Hiệu quả sử dụng vốn nhà nước chưa cao

Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) của Việt Nam được hình thành trong công cuộc đổi mới, thời kỳ kế hoạch hoá tập trung. Cùng với sự phát triển của các thành phần kinh tế khác, hệ thống DNNN vừa được phát triển, mở rộng, vừa được sắp xếp, cơ cấu lại và từng bước chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường. Cuối thập niên 1980, số lượng DNNN lên tới trên 12.000 DN và chủ yếu do các địa phương quản lý, hoạt động kém hiệu quả, tình hình tài chính yếu kém (nợ đọng lớn, hiệu quả sử dụng vốn thấp, nguy cơ mất vốn gia tăng). Trước tình hình đó, Đảng và Nhà nước đã quyết tâm cải cách, sắp xếp lại để nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực DNNN; tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho DN và chuyển DN từ hoạt động theo cơ chế “bao cấp” sang hình thức kinh doanh, hạch toán kinh tế độc lập.

Theo báo cáo của Bộ Tài chính tại Hội nghị triển khai nhiệm vụ tái cơ cấu DNNN 2014 – 2015, tính đến thời điểm kết thúc năm tài chính 2012, cả nước có 8 tập đoàn kinh tế (TĐ); 97 tổng công ty (TCT) nhà nước; 22 công ty TNHH một thành viên độc lập hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con (công ty mẹ - con); 291 công ty TNHH một thành viên độc lập hoạt động trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ, sản phẩm công ích; 428 công ty TNHH một thành viên độc lập hoạt động sản xuất kinh doanh thương mại.

Với 846 DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ nêu trên, các DNNN có tổng tài sản là 2.569.433 tỷ đồng, tỷ trọng tài sản cố định bình quân chiếm 45% tổng tài sản; trong đó, khối các TĐ, TCT, công ty mẹ - con chiếm 85%. Các DNNN có vốn chủ sở hữu là 1.019.578 tỷ đồng; trong đó, khối các TĐ, TCT, công ty mẹ - con là 921.638 tỷ đồng.

Mặc dù, DNNN nắm giữ lượng vốn lớn, có giá trị tổng tài sản cao, đóng góp nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước (NSNN) nhưng hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh vẫn chưa tương xứng với nguồn lực, doanh thu chỉ đạt 1.709.171 tỷ đồng và lợi nhuận là 166.941 tỷ đồng.

Trong khi đó, các DNNN vẫn đầu tư vào một số lĩnh vực không thuộc ngành nghề kinh doanh chính như: ngân hàng (13.152 tỷ đồng), bất động sản (6.089 tỷ đồng), chứng khoán (1.106 tỷ đồng)…

Báo cáo này cũng cho thấy, số lượng DNNN đã giảm nhưng giá trị đầu tư ngoài ngành tương đối cao. Hiện vẫn còn không ít DNNN hoạt động trong những ngành, lĩnh vực Nhà nước không cần nắm giữ 100% vốn hoặc giữ cổ phần chi phối.

Trong khi đó, theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nhiều TĐ, TCT nhà nước đầu tư “quá nóng”; Việc xây dựng kế hoạch đầu tư không căn cứ vào khả năng đảm bảo nguồn lực thực hiện (một số TĐ, TCT bố trí kế hoạch vốn đầu tư năm cao gấp 1,5 đến 3,1 lần vốn điều lệ); Việc xây dựng kế hoạch và xét duyệt kế hoạch đầu tư còn hình thức, dàn trải (năm 2011 đã cắt giảm, đình hoãn, dãn tiến độ 31,01% tổng số dự án đầu tư với tổng số vốn là 10,72% tổng vốn đầu tư theo kế hoạch).

Dù số lượng DNNN đã giảm nhưng cơ cấu vốn của khu vực này thời gian qua gần như không thay đổi, tỷ trọng vốn vay so với tổng nguồn vốn của DN luôn lớn. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, năm 2012 dư nợ vay ngân hàng của DNNN là 402.955 tỷ đồng, chiếm 43,7% tổng ngồn vốn.

Tổng số nợ phải trả của các TĐ, TCT năm 2012 là 1.348.752 tỷ đồng, chiếm 56% tổng ngồn vốn. Trong đó, có 48 TĐ, TCT có tỷ lệ nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu trên 3 lần, chủ yếu tập trung vào các DN thuộc lĩnh vực xây dựng, xây dựng giao thông.

Ngoài vấn đề nợ, tình hình tài chính tại nhiều TĐ, TCT còn chưa đảm bảo các yêu cầu về an toàn tài chính, tiềm tàng nhiều nguy cơ rủi ro vì kinh doanh không hiệu quả, thua lỗ như: TĐ Điện lực Việt Nam, TCT Công nghiệp tàu thủy, TCT Hàng hải Việt Nam.

Như vậy, mặc dù đã trải qua nhiều lần sắp xếp, chuyển đổi, nhiều DNNN vẫn hoạt động ở những ngành, lĩnh vực mà Nhà nước không cần nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc cổ phần, vốn góp. Công tác quản lý lý vốn chưa thực sự phù hợp khiến vốn nhà nước đầu tư vào DN thời gian qua chưa được sử dụng hiệu quả.

Luật hóa vấn đề quản lý, sử dụng vốn nhà nước

Hiện chưa có một “tuyên ngôn” nào liên quan đến vấn đề cải cách DNNN được đưa vào luật, cao nhất vẫn chỉ là nghị quyết. Tuy nhiên, nghị quyết cũng chỉ thể hiện tinh thần, muốn thực hiện phải được thể hiện bằng văn bản pháp quy. Ngay cả vấn đề cổ phần hóa, sắp xếp đổi mới DN cũng chưa có cơ sở luật quy định. Trong khi đó, Luật DN chỉ quy định mang tính nguyên tắc chung, việc chuyển dịch từ khối DNNN sang mô hình công ty cổ phần hay mô hình khác chưa có quy định rõ, phần lớn những nội dung này được quy định tại các văn bản dưới luật, tính pháp quy chưa cao. Trước yêu cầu đó, Nghị quyết Trung ương 3 tháng 9/2011 nêu rõ phải có một bộ luật không chỉ đảm bảo quản lý vốn nhà nước mà còn đẩy mạnh cải cách DNNN.

Một vấn đề nữa cũng hết sức quan trọng đó là đầu tư vốn nhà nước vào DN chưa có một văn bản lớn, thống nhất quy định về các nguyên tắc, phạm vi, thẩm quyền quyết định đầu tư vốn nhà nước vào DN; các quy định hiện hành còn nằm rải rác và không khả thi tại một số điều của luật, nghị định, thông tư. Cụ thể: Khoản 1 Điều 68 Luật Đầu tư quy định, việc đầu tư vốn từ NSNN vào tổ chức kinh tế thực hiện thông qua TCT Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Nghị định 71/2013/NĐ-CP ngày 11/7/2013 của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào DN và quản lý tài chính đối với DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ đã quy định về nguyên tắc, hình thức, điều kiện và thẩm quyền quyết định đầu tư vốn nhà nước vào DN... Tuy nhiên, đầu tư vốn từ NSNN vào tổ chức kinh tế thực hiện thông qua SCIC quy định tại Khoản 1 Điều 68 Luật Đầu tư còn thiếu thực tế, không khả thi. Do đó, từ năm 2004 đến nay, Nhà nước đã không cấp bổ sung vốn từ NSNN cho DNNN để đầu tư vào sản xuất, kinh doanh. Ngoại trừ các trường hợp thực hiện các nhiệm vụ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh hoặc quyết định cấp để lại cho TĐ Dầu khí quốc gia Việt Nam một phần lợi nhuận được chia của nước chủ nhà trong Công ty liên doanh Việt - Nga (Vietsopetro). Giai đoạn này, Nhà nước cũng không sử dụng NSNN để cấp vốn điều lệ cho việc thành lập mới DNNN. Hơn nữa, thực tiễn NSNN không cấp vốn cho các DNNN thông qua SCIC. Nếu giữ nguyên quy định tại khoản 1 Điều 68 Luật Đầu tư sẽ mâu thuẫn về pháp luật trong đầu tư vốn, đồng thời phải thay đổi toàn bộ hệ thống quy định của pháp luật về quyền, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh. Cùng với đó phải thay đổi quy định về chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ và phải tăng cường năng lực cho SCIC để phù hợp với khoản 1 Điều 68 Luật Đầu tư hiện hành.

Ứng phó với tình hình đó, dự án Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh do Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo đã luật hóa các quy định dưới luật về vấn đề vốn nhà nước đầu tư vào DN. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh quy định thái độ của đại diện chủ sở hữu nhà nước khi đầu tư vốn vào DN. Cụ thể, Luật thể hiện quan điểm của đại diện chủ sở hữu đối với DN ở 3 khía cạnh lớn:

Thứ nhất, danh mục những ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi đầu tư vốn của Nhà nước sẽ được công khai. Danh mục này sẽ được điều chỉnh trong từng giai đoạn theo từng thời kỳ cho phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội. Khi đó, nếu dự án đầu tư vốn nhà nước vào DN nằm ngoài danh mục sẽ bị “thổi còi” và dừng “rót vốn” đầu tư. Như vậy, với việc định vị lại, công khai đối tượng ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi đầu tư vốn của Nhà nước trong từng thời kỳ sẽ tạo thuận lợi cho cơ quan đại diện chủ sở hữu, Chính phủ, Quốc hội trong quá trình giám sát, kiểm tra, rà soát việc thực hiện sắp xếp, cơ cấu, cổ phần hóa DNNN.

Thứ hai, giám sát của Nhà nước đối với nguồn vốn đầu tư tại DN. Việc giám sát này được quy định cụ thể cho các cấp, từ cấp Quốc hội cho đến đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý nhà nước, DN và cả người dân. Đây là một nội dung được đánh giá mang tính “cách mạng” về giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN.

Mặc dù, Nghị định 61/2013/NĐ-CP, Nghị định 71/2013/NĐ-CP của Chính phủ phần nào khắc phục và theo sát thực tế hoạt động sản xuất kinh doanh của DN. Tuy nhiên, đến thời điểm này pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước nói chung và quản lý hoạt động tài chính của DNNN nói riêng vẫn đang tồn tại dưới các nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và chưa được điều chỉnh bởi một cơ sở Luật. Do đó, nội dung này được đưa vào trong Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh nhằm luật hóa những quy định đổi mới, “cách mạng” tại các văn bản dưới luật nêu trên.

Thứ ba, vấn đề sử dụng vốn nhà nước tại DN, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh đã đưa ra những nguyên tắc quản lý mang tính đặc thù riêng của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Đây là những tiêu chí do đại diện chủ sở hữu nhà nước đặt ra để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn của mình tại DN. Những tiêu chí này thể hiện quyền của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và sẽ chặt chẽ hơn so với nguyên tắc quản trị DN quy định tại Luật DN.

Luật DN quy định chủ sở hữu DN căn cứ theo nguyên tắc quản trị DN để xây dựng và đưa ra phương án đảm bảo an toàn vốn. Đối với DN tư nhân, lãnh đạo DN là ông chủ thực sự đồng vốn đầu tư, do đó, họ có thể sẵn sàng chấp nhận rủi ro để vay vốn lớn gấp nhiều lần vốn điều lệ nếu ngân hàng chấp nhận cho vay. Nhưng đối với DNNN, đại diện chủ sở hữu nhà nước và lãnh đạo DN là hai chủ thể khác nhau, độc lập nhau nên việc sử dụng vốn nhà nước phải có cơ chế quản lý, giám sát chặt chẽ để ngăn ngừa rủi ro. Do vậy, tại dự thảo Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, những người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại DNNN sẽ không được quyết định huy động vốn, đầu tư, xây dựng, mua, bán tài sản cố định vượt mức 50% vốn chủ sở hữu. Đồng thời, DNNN sẽ phải minh bạch thông tin về hoạt động cũng như thông tin tài chính như những DN đại chúng theo quy định của pháp luật. Riêng đối với DN có cổ phần, vốn góp của Nhà nước thực hiện quản lý vốn thông qua người đại diện, Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào hoạt động của DN này. Điều này cho thấy DN có cổ phần, vốn góp của Nhà nước vẫn phải bảo đảm hoạt động bình đẳng như các DN khác theo cơ chế thị trường.

Các nội dung của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh đều được đổi mới quyết liệt từ khâu đầu tư đến quản lý, bảo đảm để khu vực DNNN thực sự hoạt động có hiệu quả, đẩy nhanh việc sắp xếp đổi mới, cổ phần hóa DNNN được dự án Luật quy định cụ thể ở mục cơ cấu lại vốn nhà nước tại DN. Các nguyên tắc bán vốn, chuyển nhượng vốn cũng được luật hóa để đảm bảo khung khổ pháp lý giúp DN triển khai thực hiện. Trong Luật cũng quy định cơ quan đại diện chủ sở hữu sẽ xem xét, quyết định giá chuyển nhượng trong trường hợp DN thực hiện các biện pháp bù trừ dự phòng tổn thất vốn đầu tư theo quy định của pháp luật nhưng giá trị chuyển nhượng vẫn thấp hơn giá trị ghi trên sổ sách kế toán của DN.

Tóm lại, những quy định nhằm tháo gỡ khó khăn trong vấn đề thoái vốn, sắp xếp, đổi mới, cổ phần hóa DNNN sẽ thúc đẩy mạnh mẽ việc tái cơ cấu DNNN.