Nội dung giám sát tài chính - ngân sách ở Việt Nam

Hệ thống ngân sách nhà nước (NSNN) của Việt Nam có đặc điểm khác so với nhiều nước trên thế giới, đó là tính “lồng ghép” giữa các cấp ngân sách. Theo Luật NSNN năm 2015, NSNN gồm ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP), trong đó NSĐP gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương (Điều 6, Luật NSNN).

Như vậy, hệ thống NSNN của Việt Nam gồm 4 cấp (trung ương - cấp tỉnh - cấp huyện - cấp xã). Cũng vì tính “lồng ghép” của hệ thống NSNN mà có sự khó khăn trong việc xem xét, quyết định, phân bổ và giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp (gọi chung là cơ quan dân cử).

Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện chức năng giám sát về NSNN với nhiều nội dung như: (i) Giám sát về dự toán NSNN; (ii) Giám sát việc phân bổ NSTW và số bổ sung từ NSTW cho NSĐP; (iii) Giám sát việc giao nhiệm vụ thu - chi ngân sách cho các bộ, cơ quan trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; (iv) Giám sát quá trình chấp hành NSNN; (v) Giám sát việc phê chuẩn quyết toán NSNN.

Theo quy trình NSNN thì Quốc hội giám sát ở cả 3 khâu của quy trình NSNN:

- Đối với khâu lập dự toán và phân bổ ngân sách: Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN hàng năm; các văn bản pháp luật và các chế độ chính sách về tài chính - ngân sách; phối hợp với các cơ quan hữu quan để được cung cấp thông tin và tiến hành xử lý thông tin trong quá trình giám sát; thực hiện các kết luận và kiến nghị sau giám sát; đề xuất giải pháp thích hợp cho bộ, cơ quan trung ương, địa phương để nâng cao chất lượng quản lý, điều hành NSNN.

- Đối với khâu chấp hành NSNN: Khâu này chủ yếu là giám sát việc thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về dự toán NSNN và phân bổ NSTW; việc tổ chức thu ngân sách theo các luật thuế và chế độ thu nộp của Nhà nước; việc tổ chức chi ngân sách theo dự toán và theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; xử lý các khoản tăng thu, tiết kiệm chi; thanh toán các khoản chi ngân sách qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.

- Đối với khâu phê chuẩn quyết toán NSNN: Căn cứ vào dự toán NSNN đã được Quốc hội quyết định; căn cứ báo cáo của Chính phủ về tình hình thực hiện dự toán ngân sách của năm quyết toán và báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước; tham khảo quyết toán ngân sách của một số bộ, ngành, địa phương để có ý kiến xác đáng trong quá trình giám sát, phê chuẩn quyết toán…

Bên cạnh việc giám sát về lập dự toán, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán theo quy trình trên, Quốc hội còn thực hiện quyền giám sát ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực tài chính - ngân sách (như: Nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị, thông tư hướng dẫn của các bộ, cơ quan trung ương; các văn bản của Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND cấp tỉnh).

 HĐND thực hiện giám sát việc chấp hành dự toán NSĐP, phân bổ NSĐP, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới (nếu có) và phê chuẩn quyết toán NSĐP; giám sát việc thực hiện Nghị quyết của HĐND trong lĩnh vực tài chính - ngân sách và các văn bản pháp luật của cấp trên trên địa bàn.

Đối tượng giám sát tài chính - ngân sách

Đối tượng giám sát của Quốc hội là Chính phủ và các cơ quan hành pháp, bao gồm: Chính phủ, các bộ, cơ quan trung ương và chính quyền cấp tỉnh, các đơn vị sử dụng NSNN; trong đó, Bộ Tài chính là cơ quan tổng hợp báo cáo tình hình về NSNN, trình Chính phủ và trình Quốc hội xem xét, quyết định.

Đối tượng giám sát của HĐND là UBND và các cơ quan hành pháp ở địa phương; trong đó, Sở Tài chính là cơ quan tổng hợp báo cáo tình hình về NSĐP, trình UBND và trình HĐND xem xét, quyết định.

Với quy trình trên, Quốc hội và HĐND cần có sự phối hợp chặt chẽ để tổ chức giám sát tài chính - ngân sách đạt kết quả cao, góp phần nâng cao chất lượng quản lý và điều hành NSNN. Chú trọng giám sát theo chuyên đề, kết hợp giữa Đoàn đại biểu Quốc hội và Thường trực HĐND với các cơ quan của Quốc hội (như: Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Ủy ban Xã hội, Uỷ ban Văn hoá - Giáo dục, Uỷ ban Quốc phòng - An ninh…).

Hình thức giám sát tài chính – ngân sách

Theo quy định Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 thì các hình thức giám sát thuộc lĩnh vực NSNN bao gồm: (i) Nghe báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, quyết toán NSNN và chất vấn tại Kỳ họp Quốc hội, HĐND tỉnh; (ii) Tổ chức các Đoàn giám sát chung và giám sát chuyên đề theo chương trình, kế hoạch giám sát đã được phê duyệt; (iii) Cử thành viên Đoàn giám sát đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét và xác minh các vấn đề về tài chính - ngân sách; (iv) Tổ chức nghiên cứu, lập báo cáo giám sát và xem xét, xử lý các kiến nghị, tố cáo của công dân đối với công tác quản lý tài chính - ngân sách.    

Để bảo đảm chất lượng công tác giám sát, tác giả cho rằng, cần chú ý các hình thức giám sát sau:

   Một là, giám sát chung. Đây là hình thức xem xét các báo cáo và chất vấn tại Kỳ họp Quốc hội và cuộc họp của các Uỷ ban của Quốc hội. Các báo cáo về NSNN như: Báo cáo tình hình thực hịên dự toán NSNN năm hiện hành, dự toán NSNN năm kế hoạch; Báo cáo phương án phân bổ ngân sách năm kế hoạch; Báo cáo tình hình đầu tư và sử dụng vốn NSNN của các công trình, dự án quan trọng của quốc gia… là những báo cáo mà các cơ quan chức năng phải trình cho Quốc hội xem xét, thảo luận và quyết định.   

Các báo cáo này được quy định khá cụ thể trong Nghị quyết số 387/UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị quyết số 343/2017/UBTVQH14 ngày 19/1/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Nghị định số 31/2017/NĐ-CP ngày 23/3/2017 của Chính phủ. Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc 6 tháng tại kỳ họp cuối năm hoặc giữa năm được tiến hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do luật định; trong đó, phải có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của các đại biểu thuộc cơ quan của Quốc hội và HĐND, các đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND đối với các vấn đề trong nội dung báo cáo về NSNN.

Hai là, giám sát theo chuyên đề. Đây là hình thức giám sát chuyên sâu về những chuyên đề cụ thể được dư luận đặc biệt quan tâm; là những vấn đề “nóng”, bức xúc của cử tri. Hình thức giám sát này giúp cơ quan dân cử có nhận xét, đánh giá sâu hơn về những chủ đề mà nhiều cử tri trong cả nước quan tâm.

Thời gian qua, Quốc hội đã thực hiện giám sát một số chuyên đề cụ thể như: “Khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, hiệu quả thấp, lãng phí, thất thoát”; “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí”; “Việc quản lý và sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài”; “Việc quản lý và sử dụng các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN” và một số chuyên đề khác đã mang lại những kết quả tích cực trong công tác giám sát chuyên đề của Quốc hội.

Ba là, giám sát đột xuất. Đây là hình thức giám sát khi công tác quản lý và điều hành NSNN có dấu hiệu trái với quy định của Luật NSNN và vi phạm các chế độ, tiêu chuẩn, định mức phân bổ và định mức chi tiêu ngân sách. Khi đó, Quốc hội và HĐND thực hiện quyền giám sát để chấn chỉnh các sai phạm, vi phạm và lệch lạc về cơ chế, chính sách nhằm bảo đảm kỷ luật, kỷ cương tài chính, chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát và kém hiệu quả.

Phương thức giám sát này bảo đảm tính hợp pháp trong quản lý và điều hành NSNN theo quy định của pháp luật. Các cơ quan của Quốc hội và HĐND, từng đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND cần thực hiện tốt hình thức giám sát này để đưa ra đề nghị kịp thời tại kỳ họp Quốc hội và HĐND.

Để các hình thức giám sát trên đạt chất lượng, hiệu quả theo quy trình, các đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND cần tích cực chất vấn đối tượng chịu sự giám sát. Quyền chất vấn được thực hiện ngay trong thời gian Quốc hội hoặc HĐND họp, hoặc trong thời gian giữa hai kỳ họp. Đối tượng chịu sự chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu chất vấn quan tâm đặt ra.

Cơ quan Kiểm toán Nhà nước hỗ trợ giám sát tài chính - ngân sách

Hiến pháp năm 2013 quy định, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm
toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công (Điều 118 Hiến pháp). Đây là bước chuyển biến quan trọng làm thay đổi hoạt động giám sát tài chính - ngân sách thuộc thẩm quyền của Quốc hội và HĐND.

Ngoài cơ quan Kiểm toán Nhà nước thì Quốc hội và HĐND còn có thẩm quyền sử dụng cơ quan Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Tài chính, Viện
Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao (đối với Quốc hội), Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, Toà án nhân dân tỉnh (đối với HĐND tỉnh) để phục vụ cho công tác giám sát tài chính - ngân sách.

Giải pháp nâng cao năng lực giám sát tài chính – ngân sách

Bên cạnh những kết quả đạt được có ý nghĩa quan trọng trong giám sát tài chính – ngân sách, thời gian qua, hoạt động này cũng còn một số hạn chế
nhất định cần có giải pháp khắc phục trong thời gian tới. Cụ thể:

Thứ nhất, tiếp tục nghiên cứu sửa đổi Luật NSNN năm 2015 (theo dự kiến trình Quốc hội cho ý kiến vào năm 2024) để tiến tới xoá bỏ triệt để tính “lồng ghép” của hệ thống NSNN, sự cân đối thay của NSTW cho NSĐP, sự ỷ lại, trông chờ của cấp dưới, bảo đảm việc xem xét và quyết định ngân sách một cách thực chất của cơ quan dân cử.

Thứ hai, tạo lập cơ chế phù hợp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát tài chính - ngân sách, như: Quy định cụ thể về chế độ báo cáo định kỳ từng quý của các cơ quan nhà nước, các đơn vị kinh tế phải gửi tới cơ quan dân cử; Quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan hành pháp trong việc thực hiện những ý kiến, kiến nghị của cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND); Quy định các chế tài cần thiết trong trường hợp các cơ quan hành pháp không xem xét giải quyết, hoặc giải quyết không thoả đáng những kiến nghị qua giám sát của Quốc hội và HĐND.

Hiện nay, lĩnh vực giám sát tài chính - ngân sách có phạm vi rất rộng, liên quan đến nhiều vấn đề, nhiều cơ quan nhà nước, trong khi cơ chế, chính sách và điều kiện bảo đảm chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị đổi mới phương thức hoạt động các cơ quan của Quốc hội và HĐND theo hướng chuyên môn hoá sâu hơn. Lựa chọn nhân sự và giới thiệu bầu vào cơ quan dân cử những người am hiểu sâu về lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân sách.

 Để quản lý và điều hành NSNN có chất lượng cao, hiệu quả, tiết kiệm, lành mạnh và bền vững thì không thể thiếu công tác giám sát tài chính –ngân sách. Giám sát tài chính - ngân sách đóng vai trò quan trọng để quản lý và điều hành NSNN đúng chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của HĐND, bảo đảm thực quyền các cơ quan dân cử; tăng cường tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình, tạo điều kịên thuận lợi cho việc thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, góp phần đẩy lùi hiện tượng tham nhũng, tiêu cực, thất thoát và lãng phí.