Cơ chế, chính sách thúc đẩy thoái vốn, cổ phần hóa gắn với niêm yết

Thứ nhất, về cơ chế chính sách chung.

Các cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp (DN), điều chỉnh cơ chế tổ chức và hoạt động của DN, cơ chế quản lý vốn và tài sản nhà nước đầu tư tại DN, đã góp phần hoàn thiện thể chế quản lý của nhà nước cũng như hoạt động của các DN trong quá trình tái cơ cấu. Có thể kể đến các văn bản Nghị định quy định về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào DN (Nghị định số 87/2015/NĐ-CP ngày 6/10/2015), quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại DN nhà nước (DNNN) và DN có vốn nhà nước (Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015), quy định về quản lý người đại diện phần vốn nhà nước (Nghị định số 106/2015/NĐ-CP ngày 23/10/2015); văn bản hướng dẫn về xử lý tài chính khi sắp xếp, đổi mới công ty nông, lâm nghiệp, chính sách tài chính đặc thù đối với công ty nông, lâm nghiệp sau sắp xếp, đổi mới (Thông tư số 51/2015/TT-BTC ngày 17/4/2015; Thông tư số 52/2015/TT-BTC ngày 17/4/2015) và hướng dẫn phương pháp xác định giá trị rừng trồng, vườn cây trong quá trình sắp xếp, đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của các công ty nông lâm nghiệp. Bên cạnh đó, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần cũng được ban hành (Quyết định số 22/2015/ QĐ-TTg) đã bước đầu thúc đẩy tiến trình sắp xếp, đổi mới các đơn vị sự nghiệp công lập.

Thứ hai, về cơ chế, chính sách thoái vốn nhà nước tại DN.

Cơ chế sắp xếp, cổ phần hóa (CPH) được ban hành nhằm quán triệt chủ trương thực hiện CPH DNNN theo hướng đảm bảo công khai, minh bạch, ngăn ngừa thất thoát vốn và tài sản nhà nước để đẩy nhanh tiến độ CPH DNNN (Nghị định số 59/2011/ NĐ-CP ngày 18/7/2011 về chuyển DN 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần và Nghị định số 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2011/NĐ-CP). Theo đó, những vấn đề về xử lý tài chính và xác định giá trị DN khi thực hiện chuyển DN 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần; tiêu chí phân loại DNNN và các hình thức tổ chức lại, giải thể DNNN (Thông tư số 127/2014/TT-BTC ngày 5/9/2014 hướng dẫn xử lý tài chính và xác định giá trị DN khi thực hiện chuyển DN 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần; Nghị định số 172/2013/NĐ-CP ngày 13/11/2013 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu; Quyết định số 37/2014/QĐ-TTg ngày 18/6/2014 quy định về tiêu chí, danh mục phân loại DNNN... và các văn bản hướng dẫn thực hiện) cũng được ban hành và đưa vào thực hiện.

Đối với hoạt động thoái vốn, để tháo gỡ những hạn chế, vướng mắc làm chậm tiến độ thoái vốn nhà nước tại DN thời gian qua, các giải pháp đẩy mạnh CPH, thoái vốn nhà nước tại DN đã được ban hành. Cụ thể, cơ chế về thoái vốn thông qua đấu giá, bán vốn đã góp phần kết nối giữa CPH DNNN với thị trường chứng khoán, đa dạng hóa sở hữu trong các DNNN không cần nắm giữ hoặc chi phối (Nghị quyết 15/NQ-CP ngày 6/3/2014 về một số giải pháp đẩy mạnh CPH, thoái vốn nhà nước tại DN và Chỉ thị số 06/CT-TTg ngày 12/03/2014 về việc đẩy mạnh tái cơ cấu DNNN, trên cơ sở đó trình Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 51/2014/ QĐ-TTg ngày 15/9/2014 quy định một số nội dung về thoái vốn, bán cổ phần và đăng ký giao dịch, niêm yết trên thị trường chứng khoán của DNNN). Trong năm 2015, Chính phủ cũng ban hành 9 nhóm nội dung nhằm xử lý kịp thời các khó khăn, vướng mắc, đẩy nhanh tái cơ cấu DNNN, theo đó việc thực hiện bán cổ phần theo lô đã được thông qua (Quyết định số 41/2015/QĐ-TTg ngày 15/9/2015).

Về cơ bản các cơ chế chính sách hỗ trợ cho quá trình tái cơ cấu, sắp xếp, CPH DNNN đã được ban hành đầy đủ và liên tục được cập nhật nhằm khắc phục những bất cập trong triển khai thực hiện và đẩy nhanh tiến độ đạt mục tiêu CPH 432 DN trong giai đoạn 2014 – 2015.

Đánh giá kết quả sắp xếp, đổi mới và tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Tình hình sắp xếp, đổi mới và tái cơ cấu DNNN trong giai đoạn 2014 – 2015 về cơ bản đã đạt được những kết quả nhất định.

Thứ nhất, về sắp xếp, CPH DNNN. Các quy định về sắp xếp, CPH liên tục được thực hiện, bảo đảm chặt chẽ và ngăn chặn thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước, tạo điều kiện cho các nhà đầu tư mua được cổ phần, tăng cường tính công khai, minh bạch theo nguyên tắc thị trường và gắn kết với phát triển thị trường vốn. Đặc biệt, đã quy định về bán cổ phần ra ngoài DN bằng hình thức đấu giá nhằm xóa bỏ cơ chế CPH khép kín trong DN CPH và hướng dẫn bán cổ phần theo lô nhằm đẩy nhanh tái cơ cấu DNNN. Tính đến hết năm 2014, cả nước đã sắp xếp được 167 DN tăng gấp 1,65 lần năm 2013, trong đó CPH 143 DN tăng gấp gần 2 lần năm 2013. Tính đến ngày 10/11/2015, cả nước đã có 175 DN được sắp xếp. Trong đó, 159 DN đã được phê duyệt phương án CPH.

Thứ hai, về tiến độ tái cơ cấu tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Đến ngày 20/10/2015, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt đề án của 20/20 tập đoàn, tổng công ty nhà nước thuộc thẩm quyền. Các bộ, địa phương phê duyệt đề án của 79 tổng công ty nhà nước trực thuộc. Trên cơ sở Đề án tái cơ cấu được cấp có thẩm quyền phê duyệt, các tập đoàn, tổng công ty đã và đang triển khai phương án sắp xếp lại cơ cấu, tổ chức bộ máy quản lý điều hành, đẩy mạnh việc tổ chức, sắp xếp lại các đơn vị thành viên, đi đôi với việc tái cơ cấu lao động, triển khai nghiên cứu, bổ sung các chính sách và mô hình quản trị hiện đại, phù hợp với định hướng phát triển của DN sau tái cơ cấu.

Thứ ba, về tình hình thoái vốn/đầu tư thêm vào năm lĩnh vực nhạy cảm (bất động sản, chứng khoán, tài chính ngân hàng, bảo hiểm và quỹ đầu tư): Trong giai đoạn 2014 - 2015, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước tiếp tục thực hiện thoái vốn đầu tư vào 5 lĩnh vực nhạy cảm và ngoài ngành nghề sản xuất kinh doanh chính theo đề án tái cơ cấu đã được phê duyệt (Năm 2014, thoái vốn được 4.184 tỷ đồng, thu được 4.292 tỷ đồng; Lũy kế từ đầu năm đến 20/10/2015, đã thoái vốn được 4.460 tỷ đồng, thu về 4.113 tỷ đồng).

Đối với DN CPH bán đấu giá cổ phần lần đầu ra công chúng tại Sở giao dịch chứng khoán và các công ty chứng khoán, có 93 DN (tính đến hết ngày 20/10/2015) với số cổ phiếu bán được 318.595.743 cổ phiếu, đạt 38% số lượng cổ phần chào bán.

Bên cạnh những kết quả đạt được, tình hình sắp xếp, đổi mới và tái cơ cấu DNNN vẫn còn những tồn tại, hạn chế cần tiếp tục có các biện pháp để khắc phục:

Về cơ chế, chính sách

Một là, tiến độ thể chế hóa một số chủ trương, giải pháp cơ cấu lại DNNN còn chậm. Một số cơ chế chính sách chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời (ví dụ như quy định về giao, bán DNNN vừa mới được thay thế và mới có hiệu lực thi hành, quy định về người đại diện, cơ chế giám sát vừa được sửa đổi, bổ sung...). Bên cạnh đó, mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu DNNN vẫn chưa được xác định.

Hai là, quyền chủ sở hữu nhà nước tại DN: Chính phủ được ủy quyền thống nhất thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước tại các DN nhưng thực tế các quyền này được phân công, phân cấp cho nhiều chủ thể thực hiện, mỗi cơ quan được giao hoặc ủy quyền thực hiện một quyền, một số quyền dẫn đến chia sẻ trách nhiệm, khó xác định trách nhiệm liên đới. Việc thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước vẫn bị hành chính hóa, được coi là một chức năng, nhiệm vụ của các bộ, UBND cấp tỉnh mà chưa có bộ phận chuyên trách thực hiện quyền của chủ sở hữu dẫn đến chưa phân định rõ chức năng chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước.

Ba là, mối liên hệ giữa người đại diện vốn nhà nước và chủ sở hữu chưa được quy định cụ thể, phạm vi ủy quyền cho người đại diện khá rộng, việc đánh giá người đại diện mới chủ yếu dựa trên báo cáo của người đại diện với chủ sở hữu mà chưa có tiêu chí đánh giá việc hoàn thành nhiệm vụ của người đại diện. Người đại diện chưa có tính chủ động cao trong việc quyết định các vấn đề của DN do ràng buộc với chế độ báo cáo. Bên cạnh đó, quy định ủy quyền toàn bộ việc quản lý vốn nhà nước thông qua người đại diện có thể dẫn đến rủi ro khó kiểm soát. Mặc dù đã có quy định về quản lý người đại diện phần vốn nhà nước tại DN mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, đã phần nào hạn chế rủi ro kiểm soát trong quy định cũ nhưng vừa được ban hành nên cũng không có tác động nhiều đến tình hình tái cơ cấu DNNN trong giai đoạn 2014 – 2015.

Bốn là, về cơ chế giám sát: trong giai đoạn 2011 – 2015, cơ chế giám sát đã được sửa đổi để ngày càng hoàn thiện hơn, từ giám sát được thực hiện bởi nhiều bên (làm trách nhiệm giải trình không cao) sang tập trung chủ yếu và trách nhiệm của chủ sở hữu và DN (Nghị định 61/2013/NĐ-CP); Đồng thời không chỉ tập trung vào giám sát tài chính mà còn mở rộng giám sát quản trị DN. Tuy nhiên, những quy định sửa đổi, bổ sung vừa mới được ban hành nên chưa thể áp dụng để đẩy nhanh tiến độ sắp xếp, CPH để đạt mục tiêu đề ra.

Bên cạnh đó, một số tiêu chí đánh giá người quản lý DN, kiểm soát viên cũng chưa được hướng dẫn thực hiện; Công tác kiểm toán, thanh tra còn mang tính kế hoạch, tính phòng ngừa chưa cao; chế tài xử lý chưa đủ mạnh....

Về thực hiện sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước

Thứ nhất, CPH và thoái vốn ngoài ngành còn chậm so với yêu cầu đặt ra mặc dù kết quả thực hiện năm 2014 - 2015 có sự chuyển biến mạnh so với các năm gần đây. Việc thoái vốn đầu tư ngoài ngành tại hầu hết các tập đoàn, tổng công ty nhà nước còn chậm, đặc biệt là việc thoái vốn của các DN phải thực hiện theo nguyên tắc bảo toàn vốn. Tổng số tiền thu về từ thoái vốn còn thấp so với tổng số vốn đã đầu tư do phần lớn các khoản đầu tư ngoài ngành có hiệu quả thấp, một số thua lỗ nên khó thu hút các nhà đầu tư. Thêm vào đó, trong quá trình thoái vốn, các DN còn gặp nhiều khó khăn về cơ chế đánh giá tài sản là giá trị quyền sử dụng đất, thương hiệu, tài sản trí tuệ, việc đối chiếu và xử lý nợ tồn đọng, tìm kiếm đối tác chiến lược, xử lý lao động dôi dư...

Thứ hai, các DN sau khi sắp xếp lại, CPH, chuyển đổi sang công ty TNHH một thành viên chưa có sự đổi mới thực chất về quản trị kinh doanh và năng lực cạnh tranh còn yếu. Năng lực cạnh tranh của các DN còn thấp, chưa tương xứng với nguồn lực nắm giữ, trình độ công nghệ, năng suất lao động của nhiều DN còn thấp.

Thứ ba, việc sắp xếp, đổi mới các nông, lâm trường quốc doanh còn chậm, cơ chế và chế độ đối với hoạt động sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực lâm nghiệp chưa đồng bộ và chưa phù hợp với đặc thù của ngành. Cơ chế huy động vốn, cho vay vốn trồng rừng... còn gặp nhiều khó khăn. Hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh tại các công ty lâm trường chưa cao, quy mô vốn và tài sản còn nhỏ, hoạt động sản xuất kinh doanh thua lỗ...

Về tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Tiến độ thực hiện tái cơ cấu các DNNN còn chậm so với yêu cầu, đặc biệt trong việc phân bổ lại nguồn lực hiện có và phương thức quản trị DN hiện đại theo xu thế của thế giới. Việc triển khai thực hiện tái cơ cấu DNNN chưa xác định được cụ thể điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức của từng DN, qua đó có giải pháp tái cơ cấu, phát triển DN mà chủ yếu đang thực hiện theo hình thức chuyển giao, sắp xếp, tổ chức lại trong nội bộ tập đoàn, tổng công ty hoặc giữa các DNNN.

Một số bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước chưa chỉ đạo quyết liệt và tích cực tổ chức triển khai Đề án tái cơ cấu cũng như phương án sắp xếp, CPH và thoái vốn. Chưa kịp thời báo cáo cấp có thẩm quyền xử lý các khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện nên cũng dẫn đến chậm tiến độ. Công tác sắp xếp lao động trong quá trình tái cơ cấu DN còn nhiều vướng mắc.

Các hình thức sắp xếp khác như: giao, bán, chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn; tổ chức lại, giải thể DN vẫn chưa phát huy được hiệu quả. Việc chuyển đổi các công ty nhà nước sang hoạt động theo hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên chưa có sự đổi mới về cơ chế quản lý, chưa nâng cao được sức cạnh tranh và hiệu quả hoạt động sau chuyển đổi…

Thêm vào đó, cuộc khủng hoảng tài chính thế giới và những khó khăn của kinh tế trong nước đã làm ảnh hưởng đến thị trường chứng khoán, thị trường tài chính cũng như kết quả hoạt động của các DN trong nền kinh tế. Do đó, việc thực hiện thoái vốn nhà nước ở các tập đoàn đầu tư ngoài ngành trong tiến trình tái cấu trúc các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước... ra công chúng cũng phần nào gặp nhiều trở ngại.

Tiếp tục đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới và tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016 - 2020

Quan điểm tái cấu trúc DNNN giai đoạn 2016 – 2020

Bám sát các quan điểm chỉ đạo về sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN đã được chỉ ra tại Kết luận số 50-KL/TW ngày 29/10/2012 của Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI), Quyết định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 – 2015”, cụ thể:

- Định vị vai trò, chức năng của DNNN: DNNN tiếp tục là lực lượng nòng cốt của kinh tế nhà nước, là lực lượng vật chất quan trọng, là công cụ hỗ trợ để Nhà nước điều tiết nền kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Tổ chức và hoạt động của DNNN phải tuân theo những quy luật khách quan của kinh tế thị trường có sự quản lý, điều tiết của Nhà nước và chịu sự chi phối, giám sát toàn diện của chủ sở hữu là Nhà nước;

- DNNN phải tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả để có cơ cấu hợp lý, tập trung vào những ngành, lĩnh vực then chốt và địa bàn quan trọng phù hợp với thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế; phù hợp chiến lược phát triển công nghiệp; có khả năng cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Những DNNN có lợi thế do Nhà nước giao, có ưu thế độc quyền tự nhiên phải được quản lý theo cơ chế phù hợp để đảm bảo điều kiện kinh doanh công bằng với các DN trong các khu vực kinh tế khác; Tạo ra tính cạnh tranh với DN nước ngoài (hình thành các DN đủ lớn để cạnh tranh trên thị trường, làm đầu tàu hỗ trợ cho các DN vừa và nhỏ);

- Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN; đổi mới và nâng cao vai trò lãnh đạo của tổ chức đảng trong DNNN.

- Về phương thức tiến hành tái cấu trúc: Tiếp tục thực hiện tái cấu trúc từng phần (tập trung vào tái cấu trúc tài chính, tái cấu trúc quản trị DN); Tái cấu trúc phải gắn với CPH và tăng cường năng lực cạnh tranh, đảm bảo các nguyên tắc thị trường; và phải rà soát tổng thể, xác định rõ mục tiêu, tăng cường hiệu quả hoạt động của DN, đảm bảo tính cạnh tranh, minh bạch, ổn định kinh tế - xã hội…

Một số đề xuất thực hiện.

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện cơ chế chính sách đối với DNNN theo lộ trình.

- Về cơ chế chính sách quản lý DNNN giai đoạn 2016 – 2020: Tiếp tục hoàn thiện các quy định về quản lý, giám sát theo hướng tách bạch rõ chức năng quản lý nhà nước và chức năng của chủ sở hữu; hoàn thiện các nội dung về quyền của chủ sở hữu và quy định rõ trách nhiệm của đối tượng được giao nhiệm vụ thực hiện quyền của chủ sở hữu, trách nhiệm của người đại diện; Xây dựng khung pháp lý về quản lý, giám sát phù hợp với từng loại hình DN: DNNN, DN có phần vốn Nhà nước, Tập đoàn kinh tế, Tập đoàn Tài chính;

- Về sắp xếp, đổi mới DNNN: Tiếp tục hoàn thiện cơ chế chính sách giải quyết những vướng mắc, khó khăn trong CPH, xác định giá trị DN và thoái vốn nhà nước để đẩy nhanh tốc độ thoái vốn ngoài ngành, giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước tại DN không cần nắm giữ; triển khai thực hiện Nghị định số 118/2014/NĐ-CP ngày 17/12/2014 của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp và các văn bản hướng dẫn, theo tinh thần Nghị quyết số 30-NQ/TW ngày 12/3/2014 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp.

Thứ hai, tiếp tục tiến hành thực hiện CPH trong năm 2016 các DN chưa CPH năm 2015 và tiếp tục rà soát, bổ sung DN cần CPH, thoái vốn nhà nước, xây dựng phương án tổng thể thoái vốn trong từng lĩnh vực; xây dựng lộ trình triển khai thực hiện sắp xếp, đổi mới, tái cơ cấu DNNN trong giai đoạn tiếp theo theo hướng phù hợp với yêu cầu thực tế về tái cấu trúc nền kinh tế, và chiến lược phát triển các ngành, lĩnh vực then chốt trong giai đoạn 2016 – 2020. Nghiên cứu, bổ sung các phương thức thực hiện CPH DNNN để thúc đẩy nhanh tiến trình sắp xếp, đổi mới, tái cơ cấu DNNN (kinh nghiệm Quốc tế cho thấy Trung Quốc: thông qua sáp nhập các DNNN; Ba Lan áp dụng các hình thức tư nhân hóa gián tiếp, tư nhân hóa trực tiếp và đa dạng hóa sở hữu thông qua tăng vốn điều lệ ).

Thứ ba, tổ chức sắp xếp và tái cấu trúc phù hợp với năng lực quản lý, giám sát và quản trị, nâng cao năng lực quản trị DNNN theo hướng phù hợp với các nguyên tắc, thông lệ quốc tế; Gắn trách nhiệm của người đứng đầu với kết quả tổ chức thực hiện đề án tái cơ cấu DN nhằm đảm bảo tiến độ hiệu quả.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tài chính (2015), Báo cáo tình hình sắp xếp, CPH, thoái vốn nhà nước và tái cơ cấu DNNN 10 tháng đầu năm 2015;

2. Ban chỉ đạo Đổi mới và Phát triển DN (2015), Báo cáo tình hình thực hiện tái cơ cấu DNNN 6 tháng đầu năm 2015;

3. Bộ Tài chính (2014), Báo cáo tình hình thực hiện công tác tái cơ cấu DNNN, tái cấu trúc thị trường chứng khoán, bảo hiểm;

4. Bộ Tài chính (2013), Báo cáo tình hình sắp xếp, CPH DNNN;

5. Vũ Nhữ Thăng (2012), Những lý luận cơ bản về tái cấu trúc DNNN và kinh nghiệm quốc tế, Đề tài khoa học cấp Bộ.