Mục tiêu và nhiệm vụ trọng tâm của tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN), trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là một trong 3 trụ cột chính của mục tiêu tái cấu trúc nền kinh tế đã được cụ thể hóa tại Hội nghị lần thứ 3, Ban chấp hành Trung ương khóa XI. Mục tiêu của tái cơ cấu DNNN nhằm xây dựng các DNNN có cơ cấu sở hữu hợp lý, tập trung vào những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, có khả năng góp phần điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô, có sức cạnh tranh được tăng cường, chỉ tiêu sản xuất kinh doanh ổn định và tăng trưởng.

Nội dung trọng tâm của quá trình tái cơ cấu DNNN tập trung vào 5 nhóm vấn đề cụ thể: (i) Định vị lại vai trò và thu hẹp phạm vị kinh doanh, hoạt động của DNNN; (ii) Thực hiện nghiêm pháp luật, kỷ cương hành chính nhà nước và kỷ luật thị trường, đổi mới cơ chế khuyến khích, khen thưởng, bảo đảm DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường và cạnh tranh bình đẳng như các DN thuộc các thành phần kinh tế khác; (iii) Đẩy mạnh quá trình cổ phần hóa (CPH), đa dạng hóa sở hữu DNNN, giảm dần tỷ lệ sở hữu Nhà nước tại những DNNN thuộc những ngành, lĩnh vực Nhà nước không cần nắm giữ 100% sở hữu; (iv) Thực hiện tái cơ cấu các tập đoàn, tổng công ty nhà nước theo hướng điều chỉnh lại danh mục đầu tư và ngành nghề kinh doanh, tập trung vào các ngành nghề kinh doanh chính; đẩy việc thoái vốn nhà nước theo cơ chế thị trường ở những ngành không phải/không trực tiếp liên quan tới lĩnh vực kinh doanh chính hoặc Nhà nước không cần nắm giữ cổ phần chi phối; (v) Đổi mới, nghiên cứu, phát triển và tiến tới áp dụng đầy đủ khung quản trị và kiểm soát nội bộ hiện đại theo thông lệ tốt của kinh tế thị trường đối với các DNNN, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước.

Để thực hiện mục tiêu tái cơ cấu DNNN có hiệu quả, Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương trong thời gian qua đã nỗ lực thực hiện đồng bộ các biện pháp đối với nhiệm vụ này: (i) xây dựng, hoàn thiện và ban hành thể chế, cơ chế chính sách về sắp xếp, CPH; đổi mới tổ chức quản lý, hoàn thiện cơ chế đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước; nâng cao hiệu quả hoạt động và hoàn thiện các cơ chế nội bộ của DNNN; xác định vai trò, trách nhiệm của Hội đồng thành viên và Ban điều hành; tăng cường cơ chế công bố thông tin, công khai, minh bạch tài chính; (ii) xây dựng, ban hành, triển khai, chỉ đạo thực hiện kế hoạch tái cơ cấu DNNN từng giai đoạn, từng năm, trong đó đặt mục tiêu CPH 432 DN giai đoạn 2014 - 2015; (iii) Xây dựng tiêu chí, danh mục phân loại DNNN, rà soát bổ sung DN cần CPH, thoái vốn nhà nước qua các năm; xây dựng Phương án tổng thể sắp xếp DNNN giai đoạn 2016 – 2020; (iv) Ban hành cơ chế giám sát, kiểm tra, đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức, cá nhân thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước.

Tình hình thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước trong năm 2015

Năm 2015 có ý nghĩa hết sức quan trọng, là năm cuối trong việc thực hiện Đề án 929 (Ban hành kèm Quyết định 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012) về tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015. Kết quả triển khai tái cơ cấu DN, trọng tâm là CPH và thoái vốn nhà nước trong 10 tháng đầu năm 2015 (tính đến ngày 10/11/2015) cụ thể như sau:

Về sắp xếp, cổ phần hóa

Từ năm 2011 đến ngày 10/11/2015 cả nước đã sắp xếp được 471 DN, trong đó CPH được 408 DN (bằng 79,37% tổng số DN phải CPH theo kế hoạch 2011 - 2015) và sắp xếp theo các hình thức khác 63 DN (bán 10 DN; sáp nhập, hợp nhất 37 DN; giải thể, phá sản 9 DN; chuyển thành đơn vị sự nghiệp 1 đơn vị; chuyển thành công ty TNHH hai thành viên trở lên 6 DN).

Riêng trong 10 tháng đầu năm 2015, cả nước đã có 175 DN được sắp xếp. Trong đó, 159 DN đã được phê duyệt phương án CPH; 16 DN thực hiện sắp xếp theo các hình thức khác gồm: 4 DN thực hiện bán, 5 DN sáp nhập, 2 DN giải thể, 5 DN chuyển thành công ty TNHH hai thành viên trở lên. Dự kiến, số DN CPH giai đoạn 2011 - 2015 sẽ là 459 DN, đạt 90% kế hoạch. Trong 2 năm 2014 và 2015, sẽ có 353 DN được CPH theo kế hoạch.

Kết quả thực hiện ở các bộ, ngành, địa phương có sự khác biệt tương đối. Trong đó, các đơn vị chỉ đạo triển khai quyết liệt, đạt kết quả cao so với kế hoạch đã được phê duyệt là TP. Hà Nội, Tổng công ty Đường sắt, Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, TP. Hải Phòng, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn... Ngược lại, một số đơn vị tuy triển khai tích cực nhưng đạt kết quả thấp hoặc chưa có kết quả là Bộ Công Thương, Tài nguyên và Môi trường, Thông tin và Truyền thông, Nam Định, Tiền Giang, TP.Hồ Chí Minh, Bình Dương…

Về thoái vốn Nhà nước

Lũy kế từ năm 2012 đến ngày 28/10/2015, cả nước thoái được 16.450 tỷ đồng, thu về 22.870 tỷ đồng. Trong đó, các lĩnh vực bất động sản, bảo hiểm, chứng khoán, tài chính, ngân hàng là 8.704 tỷ đồng (trên tổng số 23.325 tỷ đồng phải thoái tại 5 lĩnh vực nêu trên, bằng 37% kế hoạch), thu về 9.540 tỷ đồng; bán phần vốn nhà nước không cần nắm giữ tại các DN khác là 7.746 tỷ đồng, thu về 13.330 tỷ đồng. Tính riêng trong 10 tháng đầu năm 2015, cả nước đã thoái được 9.152,2 tỷ đồng, thu về 13.767,5 tỷ đồng, bằng 1,5 lần giá trị sổ sách. Trong đó, các lĩnh vực bất động sản, bảo hiểm, chứng khoán, tài chính, ngân hàng là 4.418,2 tỷ đồng thu về 4.956,3 tỷ đồng; bán phần vốn nhà nước không cần nắm giữ tại các DN khác là 4.734,1 tỷ đồng thu về 8.811,4 tỷ đồng. Các đơn vị thoái vốn đạt kết quả tốt 10 tháng đầu năm 2015 là Tập đoàn Viễn thông Quân đội, Tổng công ty Hàng hải Việt Nam, Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước và Tập đoàn Dầu khí Việt Nam.

Về bán đấu giá cổ phần lần đầu năm 2015

Theo báo cáo của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, đến hết ngày 20/10/2015 có 93 DN CPH bán đấu giá cổ phần lần đầu (IPO) ra công chúng tại Sở Giao dịch chứng khoán và các công ty chứng khoán với tổng số lượng cổ phần chào bán là 836.227.509 cổ phiếu, trị giá 8.367 tỷ đồng. Số cổ phiếu bán được là 318.595.743 cổ phiếu, trị giá 4.683,8 tỷ đồng, đạt 38% tổng số lượng cổ phần chào bán. Trong tổng số 93 DN IPO có 55 DN bán đạt trên 90% tổng số cổ phần chào bán.

Nhìn chung, tiến độ thực hiện tái cơ cấu DNNN đã được đẩy nhanh nhưng số lượng DN phải hoàn thành CPH trong 2 tháng cuối năm vẫn còn khoảng 20% kế hoạch 2011 - 2015. Số vốn các tập đoàn, tổng công ty còn phải thoái khỏi các lĩnh vực: bất động sản, bảo hiểm, chứng khoán, tài chính, ngân hàng từ nay đến cuối năm vẫn còn khoảng 60% tổng số vốn phải thoái.

Một số tồn tại, hạn chế

Quá trình tái cơ cấu DNNN đã đạt được những kết quả khả quan ban đầu và đang có chuyển biến tích cực trong thời gian qua. Tuy nhiên, những kết quả này chưa có sự chuyển biến mạnh mẽ về chất trong cơ cấu tổ chức quản lý điều hành, quản lý tài chính, cũng như chất lượng lao động, cán bộ, năng suất, hiệu quả hoạt động của DNNN. Kết quả tái cơ cấu DNNN chưa đạt được kết quả như mong muốn, do chịu tác động của những nguyên nhân khách quan và chủ quan trong quá trình thực hiện. Cụ thể:

Thứ nhất, nguyên nhân chủ quan là một số bộ, ngành, địa phương, DN chưa thật sát sao, quyết liệt trong chỉ đạo và triển khai thực hiện phương án sắp xếp, CPH, thoái vốn đã được phê duyệt. Đồng thời, một số bộ, ngành chưa tập trung cho việc ban hành cơ chế, chính sách theo đúng kế hoạch đã đề ra. Về cơ bản, cơ chế, chính sách về đổi mới tổ chức quản lý và tái cơ cấu DNNN đã tương đối đầy đủ, tuy nhiên tiến độ còn chậm so với kế hoạch đề ra.

Trong 10 tháng đầu năm 2015, chỉ có 2 văn bản được trình đúng hạn, 9 văn bản trình chậm so với kế hoạch, vẫn còn 5 văn bản hiện các bộ chủ trì chưa trình. Một số cơ chế, chính sách để giải quyết những vướng mắc trong xác định giá trị DN để CPH, trong thoái vốn nhà nước đầu tư ngoài ngành kinh doanh chính, bán vốn nhà nước tại công ty cổ phần Nhà nước không cần nắm giữ… tuy được lãnh đạo Chính phủ chỉ đạo quyết liệt nhưng các bộ vẫn chưa trình để ban hành kịp thời, chưa được giải quyết dứt điểm.

Thứ hai, nguyên nhân khách quan, những biến động của thị trường tài chính, chứng khoán quốc tế thời gian vừa qua và những khó khăn của kinh tế trong nước đã ảnh hưởng đến thị trường tài chính, chứng khoán và việc bán cổ phần, thoái vốn nhà nước (bình quân 10 tháng năm 2015 số cổ phiếu IPO bán được chỉ đạt 38% tổng số cổ phần chào bán). Nhiều DN thực hiện sắp xếp, CPH giai đoạn hiện nay có quy mô lớn, phạm vi hoạt động rộng, tình hình tài chính phức tạp, việc xử lý công nợ, xử lý tài chính, phương án sử dụng đất trong quá trình xác định giá trị DN để CPH; việc lựa chọn cổ đông chiến lược… cần có nhiều thời gian để chuẩn bị, xử lý. Hơn nữa, việc bổ sung, sửa đổi cơ chế, chính sách để tháo gỡ những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn chưa được đẩy nhanh do vướng những quy định pháp lý về thời gian thực hiện, trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ ba, về phía các DNNN, kết quả tái cơ cấu cho thấy các DNNN mới chỉ dừng lại ở việc sáp nhập lại với nhau một cách cơ học (chuyển giao DNNN yếu kém của đơn vị này sang cho đơn vị khác quản lý), quy mô của DN tăng nhưng không có sự chuyển biến về chất trong hoạt động và quản lý điều hành. Do đó, việc tái cơ cấu thời gian qua chưa phát huy một cách tối đa năng lực cũng như lợi thế riêng vốn có của từng DN. Đồng thời, việc xây dựng, triển khai đề án sắp xếp DNNN theo ngành, lĩnh vực kinh doanh không phân biệt cấp, cơ quan quản lý vẫn còn chậm trễ. Cơ chế quản lý DNNN chưa theo kịp với thực tiễn hoạt động của các doanh nghiệp. Việc phân tách giữa nhiệm vụ kinh doanh và nhiệm vụ công ích chưa rõ ràng, minh bạch; Cơ chế đảm bảo cho các DNNN được giao hoạt động kinh doanh trong lĩnh vực có mức sinh lời thấp mà khu vực kinh tế tư nhân không muốn hoặc không đủ sức tham gia vào những lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế còn thiếu.

Bên cạnh đó, chức năng đại diện chủ sở hữu còn phân tán, chưa phân định rõ cơ quan chịu trách nhiệm chính trong quản lý, giám sát việc sử dụng vốn, tài sản của DNNN… Những tồn tại trên là lực kéo không nhỏ khiến cho tiến trình tái cơ cấu, đổi mới DNNN bị chậm trễ.

Giải pháp đẩy nhanh tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Dựa trên thực tiễn quá trình tái cơ cấu DNNN và kinh nghiệm quốc tế về vấn đề này, để quá trình tái cơ cấu DNNN diễn ra thuận lợi và đạt được kết quả mong muốn, các nhóm giải pháp sau cần tiếp tục được thực hiện: (i) Tách bạch nhiệm vụ sản xuất kinh doanh với nhiệm vụ chính trị, công ích; (ii) Hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước và đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DN; (iii) Tăng cường quản lý, giám sát, kiểm tra của chủ sở hữu nhà nước; (iv) Kiện toàn cán bộ quản lý và nâng cao năng lực quản trị, kiểm soát, kiểm toán nội bộ của DN; (v) Thực hiện công khai minh bạch kết quả hoạt động của DNNN theo quy định của pháp luật; (vi) Xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật và không nghiêm túc thực hiện Đề án tái cơ cấu đã được phê duyệt; (v) Tăng cường trách nhiệm của lãnh đạo các Bộ, ngành, địa phương, tập đoàn và tổng công ty trong thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu DNNN.

Cụ thể hóa những nhóm giải pháp trên, để đạt được kết quả tái cơ cấu DNNN như kế hoạch đã đề ra, Chính phủ, các bộ, ngành đã xây dựng, triển khai các hành động cụ thể về điều hành và quản lý nhà nước, cụ thể như sau:

Thứ nhất, tiếp tục, khẩn trương hoàn thiện cơ chế, chính sách về sắp xếp, đổi mới DN theo kế hoạch. Tiếp tục rà soát theo tiêu chí, danh mục phân loại DNNN tại Quyết định số 37/2014/QĐ-TTg ngày 18/6/2015; rà soát, phân loại đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc đủ điều kiện chuyển thành công ty cổ phần trình Thủ tướng Chính phủ bổ sung kế hoạch sắp xếp DNNN để thực hiện ngay hoặc thực hiện trong giai đoạn tới. Đồng thời, các bộ, ngành, địa phương khẩn trương ban hành hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động và Quy chế quản lý tài chính của các DN 100% vốn nhà nước theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN và Luật DN, Luật Đầu tư năm 2014 trước ngày 1/6/2016.

Thứ hai, quyết liệt hơn nữa trong chỉ đạo và triển khai thực hiện các giải pháp để hoàn thành kế hoạch sắp xếp, CPH, trong đó tập trung vào các DN thuộc diện khó hoàn thành CPH (đặc biệt là các đơn vị thực hiện CPH chậm như các bộ: Công Thương, Tài nguyên và Môi trường, Thông tin và Truyền thông, các địa phương như: Nam Định, Tiền Giang, TP. Hồ Chí Minh, Bình Dương, Bình Phước, Đăk Lăk, Gia Lai). Xác định rõ nguyên nhân và trách nhiệm cá nhân, tập thể không hoàn thành kế hoạch CPH các DN này, đề xuất giải pháp tháo gỡ khó khăn.

Để đẩy nhanh tiến trình tái cơ cấu DNNN, Bộ Tài chính hiện đã hoàn thiện các phương án về các giải pháp thúc đẩy quá trình tái cơ cấu DNNN báo cáo Chính phủ. Đồng thời, đẩy nhanh tiến độ thoái vốn đầu tư ngoài ngành kinh doanh chính theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Quyết định số 929/QĐ-TTg…

Thứ ba, tổ chức tổng kết và báo cáo tình hình sắp xếp, đổi mới và phát triển DNNN giai đoạn 2011 - 2015, nhiệm vụ, giải pháp đến năm 2020 (đến ngày 12/11/2015. Từ đó, tổng hợp, rút ra các bài học kinh nghiệm và nghiên cứu các giải pháp tiếp theo để đẩy mạnh quá trình tái cơ cấu DNNN và CPH DNNN trong giai đoạn tới. Đồng thời, tăng cường kiểm tra, đôn đốc, giám sát, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cho các bộ, ngành, địa phương, DN trong việc thực hiện tái cơ cấu, CPH, thoái vốn nhà nước cùng với thực hiện nhiệm vụ sản xuất - kinh doanh được giao.

Thứ tư, tăng cường và chủ động công tác thông tin, tuyên truyền, tạo sự đồng thuận, nhất trí cao giữa các ngành, các cấp, các DN, nhân dân trong thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu DN nhà nước, góp phần thực hiện thắng lợi kế hoạch tái cơ cấu nền kinh tế giai đoạn 2011 - 2015 đã đề ra.

Hiện nay, tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước (cùng với tái cơ cấu đầu tư công và tái cơ cấu hệ thống ngân hàng) là một trong 03 trụ cột quan trọng của mục tiêu tái cấu trúc nền kinh tế. Có thế khẳng định, khu vực kinh tế nhà nước, trong đó hạt nhân là các DNNN, đóng vai trò chủ đạo trong việc phát triển nền kinh tế thị trường với nhiều thành phần nhưng mang định hướng xã hội chủ nghĩa. Tái cơ cấu DNNN không phải là để Nhà nước huy động vốn mà là giải pháp thay đổi căn bản hệ thống động lực nội sinh (nâng cao năng lực cạnh tranh, cải thiện chất lượng quản trị, chiến lược kinh doanh) và tạo áp lực thị trường đầy đủ đối với DNNN (xóa bỏ cơ chế bao cấp, các ưu đãi và giảm dần vị thế độc quyền).

Như vậy, thông qua quá trình tái cơ cấu DNNN, tài sản quốc gia được quản lý và sử dụng hiệu quả hơn, tạo thêm nhiều giá trị gia tăng hơn cho nền kinh tế, DNNN hoạt động kinh doanh ổn định hơn, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, điều tiết nền kinh tế. Tương tự, việc thoái vốn đầu tư ngoài ngành không đơn giản là để cắt lỗ, giảm lỗ mà là giải pháp sử dụng cơ chế thị trường để phân bổ lại nguồn lực, huy động thêm nguồn lực mới từ bên ngoài, chuyển đổi cơ cấu sở hữu nhằm tăng cường năng lực cạnh tranh, cải thiện chất lượng điều hành, nâng cao tính công khai và minh bạch. Đồng thời, tái cơ cấu DNNN và thoái vốn đầu tư ngoài ngành cũng là giải pháp hiệu quả để đưa bộ phận và nguồn lực còn lại đang thua lỗ hoặc sử dụng kém hiệu quả thành các tài sản được sử dụng có hiệu quả hơn. Ðó mới chính là “thoái vốn” ngoài ngành theo đúng tinh thần, nội dung và mục tiêu của tái cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng như mong muốn của Đảng và Chính phủ.

Tài liệu tham khảo:

1. Đề án 929 (Ban hành kèm Quyết định 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012) về tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015;

2. Báo cáo tình hình thực hiện tái cơ cấu DNNN 10 tháng đầu năm 2015, nhiệm vụ 2 tháng cuối năm 2015, Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển DN;

3. Báo cáo tình hình thực hiện tái cơ cấu DNNN tháng 11/2015, Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển DN;

4. PGS.,TS. Trần Đình Thiên, Bài viết tóm tắt những kết quả chính của nghiên cứu về “Đánh giá tái cơ cấu DNNN: Các điểm nghẽn và giải pháp thúc đẩy quá trình tái cơ cấu” trong khuôn khổ Dự án Chính sách Kinh tế vĩ mô của Ủy ban Kinh tế do UNDP tài trợ;

5. TS. Nguyễn Đình Cung, “Tái cơ cấu kinh tế: Một vài quan sát về kết quả và vấn đề”, Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương.