Kinh nghiệm quản lý, sử dụng và kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt

Tại các nước phát triển

Là nơi khởi nguồn và phát triển của giao thông đường sắt từ đầu thế kỷ XIX, các nước phát triển như Anh, Pháp, Đức, Nhật Bản, Canada và sau đó là các nước Australia, New Zealand đã có lịch sử lâu đời phát triển của ngành Đường sắt với những dấu mốc quan trọng, đóng góp vào sự thịnh vượng chung của các quốc gia này. Ở châu Âu, chính sách đường sắt hướng tới cạnh tranh nội bộ ngành bằng cách phân tách quản lý, khai thác kết cấu hạ tầng và dịch vụ vận tải (ít nhất là về hạch toán) và mở cửa cho các nhà khai thác mới.

Trên giác độ quản lý tài chính, việc thay đổi chủ sở hữu đối với tài sản kết cấu hạ tầng cũng như hoạt động vận tải đã có những xu hướng khác nhau giữa các quốc gia. Hai xu hướng đó bao gồm, quốc hữu hóa và tư nhân hóa tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt, cũng như hoạt động vận tải hành khách và hàng hóa.

Thứ nhất, xu hướng quốc hữu hóa tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt và vai trò của Nhà nước.

Cộng hòa Liên bang Đức là quốc gia điển hình quốc hữu hóa tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt. Nước Đức có hệ thống đường sắt phát triển và hiện đại bậc nhất thế giới. Theo số liệu của Hiệp hội Đường sắt quốc tế, hiện Đức có trên 41.315 km đường sắt các loại. Các loại tàu ở Đức bao gồm: (1) Tàu chạy giữa các vùng và trong các thành phố; (2) Tàu cao tốc (cao tốc quốc tế kết nối với các nước châu Âu khác, cao tốc trong nước giữa các vùng và thành phố trong nước Đức); (3) Tàu đêm.

Về tổng thể, ngành Đường sắt là một trong những bộ phận của nền kinh tế Đức. Bộ Giao thông và hạ tầng được cơ cấu theo chức năng và sự phân chia các loại hình vận tải như hàng không, đường thủy và đường bộ. Cũng như nhiều quốc gia khác, đường sắt là một bộ phận của giao thông đường bộ. Quản lý đường sắt là Cơ quan quản lý Liên bang về tài sản đường sắt. Bên cạnh Cơ quan quản lý Liên bang về tài sản đường sắt, nước Đức còn có Cơ quan Quản lý đường sắt Liên bang, là đơn vị giám sát, cấp chứng nhận và đảm bảo an toàn cho đường sắt và sự vận hành của đường sắt.

Hiện nay, hơn 2/3 hoạt động đường sắt nằm dưới sự quản lý của Cơ quan Quản lý đường sắt Liên bang. Mặc dù một số vùng/địa phương đặt dưới sự quản lý của chính quyền bang, trong nhiều trường hợp sự quản lý này lại thuộc Cơ quan quản lý Liên bang về tài sản đường sắt. Với sự cải tổ vào năm 1994, ngành Đường sắt của Cộng hòa Liên bang Đức về cơ bản đặt dưới sự quản lý chặt chẽ của Chính phủ.

Ngoài ra, mô hình hoạt động của ngành Đường sắt ở các nước khác (Anh, Australia, Canada) cho thấy, đối với hoạt động vận hành hệ thống vận tải đường sắt đều do các công ty tư nhân đảm nhận; Quản lý và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt lại do các công ty thuộc sở hữu nhà nước và hoạt động vì mục tiêu phi lợi nhuận. Song song với đó, Chính phủ vẫn phải hỗ trợ tài chính cho hoạt động của ngành Đường sắt.

Thứ hai, xu hướng tư nhân hóa và sự can thiệp của Nhà nước.

Nếu như tại các nước Anh, Canada, Australia vai trò của Nhà nước trong những năm gần đây đã trở nên quan trọng do khu vực tư nhân gặp khó khăn, thì tại Nhật Bản hoạt động của ngành Đường sắt vẫn cho thấy hiệu quả dưới sự quản lý của hơn 100 công ty tư nhân. Nhờ sự phát triển vượt trội về khoa học công nghệ, mà quá trình tư nhân hóa ngành Đường sắt tại Nhật Bản diễn ra trong những năm 1990 đã thành công và duy trì cho đến ngày nay.

Nhật Bản là nước có ngành Đường sắt phát triển bậc nhất châu Á với tổng chiều dài 27.226 km: Khu vực tư nhân đóng vai trò sở hữu, quản lý và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt cũng như vận hành hoạt động của hệ thống đường sắt, cụ thể: (i) Ngày 01/4/1987, Luật Doanh nghiệp (DN) đường sắt Nhật Bản ra đời quy định DN phải có giấy phép để kinh doanh đường sắt. Giấy phép đường sắt được phân theo ba nhóm: Nhóm 1 - DN vận tải đồng thời quản lý kết cấu hạ tầng; Nhóm 2 - DN vận tải sử dụng kết cấu hạ tầng thuộc sở hữu của tổ chức khác; Nhóm 3 - DN sở hữu kết cấu hạ tầng cho DN nhóm 2 thuê. Phần lớn các công ty đường sắt ở Nhật Bản thuộc DN nhóm 1, có rất ít các công ty đường sắt ở Nhật thuộc nhóm 2 và nhóm 3; (ii) Nhật Bản thực thi chính sách “chạy tàu tương hỗ”, tức là hình thức chạy tàu trong đó hai hoặc nhiều hơn các DN nhóm 1 phối hợp vận hành tàu qua lại một cách êm thuận và an toàn bằng cách đổi tài xế ở ga ranh giới.

Sau tư nhân hóa, các Công ty Đường sắt Nhật Bản được phép kinh doanh bất kỳ ngành nghề nào Chính phủ không cấm. Kết quả là khối lượng vận tải hành khách, chất lượng dịch vụ không ngừng tăng lên, trong khi giá vé vẫn giữ ổn định. Đặc biệt, doanh thu từ kinh doanh ngoài vận tải của các công ty đường sắt Nhật Bản East, West và Central chiếm tới 35% tổng doanh thu. Đây là nguyên nhân chính cho thành công của quá trình cải tổ đường sắt ở Nhật Bản.

Tại các nước đang phát triển

Thái Lan

Ngành Đường sắt Thái Lan có tổng chiều dài mạng đường sắt do đường sắt nhà nước Thái Lan quản lý là 4.429km khổ 1m với 3.677km đường đơn, 359km đường đôi và đường ba. Với lịch sử phát triển từ năm 1895, ngành Đường sắt Thái Lan đã có nhiều đóng góp và sự phát triển kinh tế của đất nước. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ khu vực Đông Nam Á và Đông Á năm 1997 - 1998 đã khiến cho ngành này bộc lộ những hạn chế:

Thứ nhất, sự thiếu đồng bộ trong phát triển các loại hình vận tải của Thái Lan. Trong khi hệ thống đường bộ thu hút được phần lớn nguồn lực đầu tư cho giao thông vận tải, thì ngành Đường sắt không được chú trọng. Do không có tính kết nối, lại gặp phải sự cạnh tranh mạnh mẽ nên khối lượng hàng hóa vận tải bằng đường sắt đã sụt giảm nghiêm trọng, từ 9% tổng trọng lượng hàng hóa năm 2000 xuống còn khoảng 2% năm 2010. Bên cạnh đó, chi phí vận tải hàng hóa nội địa bằng tàu hỏa của Thái Lan cao hơn gấp 2 lần so với Malaysia.

Thứ hai, nguồn gốc từ vấn đề sở hữu và vai trò của Chính phủ. Ngành Đường sắt Thái Lan thuộc sở hữu nhà nước. Đối tượng hành khách chủ yếu là người dân có thu nhập trung bình hoặc thấp hơn (chiếm khoảng 90% hành khách sử dụng phương tiện tàu hỏa). Trong giai đoạn 1985 - 2005, giá vé tàu hỏa không được điều chỉnh, do đó Chính phủ phải bù lỗ 70% chi phí vận hành. Đến năm 2010, số nợ của Đường sắt nhà nước Thái Lan lên đến 3,2 tỷ USD.

Trước bối cảnh nợ nần và không có khả năng sinh lời, Chính phủ Thái Lan đã thực hiện công cuộc cải cách đối với ngành Đường sắt. Theo đó, Đường sắt Nhà nước Thái Lan là cơ quan công bố chương trình cải cách ngành Đường sắt, với 7 giải pháp được xác định: Đường sắt Nhà nước Thái Lan cam kết phát triển quy hoạch mạng lưới phù hợp; thực hiện cắt giảm các chi phí mang tính trách nhiệm xã hội, thay vào đó tăng các khoản chi để nâng cao lợi thế cạnh tranh; thành lập các tổ chức thuộc sở hữu nhà nước để phát triển, quản lý và khai thác hạ tầng giao thông đường sắt; nâng cao vai trò của Nhà nước đối với quản lý và vận hành toa xe, đầu kéo và hệ thống đường ray; cam kết nâng cao đời sống của người lao động và đảm bảo vận hành an toàn hệ thống đường sắt quốc gia.

Trên cơ sở các giải pháp được công bố, Chính phủ Thái Lan đã có những hành động cụ thể từ việc hình thành các cơ quan quản lý, bố trí các nguồn lực tài chính, thực hiện cấu trúc lại các khoản nợ và từng bước tháo gỡ khó khăn…

Mặc dù, kết quả của cuộc cách mạng ngành Đường sắt Thái Lan chưa được công bố nhưng ghi nhận của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cho thấy những bước đột phá của ngành Đường sắt nước này. Đó là, Chính phủ Thái Lan đã có những quyết tâm để đưa ngành Đường sắt từ chỗ trì trệ, nợ nần lên một vị thế có đủ khả năng cạnh tranh với các loại hình vận tài khác. Sự thay đổi đó chủ yếu thông qua các cơ chế và giải pháp quản lý tài chính phù hợp.

Trung Quốc

Tháng 3/2005, Bộ Đường sắt Trung Quốc giải thể 41 Phân cục đường sắt giao cho các Cục Đường sắt (theo khu vực) trực tiếp quản lý các ga (đoạn). Tháng 3/2013, Quốc vụ viện Trung Quốc phê duyệt kế hoạch cải cách đường sắt. Theo đó, giải thể Bộ Đường sắt; chức năng lập chính sách và kế hoạch giao cho Bộ Giao thông vận tải; chức năng hành chính khác giao cho Cục Đường sắt quốc gia; chức năng quản lý, khai thác, kinh doanh giao cho Tổng Công ty đường sắt Trung Quốc.

Cục Đường sắt quốc gia chịu trách nhiệm ban hành tiêu chuẩn kỹ thuật, giám sát công tác an toàn và chất lượng dịch vụ. Tổng Công ty đường sắt Trung Quốc trực thuộc Chính phủ, chịu trách nhiệm khai thác và quản lý mạng đường sắt quốc gia. Hiện phân cấp quản lý của Tổng Công ty đường sắt Trung Quốc gồm 3 cấp là Tổng Công ty, Cục Đường sắt (theo khu vực), Ga (đoạn). Hầu hết các cơ quan trước đây thuộc Bộ Đường sắt như: Viện Nghiên cứu, Nhà xuất bản... được sáp nhập vào Tổng công ty Đường sắt Trung Quốc. Tuy nhiên, Tổng công ty Đường sắt Trung Quốc không còn Cục Công an, Toà án, Viện kiểm sát của riêng đường sắt.

Để giải quyết khó khăn, Trung Quốc theo đuổi chính sách đầu tư đối với các dự án hạ tầng giao thông đường sắt thông qua cơ chế xã hội hóa hoặc Chính phủ trực tiếp là chủ đầu tư. Trong khi đó, Tổng Công ty đường sắt Trung Quốc phải hoạt động với tư cách là một DN và theo đuổi các lợi ích mang tính thị trường.

Như vậy, trên phương diện quản lý tài chính đối với phát triển mạng lưới đường sắt tại các quốc gia đang phát triển có thể thấy Nhà nước vẫn đang phải đảm nhận vai trò là nhà đầu tư chính trong bối cảnh nguồn lực tài chính còn hạn chế, các cơ chế thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân chưa phát huy được hiệu quả.

Vấn đề đặt ra cho Việt Nam

Nằm trong nhóm các nước đang phát triển, Việt Nam có những đặc điểm tương đồng đối với các nước trong khu vực Đông Nam Á và các nước đang phát triển khác về quá trình phát triển ngành Đường sắt, đóng góp của loại hình vận tải này với nền kinh tế, cũng như tương lai còn nhiều khó khăn. Do đó, từ kinh nghiệm của các nhóm nước phát triển và đang phát triển trong quá trình quản lý, sử dụng và kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt, Việt Nam có thể rút ra được một số bài học như sau:

Thứ nhất, khẳng định vai trò của Nhà nước trên phương diện quản lý vĩ mô và nhà đầu tư đối với hạ tầng giao thông đường sắt. Lịch sử phát triển ngành Đường sắt của các quốc gia đã chỉ ra với trình độ phát triển và quy mô của nền kinh tế hiện nay của Việt Nam, Nhà nước cần tiếp tục là đại diện chủ sở hữu thực hiện các dự án đầu tư; cung cấp các dịch vụ vận tải đường sắt và từng bước xây dựng cơ chế mở, để thu hút các nguồn vốn đầu tư từ xã hội.

Thứ hai, Bộ Giao thông Vận tải cần tiếp tục nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với giao thông đường sắt. Đồng thời, nâng cao vai trò của Tổng công ty đường sắt Việt Nam và thu hút các DN tham gia vào thị trường đã theo đuổi các hoạt động kinh doanh vận tải vì mục tiêu lợi nhuận. Với bất cứ tổn thất doanh thu nào từ hoạt động cung cấp dịch vụ cho các nhóm cần hỗ trợ trong xã hội thì Chính phủ cần có biện pháp bù đắp thiếu hụt đó.

Thứ ba, để vận hành đường sắt có hiệu quả, ngoài nguồn thu từ hoạt động kinh doanh vận tải như: Kinh doanh khu vực nhà ga, bãi hàng, kho hàng, du lịch, dịch vụ... cần kết hợp khai thác nguồn lực từ quỹ đất gắn với tài sản kết cấu hạ tầng chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng doanh thu của đường sắt. Từ đó, tái đầu tư để nâng cao chất lượng dịch vụ vận tải, tạo thêm nguồn thu từ vận tải và dịch vụ hỗ trợ vận tải. Để làm được việc này, Chính phủ cần ban hành cơ chế, khuôn khổ pháp luật liên quan để khai thác, kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt không liên quan trực tiếp chạy tàu gắn với quỹ đất để tăng nguồn thu từ tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt hỗ trợ cho công tác duy tu, bảo dưỡng hạ tầng đường sắt.

Thứ tư, bên cạnh việc sử dụng các nguồn vốn của Nhà nước, cần có cơ chế thu hút các nguồn vốn xã hội hóa để thực hiện đầu tư, phát triển tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt. Nhà nước tạo môi trường đầu tư thuận lợi nhất, để giải phóng nguồn lực và thu hút sự tham gia của các thành phần, lực lượng khác trong xã hội.