Thực trạng quản lý, sử dụng và kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt

Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông nói chung và kết cấu hạ tầng đường sắt nói riêng là nền tảng vật chất có vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia.

Việt Nam có kết cấu hạ tầng đường sắt được xây dựng và đưa vào khai thác đến nay đã hơn 100 năm, với khoảng hơn 3.000 km đường, 287 ga, 1.818 cầu lớn nhỏ, 39 hầm, 5.735 điểm giao cắt giữa đường bộ với đường sắt và các công trình phụ trợ lớn; quỹ đất thuộc tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt trên 6.000 ha. Đây là khối tài sản Nhà nước đặc biệt lớn, có đóng góp quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong thời gian qua. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt và công tác quản lý kết cấu hạ tầng đường sắt của nước ta còn nhiều hạn chế, thiếu đồng bộ, tính kết nối thấp, hiện đang là “điểm nghẽn” cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội. Các “điểm nghẽn” này thể hiện ở các mặt dưới như:

Một là, trong những năm qua, hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt không những không được đầu tư phát triển mở rộng, mà còn bị thu hẹp do bị tháo gỡ một số tuyến. Mặc dù là phương thức vận tải có rất nhiều lợi thế do có giá thành vận tải thấp, vận chuyển được hàng hóa có khối lượng lớn, an toàn... nhưng năng lực vận tải hiện nay đạt rất thấp (chỉ đạt khoảng 4,5% tổng lượng vận tải hành khách và khoảng 1,8% tổng lượng vận tải hàng hóa).

Hai là, Luật Đường sắt năm 2005 và các văn bản hướng dẫn đã tạo khung pháp lý cơ bản cho công tác quản lý mang tính chất quản lý chuyên ngành; nội dung liên quan đến quản lý, sử dụng và kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt còn bất cập, chưa theo kịp với tình hình chuyển đổi cơ chế thị trường.

Quy định của pháp luật hiện hành về phân công, phân cấp trách nhiệm, quyền hạn giữa chủ thể quản lý với chủ thể sử dụng, kinh doanh hạ tầng đường sắt chưa rõ ràng. Đây là một trong những rào cản hạn chế tính chủ động sáng tạo của các chủ thể trong việc đổi mới cơ chế quản lý, khai thác hạ tầng đường sắt, bảo đảm nguyên tắc hiệu quả theo cơ chế thị trường.

Vai trò quản lý nhà nước với tư cách là chủ sở hữu tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt (Bộ Giao thông và Vận tải, Cục Đường sắt Việt Nam) còn mờ nhạt ở cả phương diện pháp luật cũng như trong tổ chức thực hiện. Khung pháp luật để quản lý nhà nước đưa ra các quyết định định đoạt việc quản lý, khai thác hạ tầng đường sắt chưa rõ ràng, nhiều nội dung đã phát sinh từ thực tiễn nhưng còn thiếu quy định của pháp luật để điều chỉnh...

Phương thức quản lý hiện hành là giao toàn bộ hạ tầng đường sắt để Tổng công ty đường sắt Việt Nam thực hiện tất cả các hoạt động sản xuất kinh doanh một cách khép kín (từ quản lý, bảo trì, khai thác, kinh doanh vận tải) đã và đang bộc lộ những hạn chế như: Thiếu động lực để chủ động thực hiện đổi mới do không phải cạnh tranh; cộng với trong nội bộ Tổng công ty Đường sắt Việt Nam việc khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt giao cho nhiều đầu mối, quản lý không tập trung, mang nặng tính hành chính, bao cấp (chưa gắn với thị trường); Năng lực và hiệu quả khai thác hạ tầng đường sắt quá thấp (chỉ khoảng 350 tỷ đồng/năm), ngân sách nhà nước vẫn phải cấp bù (bình quân khoảng 1.200 tỷ đồng/năm) để thực hiện bảo trì.

Công tác bảo trì thực hiện theo cơ chế đặt hàng, giao kế hoạch, chưa thực hiện theo cơ chế thị trường và quy định của pháp luật về đấu thầu. Nguyên nhân là do: (i) Việc khai thác hạ tầng đường sắt chưa hiệu quả, chưa tương xứng với quy mô khối hạ tầng đường sắt Nhà nước giao; (ii) Việc tính phí sử dụng hạ tầng đường sắt dựa trên doanh thu vận tải của doanh nghiệp (DN) kinh doanh đường sắt (8% doanh thu) và giá cho thuê (trích 20% doanh thu sau khi trừ các chi phí liên quan) chưa phản ánh kết quả cuối cùng của kinh doanh. Điều này cũng chưa hợp lý với cơ chế thị trường, làm triệt tiêu năng lực cạnh tranh của DN vận tải và các đơn vị thuê kết cấu hạ tầng; đồng thời, dẫn đến thất thu kinh phí để tái đầu tư hạ tầng đường sắt. Việc phân loại tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt giữa các văn bản quy phạm pháp luật còn chưa có sự thống nhất; khái niệm tên gọi, phân loại tài sản hạ tầng đường sắt chỉ mới đảm bảo tính thống kê đầy đủ về hiện vật tài sản. Sự tách bạch giữa việc sử dụng, kinh doanh tài sản thuộc sở hữu Nhà nước với tài sản thuộc sở hữu của DN thiếu rõ ràng, minh bạch; việc chi tiêu, hạch toán đối với từng hoạt động chưa được phân tách cụ thể, trách nhiệm quản lý chưa rõ ràng dẫn đến kém hiệu quả, thất thoát.

Ba là, cơ chế thu hút nguồn lực từ khu vực ngoài nhà nước để chia sẻ gánh nặng với Nhà nước về nguồn vốn phục vụ đầu tư phát triển chưa rõ ràng và chưa đủ mạnh. Nguồn vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng đường sắt trong các năm gần đây đều tăng, nhưng so với nhu cầu phát triển của ngành này và so với một số ngành khác trong giao thông vận tải còn khiêm tốn, chưa có sự cân đối giữa các loại hình giao thông vận tải. Hiện tại, nhu cầu vốn phục vụ bảo trì hạ tầng đường sắt tính đến năm 2020 là khoảng 10 tỷ USD; nhu cầu vốn để đầu tư xây dựng phát triển hạ tầng đường sắt theo Chiến lược phát triển đến năm 2030 đã được phê duyệt cần khoảng 100 tỷ USD. Đây là nhiệm vụ hết sức nặng nề, cần có giải pháp đủ mạnh mới có thể thu hút được nguồn lực đủ lớn để đạt được mục tiêu phát triển hạ tầng đường sắt mà Nhà nước đã đặt ra.

Bốn là, hiện tổng diện tích đất khá lớn, trên 6.000 ha đất, đây là một lợi thế cần có giải pháp để khai thác nguồn lực từ quỹ đất này phục vụ cho đầu tư phát triển hạ tầng đường sắt. Tuy nhiên, thực tế sự phân bố và sử dụng quỹ đất này chưa đồng đều và hiệu quả. Quỹ đất công trình hạ tầng đường sắt chiếm trên 90% quỹ đất dành cho kết cấu hạ tầng đường sắt; trong khi đó quỹ đất sử dụng vào mục đích liên doanh, liên kết để tạo vốn phát triển đường sắt chiếm tỷ lệ rất nhỏ 0,16%. Nguyên nhân của sự phân bố và sử dụng không đồng đều này là do: (i) Kết cấu hạ tầng đường sắt nước ta là đường đơn, xây dựng đã lâu nên quỹ đất sử dụng cần nhiều nhưng hiệu quả thấp; (ii) Các kho hàng, bãi hàng đang khai thác sử dụng 1,6 ha kho và 36,67 ha bãi hàng nhưng khối lượng xếp dỡ hàng hóa ít, nhỏ lẻ; (iii) Công tác quản lý quỹ đất dành cho hạ tầng đường sắt thời gian qua chưa có cơ chế rõ ràng, chặt chẽ...

Đổi mới cơ chế quản lý, sử dụng và kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt

Quan điểm, mục tiêu trong quản lý, sử dụng và kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt đã được thể hiện rõ ràng qua các mặt như:

Quản lý nhà nước về tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt được thực hiện thống nhất, phân cấp rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng chủ thể; Tách bạch giữa quản lý nhà nước của cơ quan nhà nước với hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; tách bạch giữa kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt do Nhà nước đầu tư, quản lý với kinh doanh vận tải đường sắt (được thực hiện theo lộ trình);

Mọi tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt đều được Nhà nước giao cho đối tượng quản lý và đối tượng sử dụng, kinh doanh. Việc kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt thực hiện theo cơ chế thị trường; từng bước tính đúng, tính đủ chi phí, nhằm bảo toàn và phát triển tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt; Cùng với đó, việc sử dụng, kinh doanh, bảo trì tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt thực hiện xã hội hóa, nhằm đa dạng hóa nguồn lực phát triển tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt (Danh mục tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt thực hiện xã hội hóa do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành).

Với mục tiêu và quan điểm rõ ràng như trên, để phát huy hiệu quả nguồn lực tài chính từ tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt cần tiếp tục có sự đổi mới về quản lý, sử dụng và kinh doanh:

Một là, thực hiện phân loại tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt gắn với phương thức quản lý, sử dụng, kinh doanh để gắn với mức thu (loại tài sản khác nhau, phương thức quản lý, khai thác và mức thu sẽ khác nhau). Chính sách hiện hành (Nghị định số 14/2015/NĐ-CP ngày 13/3/2015 của Chính phủ) quy định tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt có 02 loại (liên quan trực tiếp đến chạy tàu và không liên quan trực tiếp đến chạy tàu); chưa quy định cụ thể từng tài sản thuộc loại nào để có thể đưa ra được một cơ chế quản lý, sử dụng và kinh doanh phù hợp. Theo đó, trách nhiệm của Bộ Giao thông và Vận tải phải phân định rõ từng loại tài sản để đưa vào chính sách, trên cơ sở đó có cơ chế quản lý, sử dụng và kinh doanh phù hợp, đa dạng hóa nguồn lực bảo trì, phát triển tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt.

Hai là, chuyển phương thức quản lý từ DN sang giao cho cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về đường sắt quản lý để thực hiện việc sử dụng, kinh doanh theo định hướng của Nhà nước. Cơ quan quản lý nhà nước về tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia là Bộ Giao thông và Vận tải; cơ quan quản lý nhà nước về tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt đô thị là UBND tỉnh.

Về giao quản lý tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt: Bộ trưởng Bộ Giao thông và Vận tải quyết định giao cho cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về đường sắt của Trung ương (Cục Đường sắt Việt Nam) quản lý; UBND cấp tỉnh quyết định giao cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về đường sắt của địa phương (Sở Giao thông vận tải) quản lý; trừ một số tài sản thực hiện giao vốn cho doanh nghiệp kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt.

Về quản lý quỹ đất thuộc tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt: (i) Đối với quỹ đất gắn với công trình kết cấu hạ tầng đường sắt phục vụ mục đích công cộng, hình thức sử dụng đất giao đất không thu tiền sử dụng đất; (ii) Đối với quỹ đất gắn với công trình kết cấu hạ tầng đường sắt phục vụ mục đích kinh doanh, hình thức sử dụng đất thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm hoặc một lần.

Ba là, về sử dụng, kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt. Việc sử dụng, kinh doanh tài sản được thực hiện thông qua hợp đồng cho thuê tài sản ký giữa cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về đường sắt với DN kinh doanh hạ tầng đường sắt. DN kinh doanh hạ tầng đường sắt sử dụng, kinh doanh tài sản phải trả phí sử dụng, giá cho thuê tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt theo quy định.

Quy định cụ thể về điều kiện giao sử dụng, kinh doanh tài sản; quyền và nghĩa vụ của DN kinh doanh hạ tầng đường sắt để thuận lợi cho việc lựa chọn DN kinh doanh đủ năng lực và Nhà nước có cơ chế rõ ràng để DN chủ động thực hiện.

Bốn là, từng bước thực hiện xã hội hóa hoạt động bảo trì tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt (có lộ trình) phù hợp với đặc thù của ngành Đường sắt. Việc bảo trì tài sản phải theo quy trình và tuân thủ tiêu chuẩn kỹ thuật. Cụ thể hoá phương thức, minh bạch thông tin đối với hoạt động bảo trì để thu hút khu vực tư nhân tham gia. Chỉ định bảo trì tài sản trong trường hợp đặc biệt.

Năm là, đa dạng hóa phương thức khai thác quỹ đất thuộc tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt: (i) Bán tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất; (ii) Sử dụng quỹ đất gắn với tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt hiện có (ga đường sắt, kho bãi...) để thanh toán cho nhà đầu tư, khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng đường sắt theo hình thức Hợp đồng - Xây dựng - Chuyển giao (BT); (iii) Sử dụng quỹ đất thuộc tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt để xây dựng công trình có mục đích sử dụng hỗn hợp.

Sáu là, quy định cụ thể về xử lý tài sản hạ tầng đường sắt. Theo đó, ngoài việc tuân thủ quy định chung về xử lý tài sản nhà nước theo quy định của pháp luật quản lý tài sản nhà nước, cần cụ thể hóa các hình thức xử lý thu hồi, điều chuyển, bán tài sản, chuyển nhượng có thời hạn, thanh lý tài sản cho phù hợp với đặc thù của loại tài sản này.

Bảy là, hoàn thiện cơ chế quản lý, sử dụng số tiền thu được từ phí sử dụng hạ tầng đường sắt, cho thuê, bán, chuyển nhượng tài sản và khai thác quỹ đất thuộc tài sản hạ tầng đường sắt; nhằm tạo sự minh bạch trong sử dụng nguồn chi từ ngân sách cho công tác bảo trì và đầu tư phát triển.

Đồng thời cùng với việc ban hành văn bản quy định về quản lý, sử dụng và kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng, cần tổ chức tốt công tác tuyên truyền, phổ biến, tập huấn pháp luật gắn với công tác sơ kết đánh giá về thực hiện Đề án tổ chức quản lý, kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia; Đề án huy động vốn xã hội hóa đầu tư kết cấu hạ tầng đường sắt. Có như vậy mới có thể tăng cường công tác quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng, kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt.

Xem xét, kiện toàn tổ chức bộ máy của cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Giao thông và Vận tải, UBND cấp tỉnh, cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về đường sắt được giao quản lý tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt); đổi mới, nâng cao năng lực sức cạnh canh của các DN kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt, trong đó có Tổng công ty Đường sắt Việt Nam (được giao sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt) để triển khai hiệu quả cơ chế quản lý, sử dụng và kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt.