Thực trạng năng lực tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập

Kết quả đạt được

Tính đến năm 2020, cả nước có khoảng 58.000 đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL), với 2,5 triệu biên chế (chưa kể tổ chức, biên chế trong công an, quân đội và khu vực doanh nghiệp nhà nước). Đây là lực lượng giữ vai trò chủ đạo, cung cấp hầu hết dịch vụ sự nghiệp công, như: dịch vụ y tế, giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, văn hóa, thể dục - thể thao…

Theo báo cáo sơ bộ, tính đến năm 2018, trong lĩnh vực khoa học và công nghệ có 74% đơn vị đã được phê duyệt phương án tự chủ tài chính, trong đó phần lớn đăng ký đảm bảo một phần chi thường xuyên và đảm bảo toàn bộ chi thường xuyên. Lĩnh vực sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác có số lượng đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên và đầu tư lớn nhất (khoảng 40%).

Trong lĩnh vực y tế, có khoảng hơn 60% đơn vị tự đảm bảo một phần chi thường xuyên, nổi bật có 04 bệnh viện gồm: Bệnh viện Chợ Rẫy, Bạch Mai, Việt Đức và Bệnh viện K thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện cả về chi đầu tư và chi thường xuyên.

Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các ĐVSNCL theo hướng nâng cao tính chủ động trong cung cấp dịch vụ, nâng cao chất lượng dịch vụ, cải thiện thu nhập và đời sống cho người lao động và giảm sự bao cấp từ ngân sách nhà nước (NSNN). Đặc biệt, các ĐVSNCL đã được trao nhiều quyền hơn, trong đó có quyền tự chủ hoàn toàn hoặc một phần về tài chính trong chi tiêu thường xuyên.

Nổi bật trong số các văn bản đó phải kể đến: Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ về quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với các ĐVSNCL; Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về cơ chế tự chủ của ĐVSNCL thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP; Nghị định số 120/2020/NĐ-CP ngày 07/10/2020 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể ĐVSNCL, Nghị định số 106/2020/NĐ-CP ngày 10/9/2020 về vị trí việc làm và số lượng người làm việc trong ĐVSNCL; Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định về cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL thay thế Nghị định 16/2015/NĐ-CP và một số nghị định khác về cơ chế này...

Có thể nhận thấy, sau mỗi giai đoạn hoàn thiện các quy định của pháp luật, Nhà nước đã đặc biệt khuyến khích và tạo điều kiện cho tất cả các ĐVSNCL có đủ điều kiện, cam kết tự đảm bảo kinh phí hoạt động chi thường xuyên và chi đầu tư được thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính. Các ĐVSNCL được Nhà nước giao cung cấp dịch vụ công theo giá, phí chưa tính đủ chi phí sẽ được NSNN hỗ trợ phần chi phí chưa kết cấu trong giá, phí dịch vụ sự nghiệp công. Đồng thời, từng bước thu hẹp đối tượng, phạm vi các ĐVSNCL được hỗ trợ chi thường xuyên từ NSNN so với hiện nay; chỉ có dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN mới được

Nhà nước hỗ trợ kinh phí…

Việc giao cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính thể hiện rõ mục tiêu đổi mới toàn diện các ĐVSNCL; đẩy mạnh việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị đồng bộ cả về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, đặc biệt là về nhân sự và tài chính của ĐVSNCL là bước đột phá mới trên lộ trình đổi mới toàn diện, cơ cấu lại các ĐVSNCL, tăng cường giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị này. Cơ chế, chính sách này đã nhận được sự đồng thuận cao của các cấp, các ngành tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công phát triển, giảm áp lực tài chính cho NSNN…

Bên cạnh đó, Nhà nước có chính sách giao quyền tự chủ trong chi đầu tư và chi thường xuyên cho các ĐVSNCL, bao gồm nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, nguồn thu phí được để lại chi theo quy định, nguồn thu hợp pháp khác. Các ĐVSNCL được quyết định mức chi hoạt động chuyên môn, chi quản lý nhưng tối đa không vượt quá mức chi do Nhà nước quy định. Quy định này nhằm tạo điều kiện khuyến khích các ĐVSNCL tự chủ toàn diện về chi thường xuyên và chi đầu tư, chủ động xây dựng danh mục các dự án đầu tư.

Ngoài ra, các ĐVSNCL được vay vốn tín dụng ưu đãi của Nhà nước hoặc được hỗ trợ lãi suất cho các dự án đầu tư sử dụng vốn vay của các tổ chức tín dụng được sử dụng trích lập các quỹ khác theo quy định của pháp luật sao cho phù hợp với tình hình thực tế.

Thực hiện các chủ trương và chính sách trên, nhìn chung các ĐVSNCL đã có những chuyển biến tích cực về thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính, tăng cường tính chủ động trong công tác quản lý tài chính. Nhiều ĐVSNCL đã chủ động thực hiện tự chủ về tài chính tương đối hiệu quả. Các đơn vị được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính cũng đã có sự chủ động trong việc sử dụng kinh phí NSNN giao hiệu quả hơn để thực hiện nhiệm vụ, chủ động sử dụng tài sản, nguồn nhân lực để phát triển, nâng cao chất lượng dịch vụ, tăng nguồn thu, tiết kiệm chi, nâng cao thu nhập cho cán bộ, viên chức và người lao động. Số liệu sơ bộ cho thấy, trong các năm 2017-2018, chỉ tính riêng ở Trung ương, các lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo đã giảm chi NSNN trực tiếp cho các ĐVSNCL mỗi năm khoảng 1.000 tỷ đồng...

Việc giao quyền thực hiện cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo hình thức đặt hàng đã góp phần thúc đẩy các ĐVSNCL sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tài sản, cơ sở vật chất do Nhà nước đã đầu tư, phát huy năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, tạo công ăn việc làm cho người lao động. Từ đó, tạo tiền đề cho việc đổi mới phương thức từ hình thức giao dự toán theo biên chế sang hình thức giao dự toán theo kết quả cung cấp dịch vụ công.

Việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm còn tạo điều kiện thuận lợi cho các ĐVSNCL trong giao dịch với bên ngoài, đặc biệt là trong các hoạt động liên doanh, liên kết, hoạt động dịch vụ sự nghiệp công có điều kiện xã hội hóa cao, tạo thêm nguồn thu cho đơn vị, được huy động vốn, vay vốn, chịu trách nhiệm về hiệu quả của việc huy động vốn, vay vốn để đầu tư xây dựng cơ sở vật chất theo quy định của pháp luật. Nguồn thu của các ĐVSNCL cùng với nguồn kinh phí tiết kiệm 10% chi hoạt động thường xuyên NSNN giao đã góp phần bảo đảm bù đắp một phần nhu cầu tiền lương tăng thêm, theo quy định của Chính phủ.

Nhờ tăng cường khai thác nguồn thu, tiết kiệm chi và thực hiện cơ chế tự chủ, thu nhập và đời sống của người lao động trong các ĐVSNCL đã từng bước được nâng lên. Trong đó, thu nhập tăng thêm của cán bộ, viên chức bình quân khoảng từ 0,5 đến 1,5 lần tiền lương cấp bậc của đơn vị. Riêng một số ĐVSNCL trong lĩnh vực giáo dục đại học tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động đã thực hiện chi trả thu nhập tăng thêm cho người lao động khoảng 2 - 3 lần, như: Đại học Quốc tế - Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh...

Sau một thời gian thực hiện, cơ chế tự chủ tài chính này đã cho thấy rõ tính ưu việt, phù hợp với cơ chế thị trường, thúc đẩy xã hội hóa, góp phần nâng cao tính chủ động, sáng tạo của các ĐVSNCL. Cùng với đó, huy động được sự đóng góp và tham gia tích cực của cộng đồng xã hội cho phát triển, nhờ đó giúp gia tăng nguồn thu sự nghiệp và cải thiện thu nhập cho cán bộ, viên chức và người lao động...

Một số hạn chế

Mặc dù, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về đổi mới cơ chế tổ chức, hoạt động nói chung và cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL nói riêng là đúng hướng và phù hợp với yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý đối với các ĐVSNCL, tuy vậy việc thể chế hoá các chủ trương, chính sách này trên thực tế còn chậm. Việc ban hành cơ chế chính sách thực hiện còn chưa đồng bộ, còn thiếu (chế độ học phí, viện phí, định mức giờ giảng, định mức biên chế...); giao kinh phí NSNN cho ĐVSNCL còn mang tính bình quân, chưa thực sự gắn kết với thực hiện nhiệm vụ được giao. Một số tổ chức, đơn vị nhận thức chưa đầy đủ, thiếu quyết liệt và đồng bộ trong chỉ đạo, tổ chức thực hiện; chưa chủ động chuyển các ĐVSNCL sang hoạt động theo cơ chế tự chủ, còn tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào NSNN.

Việc thực hiện xã hội hóa lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công còn chậm. Mức độ phổ cập xã hội hóa trong các lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công là không đồng đều, thường chỉ tập trung ở một số lĩnh vực, loại hình dễ thu lợi nhuận và tập trung ở các địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội phát triển. Việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL gặp nhiều khó khăn do chưa có, hoặc có nhưng chưa cụ thể các tiêu chí kết hợp việc đánh giá kết quả sử dụng kinh phí với kết quả thực hiện nhiệm vụ và chất lượng hoạt động khi giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm.

Chính những hạn chế kể trên đã dẫn đến thực trạng số đơn vị do NSNN đảm bảo kinh phí vẫn còn chiếm tỷ lệ cao. Chi NSNN cho các lĩnh vực sự nghiệp công hiện chiếm khoảng 30% tổng NSNN; số lượng viên chức, người lao động trong các đơn vị SNCL hưởng lương từ NSNN gấp khoảng gần 10 lần số lượng cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến cấp huyện.

Cùng với đó, chính sách ưu đãi về tài chính và đầu tư chưa đủ hấp dẫn để thúc đẩy và tạo động lực cho các ĐVSNCL cổ phần hóa; chưa có hướng dẫn về cơ chế tài chính, quản lý, sử dụng các tài sản cơ sở hạ tầng giao cho doanh nghiệp chuyển đổi từ ĐVNSCL quản lý, khai thác...

Những hạn chế, bất cập trên xuất phát từ một số nguyên nhân chủ yếu sau:

Thứ nhất, một số đơn vị chưa thực hiện tốt công tác tuyên truyền về chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về nâng cao năng lực tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị nên cán bộ, viên chức, người lao động vẫn còn có tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào sự bao cấp của Nhà nước. Không ít cán bộ lãnh đạo là người đứng đầu ĐVSNCL còn thụ động, chậm chễ trong việc xây dựng phương án tổ chức các hoạt động dịch vụ phù hợp, chưa thực hiện tốt công tác sắp xếp lại tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế. Một số ĐVSNCL phải cạnh tranh với các đơn vị khác trên địa bàn nên nguồn thu còn hạn chế, không đủ để đảm bảo chi thường xuyên ở mức tối thiểu nhất đó là chi lương và các khoản có tính chất lương.

Thứ hai, công tác đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống các ĐVSNCL còn chậm. Hệ thống tổ chức bộ máy các ĐVSNCL còn cồng kềnh, manh mún, phân tán, chồng chéo. Chất lượng đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý và viên chức tại các ĐVSNCL chưa cao, năng suất lao động thấp. Cơ cấu đội ngũ viên chức chưa hợp lý, đội ngũ viên chức làm công tác phục vụ chiếm tỷ lệ cao. Công tác quản trị nội bộ còn hạn chế nên chất lượng, hiệu quả cung ứng dịch vụ công còn thấp. Chi tiêu NSNN cho các ĐVSNCL còn quá lớn, một số đơn vị thua lỗ, tiêu cực, lãng phí do trình độ quản lý tài chính yếu kém, thiếu hiệu quả.

Thứ ba, công tác quản trị tài chính, tài sản công chưa hiệu quả, gây nên tình trạng lãng phí. Phương thức trang bị tài sản cho các ĐVSNCL chủ yếu bằng hiện vật, việc sử dụng công cụ thị trường còn ít, nguồn hình thành tài sản chủ yếu từ NSNN, đầu tư theo hình thức đối tác công - tư chưa được áp dụng nhiều. Quỹ nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước do các ĐVSNCL quản lý, sử dụng có số lượng và giá trị rất lớn nhưng hiệu suất sử dụng, khai thác chưa tương xứng…

Giải pháp nâng cao năng lực tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập

Nhằm nâng cao năng lực tự chủ tài chính của ĐVSNCL, trong thời gian tới cần có những giải pháp tổng thể và quyết liệt từ phía các cơ quan nhà nước cũng như các ĐVSNCL, cụ thể:

Đối với các cơ quan nhà nước

Một là, tiếp tục hoàn thiện hệ thống thể chế liên quan đến tự chủ tài chính, tạo cơ sở pháp lý cho các ĐVSNCL đẩy mạnh triển khai chuyển đổi nâng cao năng lực tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giai đoạn mới.

Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định về cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL thay thế Nghị định 16/2015/NĐ-CP và một số Nghị định khác về cơ chế này với kỳ vọng tạo hành lang pháp lý mới nhằm khắc phục những hạn chế hiện nay. Để cụ thể hóa các nội dung của Nghị định, thời gian tới các bộ, ngành Trung ương cần sớm ban hành các thông tư hướng dẫn, quy định cơ chế tự chủ của ĐVSNCL; danh mục dịch vụ sự nghiệp công có sử dụng NSNN và danh mục các ĐVSNCL cung ứng dịch vụ sự nghiệp công trong các lĩnh vực chuyên ngành; ban hành quy định rõ về dịch vụ công của từng ngành. Cùng với đó, mở rộng các chính sách ưu đãi để khuyến khích xã hội hóa, tạo điều kiện thuận lợi ưu đãi về đất đai, hạ tầng, chính sách thuế cho các cơ sở thực hiện xã hội hóa được tiếp cận dễ dàng các nguồn vốn tín dụng hoặc hỗ trợ sau đầu tư đảm bảo tiến độ, mục tiêu của dự án đề ra.

Hai là, hoàn thiện cơ chế khuyến khích xã hội hóa đối với các ĐVSNCL của từng ngành, từng lĩnh vực theo hướng chuyển đổi các đơn vị này sang hoạt động theo hình thức tự bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động hoặc vận dụng cơ chế tài chính như doanh nghiệp, kiên quyết chuyển sang cơ chế tự bảo đảm hoàn toàn về tài chính đối với nhóm các ĐVSNCL cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công có khả năng xã hội hóa cao trên cơ sở Nhà nước thực hiện lộ trình bảo đảm kinh phí hoạt động có thời hạn. Trong trường hợp cần thiết phải thành lập ĐVSNCL mới, thì đơn vị đó phải tự bảo đảm toàn bộ về tài chính (trừ trường hợp phải thành lập mới để cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu). Đẩy mạnh xã hội hóa, chuyển các đơn vị sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác đủ điều kiện thành công ty cổ phần.

Ba là, đẩy mạnh việc áp dụng cơ chế đặt hàng cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công gắn liền với nhu cầu sử dụng, với số lượng, chất lượng cụ thể để đảm bảo hiệu quả đầu tư từ NSNN, tránh lãng phí. Cùng với đó, có lộ trình cụ thể thực hiện cơ chế đầu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN để tạo điều kiện cho cơ sở ngoài công lập cùng tham gia cung cấp. Qua đó, giúp giảm dần các sản phẩm, dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN thực hiện theo phương thức giao nhiệm vụ, giao kế hoạch.

Bốn là, có chính sách khuyến khích, hỗ trợ các ĐVSNCL chuyển đổi cơ chế hoạt động thông qua tiếp cận vốn vay ưu đãi, hỗ trợ lãi suất để đầu tư tăng cường cơ sở vật chất, trang thiết bị, ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp... Đổi mới chính sách ưu đãi tín dụng đối với học sinh, sinh viên cho phù hợp với cơ chế tự chủ khi thực hiện chuyển từ cơ chế học phí sang giá dịch vụ đối với các ĐVSNCL hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo.

Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập

Một là, nâng cao năng lực quản trị tài chính, quản lý tài sản công của đơn vị. Ban hành quy chế quản lý tài chính, tài sản công, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng bộ phận, cá nhân, đặc biệt nêu cao trách nhiệm của người đứng đầu ĐVSNCL. Cùng với đó, tiếp tục hoàn thiện chế độ kế toán, thực hiện chế độ kiểm toán, giám sát, bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động tài chính của ĐVSNCL nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, tiết kiệm, tránh lãng phí.

Hai là, nghiên cứu tìm kiếm, khai thác và phát triển các hoạt động sự nghiệp nhằm gia tăng nguồn thu cho đơn vị thông qua các hoạt động hợp pháp như: tiếp cận các nguồn viện trợ, tài trợ trong và ngoài nước, đẩy mạnh các hoạt động hợp tác để tạo nguồn thu từ sự đóng góp trên cơ sở nâng cao chất lượng dịch vụ, thực hiện cơ chế giá dịch vụ, tăng cường liên kết, thúc đẩy hợp tác công tư và đẩy mạnh hợp tác quốc tế với các đối tác có cùng lĩnh vực hoạt động.

Ba là, chủ động nghiên cứu, áp dụng mô hình quản trị doanh nghiệp tiên tiến, hiện đại vào trong các ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tài chính (2018), Chính sách tài chính thúc đẩy hoạt động tự chủ của các đơn vị sự nghiệp, NXB Tài chính;
2. Bộ Tài chính (2020), Tinh giản biên chế: Đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động hiệu lực, hiệu quả, NXB Tài chính;
3. Hà Vy (2022), Quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập chế độ cho tổ chức hội nghị, hội thảo trong các cơ quan đơn vị hành chính sự nghiệp, NXB Tài chính, quý I/2022;
4. Nguyễn Minh Phương (2021), Tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam đến năm 2030 - Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị Quốc gia Sự thật;
5. Nguyễn Minh Phương (2019), Đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta, Tạp chí Lý luận chính trị số 6/2019.

* Lê Huỳnh Lai - Trường Chính trị tỉnh Gia Lai

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 5/2022