Khái niệm về PPP

Theo Ngân hàng Thế giới, PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận hành. Định nghĩa này có hai khía cạnh cần được lưu ý: Nhà đầu tư nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án; Một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân.

Ở Việt Nam đã có những khái niệm về đầu tư theo hình thức đối tác công tư như “xã hội hóa” hay “nhà nước và nhân dân cùng làm”. Mặc dù, các khái niệm này đã được đề cập ở Việt Nam từ lâu (trong các nghị quyết, chính sách của Đảng, Nhà nước) nhưng lại không có một định nghĩa rõ ràng và một cơ chế pháp lý để bảo đảm cho việc thực thi.

Ưu điểm chính của PPP là có thể tiết kiệm nguồn lực của Chính phủ. Chính phủ chỉ cần tập trung vào việc quản lý dự án mà không cần phải dựa vào nguồn lực của mình để thực hiện dự án. Bởi vậy, tài sản, nguồn lực của Chính phủ được sử dụng hiệu quả hơn, nâng cao chất lượng của các cơ sở công cộng và dịch vụ công được nâng cao. Mặt khác, việc sử dụng hợp lý các kỹ năng, kinh nghiệm của khu vực tư nhân, kỹ thuật, sáng tạo và đổi mới, các dịch vụ công có thể được thực hiện nhiều hơn.

Thông qua PPP, Chính phủ và các khu vực tư nhân có thể chia sẻ rủi ro ở các giai đoạn khác nhau. Khi khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án công, rủi ro của việc vượt quá chi phí vốn và chậm tiến độ của dự án có thể được giảm mạnh. Đồng thời, cùng với việc hoàn thành thiết kế, xây dựng và vận hành các dự án PPP, khu vực tư nhân có thể giúp tạo ra một mô hình cấu trúc dịch vụ công với một hệ thống phân cấp hiệu quả hơn.

Mặc dù, PPP được coi là một hình thức tạo ra cơ sở hạ tầng với chi phí do khu vực tư nhân chi trả, nhưng “không có gì là miễn phí”. Kumaraswamy và Zhang (2001) cho rằng, một số trường hợp hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) xảy ra các vấn đề do vượt quá chi phí, giá thành không thực tế, dự báo thu nhập không chính xác, và tranh chấp pháp lý giữa tư nhân, nhà khai thác và chính phủ. Trong nhiều trường hợp, Chính phủ cũng như khu vực tư nhân không gánh nổi chi phí dẫn đến nguy cơ phá sản của doanh nghiệp tư nhân và kém hiệu quả của PPP. Bên cạnh đó, cũng có nhiều trở ngại chính trị phần nào làm ảnh hưởng đến hiệu quả của PPP.

Thực trạng phát triển PPP tại Việt Nam

Theo Báo cáo của Bộ Kế hoạch và Ðầu tư, tổng kết công tác PPP đến hết năm 2018, cả nước có 289 dự án PPP với tổng số vốn tương đương 54 tỷ USD. Trong đó, có 207 dự án về giao thông, 18 dự án năng lượng và nhiều dự án lĩnh vực văn hóa, giải trí khác. Các dự án chủ yếu được đầu tư theo hình thức BOT (141 dự án) và hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT - 140 dự án), riêng Bộ Giao thông Vận tải đã huy động được khoảng trên 209.732 tỷ đồng vào 68 dự án PPP.

Trong đó, đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 61 dự án với tổng mức đầu tư gần 178.660 tỷ đồng, hiện đang triển khai 7 dự án với tổng mức đầu tư 31.000 tỷ đồng. Ngoài ra, còn có 104 dự án (tổng vốn 144.792 tỷ đồng) đầu tư các công trình xây dựng dưới hình thức PPP từ 41 tỉnh, thành phố trong cả nước, trong đó, 51 dự án (với vốn đầu tư 34.985 tỷ đồng) đã hoàn thành và được đưa vào khai thác.

Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh là 2 địa phương thu hút dự án PPP lớn nhất cả nước. Ở Hà Nội, tính đến tháng 9/2017, đã xây dựng phương án đề xuất đầu tư dưới hình thức PPP 128 dự án (với tổng số vốn 332.030 tỷ đồng), trong đó, có 8 dự án (với tổng vốn đầu tư 13.683 tỷ đồng) đã hoàn thành, 9 dự án (với tổng vốn đầu tư 15.960 tỷ đồng) đang triển khai thực hiện. TP. Hồ Chí Minh đã có 23 dự án hoàn tất ký kết hợp đồng với tổng vốn đầu tư đạt trên 71.000 tỷ đồng. Ngoài ra, TP. Hồ Chí Minh còn có 130 dự án đang ở bước chuẩn bị đầu tư với tổng số vốn dự kiến xấp xỉ 400.000 tỷ đồng và tiếp tục kêu gọi 243 dự án với tổng mức đầu tư dự kiến khoảng 869.420 tỷ đồng.

PPP đã góp phần tích cực vào việc hoàn thiện số lượng, chất lượng, kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, việc triển khai các dự án PPP còn một số tồn tại, bất cập như việc lựa chọn nhà đầu tư vẫn phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức. Đa số các dự án PPP áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn nhiều rủi ro dẫn đến tình trạng lãng phí, thất thoát vốn do chọn lựa nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án. Quy trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư kéo dài.

Hạn chế trong khâu lựa chọn dự án, chuẩn bị dự án, nhiều danh mục dự án kêu gọi đầu tư được phê duyệt nhưng đến nay kết quả thu hút đầu tư còn hạn chế. Việc lựa chọn dự án còn nóng vội dẫn đến công tác chuẩn bị dự án, thẩm định dự án còn chưa khảo sát kỹ, chưa lấy ý kiến rộng rãi đến người dân. Trong quá trình thực hiện dự án, thiếu cơ chế người sử dụng dịch vụ phản hồi việc cung cấp dịch vụ đối với các cơ quan quản lý nhà nước.

Vấn đề minh bạch thông tin, công tác công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai. Trong giai đoạn trước khi Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 4/5/2018 được Chính phủ ban hành, người dân chưa được tiếp cận các nội dung về thông tin hợp đồng (giá, phí hàng hóa, dịch vụ), tình hình thực hiện hợp đồng của nhà đầu tư trúng thầu. Bên cạnh đó, việc áp dụng loại hợp đồng chưa phù hợp. Điển hình như trong lĩnh vực giao thông, một số tuyến đường chỉ nâng cấp, cải tạo nhưng người dân vẫn phải trả phí hoặc người dân không có sự lựa chọn đối với các tuyến đường độc đạo.

Người dân không đồng tình đối với việc các dự án cơ sở hạ tầng quan trọng được kiểm soát bởi các nhà đầu tư tập trung vào lợi nhuận thay vì phục vụ lợi ích cộng đồng, doanh thu từ các trạm thu phí được sử dụng vào mục đích không rõ ràng, mức tăng phí không hợp lý. Từ đó, dẫn đến bất cập về mức phí, vị trí đặt trạm thu phí, thời gian thu phí được dư luận phản ánh trong thời gian qua.

Các công cụ tài chính để chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đầu tư và đảm bảo rủi ro cho nhà đầu tư không đủ nguồn lực để bố trí, công tác chuẩn bị dự án chưa được thực hiện bài bản một phần do chưa có nguồn lực bố trí để lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi. Đồng thời, dự án PPP kém hấp dẫn nhà đầu tư do thiếu cơ chế bố trí vốn đầu tư công tham gia đầu tư trong dự án PPP cũng như thiếu công cụ chia sẻ rủi ro cho dự án (bảo lãnh doanh thu, lưu lượng, chuyển đổi ngoại tệ, thay đổi quy hoạch...).

Vai trò, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn chưa rõ ràng; còn thiếu, cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro, giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia thực hiện dự án; Thiếu cơ chế giám sát, đặc biệt là các cơ chế giám sát doanh thu của nhà đầu tư, chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư cũng như cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Khắc phục tồn tại, phát huy vai trò của PPP

Để phát huy lợi thế từ PPP mang lại, trong thời gian tới, cần tập trung vào thực hiện một số nội dung sau:

Một là, hoàn thiện khuôn khổ cơ sở pháp lý. Cần khẩn trương rà soát lại các văn bản pháp lý hiện hành và đề xuất những điều chỉnh cần thiết hoặc xây dựng một bộ văn bản pháp quy riêng và mới cho PPP (trong đó có điều chỉnh những văn bản pháp quy hiện hành). Đặc biệt là, sớm ban hành Luật về PPP nhằm tháo gỡ những vướng mắc, tồn tại trên, tạo lực khơi thông vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài, qua đó, tạo môi trường đầu tư lành mạnh, đủ sức hấp dẫn và khuôn khổ pháp lý rõ ràng, đầy đủ, tạo lòng tin cho nhà đầu tư và người dân.

Hai là, tăng cường công tác chọn lựa nhà thầu. Chọn lựa nhà đầu tư là khâu hết sức quan trọng, ảnh hưởng lớn đến sự thành bại của dự án. Do đó, thay vì chỉ định nhà đầu tư theo cơ chế “xin - cho”, các dự án PPP cần tổ chức đấu thầu rộng rãi, công khai, minh bạch, tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng, nâng cao tính giải trình để lựa chọn nhà đầu tư có đủ năng lực (năng lực tài chính, kỹ thuât, công nghệ, kinh nghiệm thi công, khả năng quản lý…), giúp dự án triển khai đúng kế hoạch, đảm bảo về chất lượng và thời gian thu hồi vốn. Quy trình lựa chọn nhà đầu tư được xây dựng theo hướng đơn giản hóa, cụ thể là các nội dung trong kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư được phê duyệt đồng thời tại báo cáo nghiên cứu khả thi.

Ba là, tăng cường công khai minh bạch thông tin. Đẩy mạnh việc công khai, minh bạch thông tin ở tất cả các bước như: Chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng được công khai, minh bạch trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia. Đặc biệt là đối tượng chịu tác động của dự án, dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức PPP đã bổ sung cơ chế tham vấn ý kiến của các đối tượng chịu ảnh hưởng của dự án. Cụ thể, trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, cơ quan chuẩn bị dự án phải tổng hợp kết quả tham vấn ý kiến tổ chức, cá nhân có liên quan về tác động của dự án.

Bốn là, tạo lập cơ chế chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với nhà đầu tư. Sự tham gia của tư nhân trong PPP có nghĩa là Nhà nước chuyển giao một phần rủi ro sang nhà đầu tư tư nhân, trong khi mục tiêu của nhà đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận. Vì vậy, việc phân bổ rủi ro và lợi ích kinh tế giữa các nhà đầu tư dự án PPP cần tính toán cẩn thận, đảm bảo thu hút được nhà đầu tư tham gia dự án. Vấn đề dự báo và xây dựng các phương án xử lý rủi ro là đặc biệt quan trọng trong đề xuất, đánh giá, thẩm định tính khả thi của dự án. Các cơ chế như: Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính, quỹ dự phòng dành cho bảo lãnh chính phủ, áp dụng bảo lãnh doanh thu tối thiểu và bảo đảm rủi ro về ngoại tệ, chính sách, chính trị… nên được nghiên cứu, hoàn thiện theo hướng thu hút được các nhà đầu tư nhưng vẫn đảm bảo được kết nối với việc lập kế hoạch ngân sách, kế hoạch vay, trả nợ công để tránh gây hệ lụy lớn cho ngân sách nhà nước.

Năm là, tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán dự án PPP, chế tài xử phạt, quy định rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cơ quan nhà nước. Trong đó, cần có quy định cụ thể về giải quyết kiến nghị, tranh chấp và xử lý vi phạm; kiểm tra, thanh tra chuyên ngành, kiểm toán nhà nước và giám sát hoạt động đầu tư theo phương thức PPP; nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân PPP.

Sáu là, hoàn thiện cơ chế tài chính cho PPP. Theo đó, về phía vốn nhà nước, có thể nghiên cứu bố trí nguồn vốn ngân sách tập trung ở Trung ương dành riêng cho các dự án PPP được lựa chọn theo từng thời kỳ, phù hợp với kế hoạch đầu tư công và kế hoạch tài chính trung và dài hạn. Về phía tư nhân, các nhà đầu tư cần được cho phép có nhiều lựa chọn khác nhau để huy động vốn đầu tư bên cạnh vay vốn ngân hàng, như tiếp cận vay vốn ODA và các nguồn vốn ưu đãi khác.          

Tài liệu tham khảo:

Chính phủ (2018), Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư;

Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2018), Tổng quan về PPP tại Việt Nam;

Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Dự thảo Đề cương đề nghị xây dựng Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư; 

Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2017), Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH ngày 21/10/2017 về một số nhiệm vụ, giải pháp tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao.