Tài chính đất đai theo Luật Đất đai năm 2013: Những kết quả đạt được

 Luật Đất đai năm 2013 khẳng định, với vai trò là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước quyết định chính sách tài chính về đất đai (quyết định chính sách thu - chi tài chính về đất đai; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi).

Các khoản thu tài chính từ đất đai bao gồm: Tiền sử dụng đất; tiền thuê đất; thuế sử dụng đất; thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; tiền thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai; tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai; phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai.

Thực hiện Luật Đất đai năm 2013 và Chiến lược cải cách thuế, trong thời gian qua, chính sách tài chính đất đai ở nước ta thường xuyên được rà soát, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với các yêu cầu thực tiễn đặt ra trong từng giai đoạn phát triển của đất nước.

Đánh giá chung cho thấy, chính sách tài chính đất đai được ban hành tương đối đầy đủ, đồng bộ, bao quát quá trình hình thành, sở hữu, sử dụng, khai thác đối với đất đai, bất động sản (BĐS); góp phần tăng cường quản lý tài chính về đất đai và tăng thu ngân sách nhà nước; hạn chế việc sử dụng đất sai mục đích, lãng phí, thất thoát tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp (DN) nhà nước. Một số kết quả nổi bật như sau:

- Về thuế sử dụng đất nông nghiệp (SDĐNN): Thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, chính sách miễn, giảm thuế SDĐNN đang áp dụng miễn đến hết ngày 31/12/2025 (trừ diện tích đất nông nghiệp Nhà nước giao cho tổ chức quản lý nhưng không trực tiếp sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp mà giao cho tổ chức, cá nhân khác nhận khoán theo hợp đồng để sản xuất nông nghiệp.

Việc miễn, giảm thuế SDĐNN trong thời gian qua là phù hợp và góp phần quan trọng thực hiện chủ trương, quan điểm của Đảng và Nhà nước về nông nghiệp, nông dân, nông thôn trong từng thời kỳ, đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế, góp phần hỗ trợ trực tiếp người nông dân; đồng thời khuyến khích các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn, phát triển kinh tế trang trại, mở rộng quy mô và nâng cao hiệu quả sử dụng đất trong sản xuất nông nghiệp.

- Về thuế sử dụng đất phi nông nghiệp (SDĐPNN): Chính sách miễn, giảm thuế SDĐPNN về cơ bản được đánh giá là phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương; bao quát được đối tượng cần ưu đãi như miễn, giảm theo địa bàn, chính sách người có công, hộ gia đình có số thuế từ 50.000 đồng trở xuống. Quy định chính sách miễn, giảm thuế SDĐPNN là đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật về đất đai, đầu tư; đảm bảo ưu đãi về đất đúng trọng điểm, trọng tâm, gắn với các định hướng, chiến lược phát triển trung và dài hạn.

Việc áp dụng ưu đãi thuế SDĐPNN theo lĩnh vực, địa bàn ưu đãi đầu tư góp phần tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư trong nước, mở rộng sản xuất kinh doanh, thu hút nguồn vốn đầu tư nước ngoài. - Về thuế thu nhập cá nhân: Từ ngày 01/01/2015, theo quy định của Luật số 71/2014/QH13 thì cá nhân có thu nhập từ chuyển nhượng BĐS thực hiện nộp thuế theo tỷ lệ 2% trên giá chuyển nhượng từng lần.

Việc quy định phương pháp đánh thuế 2% trên giá chuyển nhượng BĐS của cá nhân được áp dụng từ năm 2015 đã đơn giản hóa việc khai, nộp thuế của cá nhân và của cơ quan thuế, tránh trường hợp cá nhân kinh doanh BĐS mua đi, bán lại trong năm kê khai giá chuyển nhượng bằng giá mua BĐS (theo giá do UBND cấp tỉnh quy định) để không phải nộp thuế thu nhập cá nhân.

Đồng thời, cũng tránh trường hợp tranh chấp giữa cơ quan thuế và người nộp thuế trong việc xác định phương pháp nộp thuế như trước đó (nộp thuế theo mức thuế suất 25% trên thu nhập hay theo thuế suất 2% trên doanh thu).

- Về thuế thu nhập DN: Luật Thuế thu nhập DN số 32/2013/QH13 (áp dụng từ 01/01/2014) cho phép DN được bù trừ lỗ từ hoạt động chuyển nhượng BĐS với lãi từ hoạt động sản xuất kinh doanh, góp phần tháo gỡ những khó khăn cho DN. Bổ sung quy định thu nhập của DN từ thực hiện dự án đầu tư - kinh doanh nhà ở xã hội để bán, cho thuê, cho thuê mua đối với các đối tượng quy định tại Điều 53 của Luật Nhà ở năm 2005 (nay là Điều 49 Luật Nhà ở năm 2014).

 Theo quy định áp dụng mức thuế suất ưu đãi 10% trong suốt thời gian thực hiện dự án, nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn, khuyến khích đầu tư kinh doanh nhà ở xã hội, tạo cơ hội cho người dân có nhu cầu về nhà ở có thể có được nhà ở.

- Về chính sách thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất: Bộ Tài chính đã thực hiện đúng, đủ, kịp thời nhiệm vụ trình cấp có thẩm quyền ban hành cũng như ký ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất theo Luật Đất đai năm 2013 theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được Chính phủ giao; bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật về thuế, phí, lệ phí, thu tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất, mặt nước, tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước, lệ phí trước bạ và các khoản thu khác của ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật.

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tài chính đất đai theo Luật Đất đai năm 2013 được ban hành đầy đủ, kịp thời, thống nhất đã góp phần tăng thu cho ngân sách nhà nước từ đất đai, giải quyết các vướng mắc phát sinh thực tế, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó:

+ Về giá đất để tính thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất: Đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất thì giá đất tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định theo giá thị trường. Theo đó, giá đất được xác định theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất hoặc theo 04 phương pháp định giá đất (so sánh trực tiếp, chiết trừ, thu nhập, thặng dư).

Theo quy định của pháp luật về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất thì đối với khu đất, thửa đất có giá trị (tính theo giá đất trong Bảng giá đất) cao (từ 30 tỷ đồng trở lên đối với các thành phố trực thuộc Trung ương; từ 10 tỷ đồng trở lên đối với các tỉnh miền núi, vùng cao; từ 20 tỷ đồng trở lên đối với các tỉnh còn lại) thì giá đất tính thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất phải được xác định theo 4 phương pháp (so sánh trực tiếp, chiết trừ, thu nhập, thặng dư).

Như vậy, đối với đất đai tại các khu vực có khả năng sinh lợi, thì việc xác định giá đất cụ thể theo 4 phương pháp thường cao hơn so với giá đất xác định theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất. Trường hợp áp dụng theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất thì cơ quan chức năng phải báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh hệ số, đảm bảo thu đúng, thu đủ cho ngân sách nhà nước.

+ Về ưu đãi miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất: Pháp luật về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất đã thể hiện chính sách ưu đãi đối với các lĩnh vực khuyến khích đầu tư và địa bàn ưu đãi đầu tư, người có công với cách mạng, người có thu nhập thấp, hộ đồng bào nghèo, dân tộc thiểu số

 + Về quy trình xác định, thu, nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất: Bộ Tài chính đã phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành các văn bản hướng dẫn việc thẩm định Dự thảo bảng giá đất của Hội đồng thẩm định bảng giá đất, thẩm định phương án giá đất của Hội đồng thẩm định giá đất; quy định hồ sơ và trình tự, thủ tục tiếp nhận, luân chuyển hồ sơ xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai của người sử dụng đất nhằm xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan (tài nguyên môi trường, tài chính, thuế) trong quá trình thực hiện nhiệm vụ xác định giá đất, luân chuyển hồ sơ xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai; cải cách, công khai thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian xác định tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; góp phần thu đúng, đủ, kịp thời tiền sử dụng đất, tiền thuê đất vào ngân sách nhà nước.

Khái quát lại, chính sách tài chính đất đai đã có những quy định cụ thể để thực hiện thu đúng, thu đủ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất vào ngân sách nhà nước. Nhờ đó mà số thu từ đất đai năm sau cao hơn năm trước, tạo nguồn lực cho đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội của đất nước (Bảng 1).

Tuy vậy, chính sách tài chính trong lĩnh vực đất đai vẫn còn những hạn chế, bất cập như: Chưa thực sự khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, bền vững; Chưa hạn chế được tình trạng lãng phí và vi phạm pháp luật về đất đai; Cơ cấu nguồn thu từ đất chưa bền vững, nguồn thu 1 lần (tiền sử dụng đất) vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng các nguồn thu từ đất đai, giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 2013, chiếm bình quân là 66,77%; Quy định về đấu giá quyền sử dụng đất còn bất cập, chưa phù hợp với thực tế…

Một số đề xuất về tài chính đất đai theo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) do Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng tiếp tục khẳng định, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước quyết định chính sách tài chính về đất đai, nhưng xác định rõ hơn việc Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và chính sách hỗ trợ, tái định cư cho người có đất thu hồi.

Đồng thời, sửa đổi, bổ sung một số nội dung liên quan đến chính sách tài chính đất đai. Để bảo đảm tài chính đất đai thực sự là công cụ hữu hiệu trong quản lý đất đai, tác giả đưa ra một số đề xuất như sau:

Về các khoản thu tài chính từ đất đai

 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bổ sung các khoản thu từ dịch vụ công về đất đai (dịch vụ cung cấp thông tin, dữ liệu đất đai; dịch vụ đo đạc địa chính; dịch vụ đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; dịch vụ tư vấn định giá đất; các dịch vụ khác) là một khoản thu tài chính về đất đai và giao cho Chính phủ quy định chi tiết.

Tuy nhiên, nếu các khoản thu này là phí, lệ phí thì nằm trong khoản thu “phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai”; nếu không phải là phí, lệ phí thì các khoản thu từ dịch vụ công được xác định là nguồn thu hợp lý, hợp lệ của các DN, đơn vị sự nghiệp công lập có chức năng, nhiệm vụ phù hợp để cung cấp dịch vụ công, được quy định đầy đủ tại pháp luật có liên quan về DN và đơn vị sự nghiệp công lập, không cần thiết phải ban hành quy định riêng.

Về tiền sử dụng đất, Dự thảo mở rộng trường hợp phải nộp tiền sử dụng đất khi sử dụng đất kết hợp (kết hợp sử dụng đất vào nhiều mục đích khác nhau để làm tăng hiệu quả sử dụng đất). Tuy nhiên, việc kết hợp có thể diễn ra giữa các loại đất khác nhau, nếu tất cả các trường hợp đều thực hiện nộp tiền sử dụng đất như trường hợp giao đất làm nhà ở, nghĩa địa là không phù hợp và không bao quát hết thực tiễn.

Về chuyển mục đích sử dụng đất

Để bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng đất đai và khắc phục những bất cập trong quản lý mục đích sử dụng đất thời gian qua, Nghị quyết số 18-NQ/TW đặt ra yêu cầu tăng cường công tác quản lý, kiểm soát chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất; đồng thời, hạn chế và quy định chặt chẽ các trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Tuy nhiên, phạm vi các trường hợp người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất tại Dự thảo còn rất rộng. Trước yêu cầu tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất là tất yếu, song cần phân biệt giữa quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất của Nhà nước và quyền của người đang sử dụng đất đó.

Thực tế những năm qua cho thấy cần phải thu hẹp các trường hợp người đang sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất; theo đó, chỉ cho phép đối với tổ chức được chuyển mục đích đất hiện tại sang đất sản xuất kinh doanh; hộ gia đình, cá nhân chuyển mục đích sử dụng đất đối với đất ở trong hạn mức giao đất ở; đối với các trường hợp khác, người sử dụng đất không còn nhu cầu sử dụng đất theo mục đích đã được xác định tại quyết định giao đất, cho thuê đất thì chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc trả lại đất cho Nhà nước giao cho người sử dụng đất khác có nhu cầu sử dụng đất đúng mục đích được giao, được cho thuê.

Về cho thuê đất

Dự thảo kế thừa quy định tại Luật Đất đai năm 2013, xác định đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính thuộc đối tượng được cho thuê đất và được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thuê, còn đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính thuộc đối tượng được giao đất không thu tiền sử dụng đất.

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, quy định nêu trên là chưa phù hợp, chưa đi vào cuộc sống, vì về bản chất, Nhà nước không thu nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với đơn vị sự nghiệp công lập, nhưng phát sinh nhiều thủ tục, tốn thời gian, công sức và chi phí.

Nhiều đơn vị không kịp làm thủ tục chuyển từ giao đất sang thuê đất và thủ tục miễn tiền thuê đất dẫn tới phải nộp tiền thuê đất, thậm chí cả tiền chậm nộp dẫn tới không có nguồn tài chính để chi trả.

Về hình thức thuê đất, Dự thảo quy định, Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê trong các trường hợp gồm: Sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; sử dụng đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao.

Quy định này đã thu hẹp đáng kể phạm vi được áp dụng hình thức thuê đất trả tiền một lần cho cả thời hạn thuê, song cần xem xét lại đối với đất xây dựng các khu công nghiệp, cụm công nghiệp; vì hiện nay các địa phương triển khai rất nhiều khu công nghiệp và cụm công nghiệp có thể dẫn đến tình trạng chuyển đổi hình thức đầu tư dự án hoặc chuyển nhượng lại dự án.

Về việc sử dụng đất của các doanh nghiệp cổ phần hóa

Dự thảo không quy định riêng về việc sử dụng đất của các DN cổ phần hóa từ các DN nhà nước hoặc đơn vị sự nghiệp công lập, đồng nghĩa với việc các DN này thực hiện chung theo quy định áp dụng đối với các tổ chức kinh tế.

Tuy nhiên, đặc điểm hình thành quyền sử dụng đất của DN cổ phần hóa có sự khác biệt tương đối lớn so với các trường hợp khác. Nếu như các tổ chức kinh tế muốn có đất, theo quy định của Dự thảo sẽ phải tham gia đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng từ các tổ chức, cá nhân khác theo giá thị trường thì các DN cổ phần hóa được sử dụng đất đương nhiên, không phải thông qua các hình thức nêu trên.

Do đó, để bảo đảm các DN cổ phần hóa duy trì mục tiêu, ngành nghề kinh doanh được xác định khi cổ phần hóa, bảo đảm công khai, minh bạch và đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa, cần bổ sung quy định về việc sử dụng đất của các DN cổ phần hóa theo hướng tách giá trị đất đai khỏi giá trị DN, DN cổ phần hóa phải thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai như bất cứ DN nào khác.

DN cổ phần hóa chỉ được tiếp tục sử dụng đất phục vụ cho hoạt động sản xuất, kinh doanh theo đúng phương án sử dụng đất được duyệt; trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất khác với phương án sử dụng đất được duyệt thì Nhà nước sẽ thu hồi lại để đấu giá hoặc đấu thầu.

DN cổ phần hóa được bồi thường giá trị tài sản và chi phí đầu tư vào đất còn lại (nếu có); đồng thời được tham gia đấu giá, đấu thầu theo quy định nếu có nhu cầu.

Về đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất

Theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công, tài sản công là nhà, đất có thể được thu hồi theo pháp luật về tài sản công, có thể được thu hồi theo pháp luật về đất đai. Nếu thu hồi theo pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công thì sau khi thu hồi được xử lý theo nhiều hình thức khác nhau (giao, điều chuyển cho cơ quan, tổ chức, đơn vị, bán, thanh lý…) để đảm bảo việc sử dụng tài sản công được tiết kiệm, hiệu quả.

Vì vậy, để bảo đảm đồng bộ, tránh chồng chéo với Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Dự thảo nên khoanh lại phạm vi đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất được áp dụng đối với đất do Nhà nước thu hồi theo pháp luật về đất đai, mà tài sản gắn liền với đất là tài sản công.

Về đấu thầu dự án có sử dụng đất cần làm rõ trường hợp đấu thầu dự án có sử dụng đất thì cách thức thực hiện như thế nào (khác với pháp luật về đấu thầu hiện hành), đặc biệt là việc xác định giá gói thầu và tiêu chí để lựa chọn tổ chức, cá nhân trúng thầu.

Trường hợp xác định giá gói thầu là giá đất khởi điểm như Dự thảo sẽ khó khả thi, vì tại thời điểm này đất chưa giải phóng mặt bằng, các chỉ tiêu để xác định giá đất chưa rõ ràng. Ngoài ra, cần nghiên cứu việc đấu thầu đối với trường hợp các dự án Nhà nước cần ưu đãi (các dự án xã hội hóa hoặc các dự án xây dựng công trình công cộng) thay cho việc giao đất không thông qua đấu giá như hiện nay.

Về thế chấp, bán hoặc cho thuê “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất”

Dự thảo quy định rõ, tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm có quyền thế chấp, bán hoặc cho thuê “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất”; người mua tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất được tiếp tục sử dụng đất theo mục đích đã được xác định. Đây là vấn đề mới và lớn, đòi hỏi cơ quan chủ trì xây dựng luật phải có sự đánh giá tác động kỹ. Trước hết, phải xác định được giá trị quyền thuê này phát sinh từ đâu và sẽ được xác định như thế nào.

Xét cho cùng, giá trị quyền thuê đất không phải do người sử dụng đất tạo ra; vì vậy, Nhà nước phải điều tiết phần giá trị này thông qua chính sách phù hợp, có thể là chính sách thuế thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Để thực hiện được điều đó, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nên quy định cụ thể thế nào là “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất”; nguyên tắc và cách xác định giá trị “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất” và nghĩa vụ tài chính khi thế chấp, bán hoặc cho thuê quyền thuê trong hợp đồng thuê đất.

Tài chính đất đai là vấn đề lớn, có liên quan và tác động trực tiếp tới đời sống của Nhân dân, hoạt động sản xuất, kinh doanh của các tổ chức, DN, hộ gia đình, cá nhân cũng như nguồn thu của ngân sách nhà nước.

Tuy nhiên, chính sách này chịu sự chi phối của các quy định về chế độ sở hữu, chế độ quản lý, sử dụng đất đai và giá đất. Chính vì vậy, cơ quan chủ trì xây dựng Dự thảo lấy ý kiến rộng rãi, tổng hợp đầy đủ ý kiến của các nhà khoa học, cá nhà quản lý, các đối tượng chịu sự tác động của luật để nghiên cứu, hoàn thiện Dự thảo, bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả và khả thi trong thực tiễn.

Tài liệu tham khảo:

1. Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII (2022), Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao;

2. Quốc hội (2013), Luật Đất đai;

3. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi);

4. Các văn bản tham gia của Bộ Tài chính.

* Theo Nguyễn Tân Thịnh - Cục trưởng Cục Quản lý Công sản (Bộ Tài chính).

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 8/2022.