Kinh nghiệm triển khai mô hình PPP tại một số nước

Mỹ:

Là nước triển khai mô hình hợp tác công tư (PPP) từ những năm 1980, đến nay, nước này có trên 450 dự án đầu tư theo mô hình PPP với kinh phí triển khai lên tới hàng trăm tỷ USD. Theo đánh giá của Chính phủ Mỹ, mô hình PPP đã thực sự mang lại hiệu quả đối với nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng và các dịch vụ công cộng của nước này trong bối cảnh kinh tế Mỹ rơi vào tình trạng suy thoái những năm gần đây. Các chuyên gia kinh tế nhận định, mô hình PPP của Mỹ vẫn là một giải pháp quan trọng để tiếp tục xây dựng cơ sở hạ tầng nước này đáp ứng sự phát triển của xã hội tương lai.

Để triển khai hiệu quả mô hình PPP, Mỹ đã thực hiện tốt một số giải pháp sau:

Thứ nhất, về xây dựng cơ chế chính sách và luật pháp, chính quyền liên bang một mặt chủ động xây dựng, hoàn thiện các cơ chế chính sách và các công cụ điều hành hướng dẫn triển khai mô hình này trên phạm vi toàn nước Mỹ, mặt khác phân quyền cho các bang tự quyết định việc tổ chức và triển khai mô hình PPP. Hiện nay, ở Mỹ đã có 36 bang ban hành luật và các cơ chế chính sách thực thi mô hình này, các bang đi đầu trong triển khai mô hình này là Florida, California và Texas.

Thứ hai, xác định cụ thể các lĩnh vực và hình thức đầu tư. Về lĩnh vực đầu tư, hiện nay, tại Mỹ, PPP được áp dụng chủ yếu trong các lĩnh vực phát triển hạ tầng, nhà ở, trường học và bệnh viện (chiếm từ 85% - 90%). Từ năm 1985 đến nay, Mỹ đã triển khai khoảng 450 dự án theo mô hình PPP, chiếm 10% tổng vốn đầu tư các cơ sở hạ tầng (so với các nước trong khối Liên minh châu Âu (EU) là 45%). Về các hình thức đầu tư, Mỹ cho phép triển khai đa dạng các mô hình như: Thiết kế xây dựng; thiết kế, xây dựng, tài trợ, vận hành; thiết kế, xây dựng, tài trợ…

Thứ ba, các dự án PPP phải là trọng điểm, có lợi ích về kinh tế - xã hội lâu dài, quá trình tổ chức triển khai chú trọng đến chất lượng hơn là số lượng. Trên thực tế, hầu hết các dự án PPP ở Mỹ đều là những công trình lớn, quan trọng tác động lâu dài đến đời sống - xã hội của Liên bang hoặc các bang.

Thứ tư, đối với các doanh nghiệp (DN) nước ngoài tham gia dự án PPP tại Mỹ, chính quyền nước này một mặt khuyến khích đối tượng DN này tham gia nhằm thu hút vốn, công nghệ, kinh nghiệm, nhưng mặt khác cũng có những quy định mang tính đặc thù nhằm hạn chế rủi ro... Vì vậy, các dự án PPP của DN nước ngoài tham gia phải có sự phê chuẩn và cấp phép của chính quyền Liên bang.

Australia:

Là nước có nhiều kinh nghiệm thành công về triển khai mô hình PPP trong những năm qua. Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), năm 2013, Australia là 1 trong 10 nước có đầu tư PPP hiệu quả nhất trong tổng số gần 200 quốc gia và vùng lãnh thổ (Việt Nam đứng thứ 134 thế giới). Cơ sở thành công của nước này là do:

Một là, Chính phủ Australia đã xây dựng được khung chính sách vững chắc về PPP; đặc biệt là quy trình dự thầu đối với dự án PPP rất chặt chẽ, góp phần tối ưu hóa hiệu quả kinh tế cho các dự án.

Hai là, khuyến khích cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu. Để tăng cường hiệu quả kinh tế cho các dự án PPP, trước khi thực hiện bất kỳ một dự án PPP nào, Chính phủ Australia khuyến khích các sáng kiến, để cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu dự án PPP, tiết kiệm một khoản tiền không nhỏ cho dự án PPP (tiết kiệm từ 0,5% - 1,5% giá trị phí dự án).

Ba là, các dự án PPP của Australia đều phải tuân thủ chặt chẽ quy định về thời gian (thời gian dự thầu trung bình cho một dự án PPP về hạ tầng xã hội ở Australia là 17 tháng, thấp hơn nhiều so với ở Anh (34 tháng).

Bốn là, quá trình thực hiện các dự án PPP tại nước này cũng được chuẩn hóa thông qua hợp đồng và giảm số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp khi tham gia đấu thầu các dự án PPP.

Năm là, để tối đa hóa hiệu quả dự án PPP, Australia cũng chuẩn bị nguồn dự án PPP lớn; thực hiện bồi hoàn một số chi phí đấu thầu bên ngoài nhất định.

Sáu là, rút ngắn danh sách nhà thầu trước khi thực hiện đấu thầu dự án PPP. Đồng thời, đẩy mạnh tuyên truyền thông tin về dự án và mời gọi các nhà thầu khác tham gia.

Bài học cho Việt Nam

Theo đánh giá của các cơ quan chức năng, nhu cầu đầu tư kết cấu hạ tầng tại Việt Nam là khoảng 16 - 17 tỷ USD/năm, trong khi khả năng đầu tư kết cấu hạ tầng hàng năm chỉ đáp ứng được khoảng 8 tỷ USD (khoảng 20%). Điều này có tác động không tốt đến phát triển kinh tế - xã hội, dẫn đến cản trở thu hút dòng vốn FDI. Việc thực hiện Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về thí điểm đầu tư PPP vẫn còn nhiều hạn chế, mặc dù được coi là ưu tiên nhưng cho đến nay cũng chưa có dự án PPP nào được triển khai cụ thể:

Về quy trình: Các dự án PPP có nguồn vốn đầu tư lớn và quy trình thực hiện phức tạp, đòi hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có năng lực, kinh nghiệm trong quá trình chuẩn bị dự án tổ chức đấu thầu và đặc biệt phải có kỹ năng xây dựng hợp đồng và đàm phán hợp đồng đảm bảo rủi ro được chia sẻ công bằng cho nhà nước và tư nhân.

Về khung thể chế pháp lý: Đến nay, Việt Nam chưa có luật về PPP như các nước khác, vì vậy Việt Nam thiếu các văn bản pháp lý hướng dẫn việc thực hiện PPP. Nghị định 108/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg còn nhiều vấn đề chồng chéo chưa tương thích.

Năng lực của cơ quan đầu mối PPP còn hạn chế: Các cơ quan này hầu như chưa đánh giá được hiệu quả và rủi ro của dự án cơ sở hạ tầng - Cơ sở cho cả quá trình đàm phán và triển khai dự án sau này. Bên cạnh đó, năng lực đàm phán, quá trình ra quyết định, tổ chức và giám sát quá trình triển khai dự án chưa tốt, dẫn đến tình trạng bị nhà đầu tư dẫn dắt theo ý mình, hoặc thậm chí dẫn đến tiêu cực, tham nhũng.

Tài chính: Nguồn vốn đầu tư công của Việt Nam bị cắt giảm, ảnh hưởng đến việc phân bổ vốn cho phần đóng góp của nhà nước vào các dự án PPP. Ảnh hưởng tiêu cực từ thị trường tài chính thế giới vì các ngân hàng thương mại không dành tín dụng ưu tiên cho các dự án cơ sở hạ tầng vốn có rủi ro cao; năng lực của nhà thầu tư nhân bị ảnh hưởng tiêu cực do suy thoái kinh tế.

Qua nghiên cứu kinh nghiệm triển khai mô hình PPP của Mỹ và Australia, Việt Nam có thể rút ra một số bài học sau:

Thứ nhất, đối với các cơ quan hoạch định chính sách cho mô hình PPP tại Việt Nam.

- Cần sớm xây dựng, ban hành văn bản pháp luật thống nhất hướng dẫn việc thực hiện dự án PPP theo hướng đẩy mạnh phân cấp cho địa phương để đảm bảo tính khả thi và sự linh hoạt khi thực hiện dự án PPP; Tăng cường việc hướng dẫn, định hướng cho các địa phương lựa chọn thực hiện dự án PPP.

- Nghiên cứu sửa đổi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, trong đó một số vấn đề cần được lưu ý như: (i) Tăng cường các biện pháp khuyến khích đầu - tư, cam kết, đảm bảo của nhà nước, tạo linh hoạt cho quá trình đám phán và thực hiện dự án; (ii) Hoàn thiện các điều khoản quy định trong quy trình triển khai PPP như quy định rõ về từng bước thực hiện, theo đó ghi rõ thời gian, trách nhiệm của từng cơ quan, từng bên và phương thức giải quyết vướng mắc trong quá trình đề xuất, đàm phán và triển khai dự án PPP.

Thứ hai, đối với các cơ quan quản lý về PPP.

- Nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm (cả thành công và hạn chế) của các nước trong hoạch định cơ chế, chính sách và trong thực tế triển khai dự án PPP. Từ đó, thông qua hợp tác quốc tế để phối hợp đào tạo, huấn luyện, nâng cao năng lực cho cán bộ trực tiếp theo dõi, quản lý, xúc tiến các dự án PPP ở trung ương và địa phương.

- Về căn cứ khoa học để quyết định phương án đầu tư, phương án chia sẻ lợi ích/rủi ro, cần có quy định bắt buộc nghiên cứu chuyên sâu, phân tích, dự báo, lượng hóa các tác động khi thực hiện dự án PPP. Trên cơ sở đó quyết định cơ chế chia sẻ lợi ích/rủi ro; cơ chế xác định giá/phí dịch vụ, phương án quản lý; cơ chế giám sát và cơ chế ưu đãi phù hợp cho từng trường hợp để vừa bảo đảm yêu cầu của Nhà nước vừa bảo đảm lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư. Như vậy mới thúc đẩy và hiện thực hóa được các dự án PPP.  

Tài liệu tham khảo:

1. US Department of Transportation (2007), Case Studies of Transportation Public - Private Partnerships around the World;

2. Australian Centre for Public Infrastructure, University of Melbourne and Melbourne University Private (2005), PPPs in Australia;

3. World Bank (2010), “Private activity in infrastructure remains at peak levels but is becoming more selective”, Public-Private Infrastructure Advisory Facility.