Nội luật hóa điều ước quốc tế

Trong thời gian qua, thực hiện chính sách đổi mới, mở cửa và hội nhập quốc tế, Việt Nam đã ký kết và gia nhập nhiều điều ước quốc tế (ĐƯQT). Tuy nhiên, để tận dụng được những lợi thế khi tham gia các cam kết quốc tế cần tiến hành quá trình pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện nhằm đảm bảo ĐƯQT được tuân thủ và thi hành trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, quá trình này còn gọi là chuyển hóa ĐƯQT.

Ở Việt Nam, nội dung chuyển hóa ĐƯQT vào pháp luật quốc gia được quy định cụ thể từ năm 2005 với việc Quốc hội thông qua Luật ký kết, gia nhập và thực hiện ĐƯQT với 2 hình thức chuyển hóa ĐƯQT như: áp dụng trực tiếp và nội luật hóa. Áp dụng trực tiếp là việc thừa nhận các quy phạm ĐƯQT được tự động thi hành pháp luật như pháp luật trong nước thông qua việc ban hành quyết định thừa nhận toàn bộ hoặc một phần nội dung của ĐƯQT đó.

Nghị quyết số 72/2018/QH14 ngày 12/11/2018 của Quốc hội về việc phê chuẩn Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) cùng các văn kiện liên quan đã liệt kê các nội dung cam kết trong Hiệp định được áp dụng trực tiếp tại Việt Nam như đối với lĩnh vực doanh nghiệp bao gồm: Biểu thuế tại Phụ lục Chương 2 của Hiệp định; khái niệm “doanh nghiệp nhà nước”; Các nội dung liên quan đến: Trợ cấp xuất khẩu nông nghiệp, phòng vệ nông nghiệp, miễn giấy chứng nhận xuất xứ, minh bạch hóa, biện pháp khẩn cấp, trao đổi thông tin giải quyết tranh chấp giữa Nhà nước và nhà đầu tư…

Trong trường hợp ĐƯQT không đáp ứng đủ các điều kiện để áp dụng trực tiếp như: Nội dung của ĐƯQT chưa đủ rõ hoặc chưa đủ chi tiết mà cần thiết phải hướng dẫn, giải thích thêm thì thực hiện ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) mới hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản QPPL hiện hành để thực thi ĐƯQT (còn gọi là phương pháp nội luật hóa).

Thực tế thời gian qua, đã có nhiều quy định của các ĐƯQT được nội luật hóa thành các quy định pháp luật của Việt Nam. Trong lĩnh vực tài chính, công tác nội luật hóa được thực hiện tương đối để phục vụ yêu cầu mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế. Có thể kể đến Nghị quyết số 292/NQ-UBTVQH19 ngày 8/11/1995 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về chương trình giảm thuế nhập khẩu của Việt Nam để thực hiện Hiệp định ưu đãi thuế quan có hiệu lực chung của các nước ASEAN; Chính phủ đã ban hành danh mục hàng hóa và thuế suất của Việt Nam để thực hiện Hiệp định; Bộ Tài chính đã có hướng dẫn thực hiện Hiệp định; Các Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Thuế giá trị gia tăng và Thuế Tiêu thụ đặc biệt cũng đã được chỉnh sửa, bổ sung để thực thi cam kết quốc tế. Ngoài ra, Bộ Tài chính còn ban hành Biểu thuế nhập khẩu ưu đãi, ưu đãi đặc biệt để thực hiện các FTA mà Việt Nam là thành viên…

Để nội luật hóa các cam kết trong CPTPP, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 72/2018/QH14, trong đó nêu rõ việc cần thiết phải nghiên cứu, chỉnh sửa, bổ sung một số văn bản luật như: Bộ luật Lao động năm 2012; Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005; Bộ luật Hình sự năm 2015; Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015; Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2000; Luật An toàn thực phẩm năm 2010... để đảm bảo phù hợp, tương thích với cam kết của Việt Nam trong Hiệp định này.

Hiện nay, có 3 cách thức để nội luật hóa ĐƯQT bao gồm:

Thứ nhất, cách thức “một luật sửa đổi, bổ sung nhiều luật”. Đây là cách thức được áp dụng theo mô hình “cách mạng” trong chuyển hóa ĐƯQT và được nhiều quốc gia áp dụng, bởi tính nhanh chóng, kịp thời của phương thức này.

Thứ hai, cách thức tiến hành sửa đổi, bổ sung, ban hành mới từng văn bản QPPL để thực thi ĐƯQT. Cách thức này được áp dụng theo mô hình chuyển hóa từ các ĐƯQT. Cách thức này tuy mất nhiều thời gian nhưng tạo điều kiện cho cơ quan chủ trì soạn thảo có nhiều cơ hội rà soát, nghiên cứu cam kết, từ đó đưa ra nội dung quy phạm trong văn bản đảm bảo tính tương thích và phù hợp với ĐƯQT.

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung, ban hành mới văn bản QPPL để dần tiến tới thực thi ĐƯQT. Trong thực tiễn, việc áp dụng cách thức chuyển hóa này cho phép vượt qua được những trở ngại nhất định trong quá trình chuyển hóa nội dung pháp lý của ĐƯQT thành nội dung pháp lý của pháp luật trong nước.

Một số vấn đề đặt ra khi nội luật hóa các FTA thế hệ mới

Về các FTA thế hệ mới

Hiện nay, Việt Nam đã tham gia và đang đàm phán 17 FTA song phương và đa phương, trong đó có một số FTA thế hệ mới như: CPTPPP, Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Liên minh châu Âu EU (EVFTA), FTA Việt Nam - Hàn Quốc, FTA Việt Nam - Liên minh kinh tế Á - Âu, Hiệp định Đối tác kinh tế toàn diện khu vực… So với các FTA trước đây, với mức độ cam kết chủ yếu tập trung vào chính sách thuế quan tại biên giới, các FTA thế hệ mới mà Việt Nam ký kết sau này có những cam kết sâu rộng, toàn diện hơn, thể hiện ở những đặc điểm sau:

(i) Mức độ tự do hóa sâu với mức độ mở cửa thị trường cao thể hiện thông qua việc xóa bỏ phần lớn các dòng thuế. Trong CPTPP, Việt Nam cam kết xóa bỏ số dòng thuế ở mức cao, theo đó: 65,8% số dòng thuế có thuế suất 0% ngay khi Hiệp định có hiệu lực; 86,5% số dòng thuế có thuế suất 0% vào năm thứ 4 khi Hiệp định có hiệu lực; 97,8% số dòng thuế có thuế suất 0% vào năm thứ 11 khi Hiệp định có hiệu lực. Trong EVFTA, Việt Nam và EU cam kết sẽ xóa bỏ thuế nhập khẩu đối với 99% số dòng thuế trong khoảng thời gian 7 năm đối với EU và 10 năm đối với Việt Nam.

(ii) Phạm vi cam kết rộng, bao gồm những cam kết về nhiều lĩnh vực mới như: doanh nghiệp nhà nước, mua sắm của chính phủ, lao động - công đoàn, môi trường...

(iii) Chứa đựng nhiều cam kết về thể chế, chính sách pháp luật nội địa (những vấn đề sau đường biên giới).

(iv) Đối tác FTA thế hệ mới đặc biệt lớn, có thể kể đến những đối tác thương mại hàng đầu của Việt Nam như: Mỹ, EU và Nhật Bản.

Với những đặc điểm nêu trên, có thể thấy các FTA thế hệ mới sẽ tác động đáng kể đến việc mở rộng thị trường, tăng kim ngạch xuất khẩu; tăng cường thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài. Đối với nhà nước, các FTA thế hệ mới sẽ tạo động lực cho một làn sóng cải cách thể chế và hành chính mới, cải thiện môi trường kinh doanh và hệ thống chính sách, pháp luật của Việt Nam; đồng thời là đòn bẩy giúp Việt Nam hội nhập sâu rộng kinh tế quốc tế.

Về việc nội luật hóa FTA thế hệ mới

- Quy trình soạn thảo văn bản QPPL nội luật hóa ĐƯQT: Hiện nay, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 chưa có quy định về quy trình riêng cho việc xây dựng văn bản QPPL để nội luật hóa ĐƯQT. Vì thế, khi chuyển hóa ĐƯQT trong văn bản QPPL, cơ quan chủ trì soạn thảo cần thực hiện đầy đủ các bước như: đề xuất chính sách (khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan, đánh giá tác động, lấy ý kiến các đối tượng liên quan đến chính sách), lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật… trong khi đó, những bước này đã thực hiện theo quy định tại Luật ĐƯQT khi đề xuất đàm phán, ký ĐƯQT. Các công đoạn này vẫn phải thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL mà thực tế hiệu quả mang lại không cao.

Trong trường hợp cần thiết, có thể trình cấp có thẩm quyền thực hiện soạn thảo theo trình tự, thủ tục rút gọn quy định tại Chương XII Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 để đảm bảo thực thi ĐƯQT.

- Hình thức của văn bản chuyển hóa ĐƯQT: Luật ĐƯQT và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 cũng chưa quy định cụ thể hình thức của văn bản QPPL nội luật hóa ĐƯQT. Có thể lấy ví dụ: Tại phiên họp thứ 12 ngày 11/7/2017, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã nhất trí không áp dụng trực tiếp toàn bộ Nghị định thư 7 về hệ thống quá cảnh hải quan thuộc Hiệp định khung ASEAN nhằm tạo thuận lợi cho hàng hóa quá cảnh; đồng thời, giao Chính phủ ban hành Nghị định để thực hiện Nghị định thư 7 theo quy định tại Điều 95 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.

Trong trường hợp khác, việc nội luật hóa lại được thực hiện bằng hình thức ban hành Luật của Quốc hội, như để chuyển hóa Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948, Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị năm 1966 mà Việt Nam là thành viên và Công ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng; Tuyên bố Rio về môi trường và phát triển và Công ước UNECE về tiếp cận thông tin môi trường, tại kỳ họp thứ 11 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Tiếp cận thông tin.

Như vậy, có thể khẳng định các cam kết của Việt Nam theo một ĐƯQT có thể được chuyển hóa vào các quy định của nhiều loại văn bản khác nhau. Mặc dù điều này tạo ra sự linh hoạt để Việt Nam có thể chuyển hóa các cam kết một cách phù hợp với bối cảnh thực hiện nhưng cũng có thể gây ra sự phức tạp đối với doanh nghiệp trong quá trình áp dụng, khi họ không thể biết chính xác văn bản QPPL nào đã chuyển hóa cam kết nào của Việt Nam.

- Thời điểm nội luật hóa các cam kết: Với cách thức nội luật hóa trên, các cam kết không được nội luật hóa đồng thời, mà ngược lại, rải rác ở nhiều thời điểm khác nhau và tại nhiều văn bản khác nhau gây khó khăn bất cập trong quá trình thực thi cam kết.

Về cơ bản, các quy định về thuế, hạn ngạch hay quy tắc xuất xứ thường được chuyển hóa nhanh chóng vào nội luật ngay khi các FTA có hiệu lực. Trong một số trường hợp, văn bản nội luật hóa của Việt Nam còn được ban hành trước khi FTA có hiệu lực như: Thông tư số 40/2015/TT-BCT của Bộ Công Thương ngày 18/11/2015 quy định thực hiện quy tắc xuất xứ trong FTA Việt Nam - Hàn Quốc (Thông tư này được ban hành ngày 18/11/2015, trong khi FTA Việt Nam - Hàn Quốc chính thức có hiệu lực vào ngày 20/12/2015). Điều tương tự cũng xảy ra đối với Thông tư số 21/2016/TT-BCT của Bộ Công Thương liên quan đến việc nội luật hóa các quy định về xuất xứ hàng hóa trong FTA Việt Nam - Liên minh kinh tế Á - Âu.

Tuy nhiên, đối với một số lĩnh vực khác, nhất là thương mại dịch vụ, việc chuyển hóa thường không được tiến hành đồng thời, mà rải rác ở nhiều thời điểm khác nhau. Ví dụ, với dịch vụ pháp lý, các điều kiện liên quan đến hiện diện thương mại được nội luật hóa lần đầu vào năm 2006, sau đó được sửa đổi bổ sung vào năm 2012. Đối với dịch vụ này, chỉ khi được sửa đổi vào năm 2012, Luật Luật sư mới chuyển hóa hoàn toàn và đầy đủ về các hình thức hiện diện thương mại mà Việt Nam đã cam kết cho các tổ chức hành nghề luật sư nước ngoài. Đối với dịch vụ kế toán, phải đợi đến năm 2015, các cam kết của Việt Nam về lĩnh vực này mới được chuyển hóa vào pháp luật trong nước…

Như vậy, việc nội luật hóa rải rác và có độ trễ về thời gian có thể gây ra những khó khăn trong việc tiếp cận thị trường Việt Nam, nhất là đối với các tổ chức kinh doanh dịch vụ chuyên môn nước ngoài. Khi các điều kiện về tiếp cận thị trường trong các FTA chưa được nội luật hóa, nhà đầu tư nước ngoài sẽ khó có thể yêu cầu các cơ quan quản lý nhà nước cho phép, hoặc cho đăng ký kinh doanh những ngành nghề đó.

- Sự tương thích của pháp luật sau khi được nội luật hóa: Sự tương thích thể hiện ở chỗ văn bản nội luật hóa liệu đã đảm bảo chuyển hóa đầy đủ các cam kết của Việt Nam trong ĐƯQT? Đến năm 2017, quá trình chuyển hóa được tiếp tục với việc Việt Nam ban hành Luật Quản lý ngoại thương năm 2017, với nhiều quy định cụ thể hóa hơn so với các pháp lệnh trước đó, nhằm đảm bảo thực thi tốt hơn các cam kết có liên quan của Việt Nam.

Tuy vậy, Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 vẫn hàm chứa một số điểm chưa tương thích hoặc chưa chuyển hóa đầy đủ các quy định của WTO và FTA về phòng vệ thương mại. Ví dụ như: khoản 1 Điều 91 của Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 chưa nội luật hóa đầy đủ khái niệm về biện pháp tự vệ theo điều XIX của Hiệp ước chung về thuế quan và mậu dịch (GATT) năm 1994 và Điều 2 của Hiệp định Tự vệ của WTO.

Từ ví dụ trên, có thể dẫn đến nguy cơ Việt Nam không tuân thủ hoàn toàn các cam kết của mình theo các FTA. Mặc dù, theo quy định tại khoản 1 Điều 6 của Luật ĐƯQT năm 2016, các quy định của FTA sẽ được ưu tiên áp dụng khi quy định của nội luật khác với quy định của FTA, nhưng cũng không loại trừ khả năng cơ quan nhà nước chỉ áp dụng quy định của nội luật, điều này dẫn đến nguy cơ Việt Nam có thể bị các nhà đầu tư khởi kiện, do vi phạm các cam kết quốc tế.

Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác nội luật hóa tại Việt Nam

Nhằm nâng cao hiệu quả công tác nội luật hóa ĐƯQT, Việt Nam cần tập trung thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, rà soát các quy trình, thủ tục trùng lắp giữa Luật ĐƯQT và Luật Ban hành văn bản QPPL trong quá trình đàm phán, ký kết ĐƯQT và soạn thảo văn bản QPPL để xây dựng quy trình riêng cho việc xây dựng văn bản QPPL, đảm bảo tính kịp thời, hiệu quả trong công tác nội luật hóa ĐƯQT.

Thứ hai, quy định rõ hình thức văn bản nội luật hóa các ĐƯQT. Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới cho thấy, hình thức văn bản luật của Quốc hội là hình thức được sử dụng thống nhất trong nội luật hóa các ĐƯQT. Tuy nhiên, do quy trình xây dựng Luật thường mất nhiều thời gian, nên để kịp thời chuyển hóa ĐƯQT thì có thể thực hiện linh hoạt theo hướng quy định nhiều hình thức văn bản QPPL để nội luật hóa ĐƯQT (như luật, nghị định, thông tư…), nhưng cần có quy định nguyên tắc, điều kiện áp dụng đối với từng hình thức văn bản QPPL sử dụng để nội luật hóa ĐƯQT.

Thứ ba, đẩy mạnh công tác phối hợp liên ngành trong quá trình nội luật hóa các cam kết quốc tế. Việc đàm phán, ký kết các ĐƯQT nói chung và các FTA thế hệ mới nói riêng đòi hỏi sự hợp tác liên ngành, do đó, việc chuyển hóa các cam kết quốc tế luôn đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ của các bộ, ngành có liên quan. Đặc biệt, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản nội luật hóa cần phối hợp chặt chẽ với Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, các bộ chuyên ngành để đảm bảo quá trình chuyển hóa FTA không gây nên những khó khăn, cản trở cho hoạt động của doanh nghiệp, nhất là đối với các nhà đầu tư nước ngoài, cũng như xem xét chuyển hóa FTA theo hướng cải cách môi trường đầu tư và kinh doanh của Việt Nam.

Thứ tư, nâng cao hơn nữa công tác rà soát văn bản QPPL. Việc rà soát văn bản QPPL nhằm phát hiện những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, tính hiệu lực của văn bản để kịp thời xử lý, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Công tác rà soát pháp luật phải được quan tâm thực hiện liên tục ngay cả trước, trong và sau khi nội luật hóa.

Có thể thấy, việc chuyển hóa FTA thế hệ mới vào nội luật không phải là một công việc đơn giản, đòi hỏi sự tham gia và đồng hành của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như của cộng đồng doanh nghiệp. Trong thời gian qua, về cơ bản, quá trình này đã được Việt Nam thực hiện khá tốt. Tuy nhiên, một số tồn tại trên có thể tạo thành những thách thức trong tương lai gần, do đó, Việt Nam cần quan tâm để có giải pháp ứng phó kịp thời.   

Tài liệu tham khảo:

Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - Liên minh châu Âu;

Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương;

Tài liệu Chương trình tập huấn “Thể chế hóa các cam kết quốc tế về tài chính của Việt Nam trong các Hiệp định thương mại tự do” do Bộ Tài chính và USAID (Mỹ) tổ chức tại Ninh Bình tháng 10/2018;

Thách thức từ thực tiễn nội luật hóa các quy định trong Hiệp định Thương mại tự do thế hệ mới, trungtamwto.vn;

Lê Thị Thúy (2017),  Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới: cơ hội và thách thức đối với Việt Nam,  Học viện Báo chí và Tuyên truyền.