Ở Việt Nam hiện nay, để bảo đảm các nhu cầu chi tiêu và nâng cao tính bền vững của ngân sách nhà nước, cần xác định mức độ phân cấp thu, chi ngân sách hợp lý, tiến tới giảm nợ công, tăng tính tự chủ và phân cấp ngân sách hơn nữa cho địa phương. Bài viết làm rõ hơn vấn đề này qua nghiên cứu phân cấp quản lý ngân sách tại TP. Hà Nội thời gian qua.

Theo Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách là việc phân định phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Ngân sách địa phương (NSĐP) gồm các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho NSĐP và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương.

Thu, chi ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn TP. Hà Nội

Tình hình kinh tế - xã hội (KT-XH) của nước ta những năm qua diễn ra trong bối cảnh kinh tế thế giới tiếp tục xu hướng cải thiện tích cực. Tuy nhiên, những khó khăn, thách thức, rủi ro tiềm ẩn cả từ môi trường kinh tế trong nước và quốc tế, thiên tai, bão lũ, dịch bệnh diễn biến phức tạp... đã có những tác động bất lợi đến phát triển KT-XH và thực hiện nhiệm vụ tài chính – NSNN của cả nước nói chung, của Hà Nội nói riêng. Trong bối cảnh đó, những nỗ lực của Chính phủ và TP. Hà Nội trong việc tháo gỡ khó khăn của doanh nghiệp (DN), cải cách thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh nhằm thúc đẩy tăng trưởng đã thực hiện triệt để, quyết liệt trong các năm 2016, 2017 và đang phát huy hiệu quả trong năm 2018.

Năm 2016, Hà Nội đã tập trung triển khai kịp thời các chỉ đạo của Chính phủ về điều hành linh hoạt, phối hợp chặt chẽ giữa chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ, các giải pháp về thu NSNN được thực hiện đồng bộ, khẩn trương, quyết liệt rà soát, cơ cấu và điều chỉnh lại các khoản chi NSNN theo hướng tiết kiệm, hiệu quả. Thành phố đã đổi mới mạnh mẽ, cụ thể phương thức hoạt động một số đơn vị cung cấp dịch vụ công ích trong lĩnh vực vệ sinh môi trường, thủy lợi...; Quyết liệt tạo chuyển biến mạnh mẽ môi trường đầu tư, kinh doanh, tháo gỡ khó khăn cho DN, thu hút đầu tư đầu tư trực tiếp nước ngoài, đầu tư trong nước. Nhiều chỉ tiêu về cải thiện môi trường kinh doanh đạt kết quả cao hơn chỉ tiêu Trung ương giao như: đăng ký kinh doanh qua mạng, kê khai nộp thuế điện tử...

Năm 2017, tổng thu NSNN trên địa bàn đạt 207,628 nghìn tỷ đồng, bằng 101,4% dự toán HĐND Thành phố giao, tăng 15,8% so với thực hiện năm 2016, trong đó, thu nội địa đạt 187,64 nghìn tỷ đồng, bằng 101% dự toán, tăng 16,2% so với cùng kỳ. Chi NSĐP năm 2017 thực hiện 77,262 nghìn tỷ đồng, chi đầu tư phát triển 33.106 tỷ đồng, đạt 101,2% dự toán, chi xây dựng cơ bản đạt 100,4% dự toán (tăng so với dự toán đầu năm 2017 do bổ sung chi từ nguồn tăng thu, kết dư ngân sách địa phương). Hà Nội triển khai đồng bộ các giải pháp thu ngân sách và tạo nguồn thu bền vững, chỉ đạo các đơn vị thực hiện hiệu quả nhiệm vụ chi ngân sách các cấp. Thành phố cũng là đơn vị đầu tiên của cả nước triển khai thực hiện mua sắm tài sản nhà nước theo phương thức tập trung, thí điểm khoán xe công tại 8 cơ quan, đơn vị của Thành phố.

Năm 2018, UBND TP. Hà Nội đã chỉ đạo các ngành, các cấp tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc triển khai, thực hiện nhiệm vụ thu ngân sách; Tập trung triển khai cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng trên địa bàn; Tăng cường thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách, đẩy nhanh thực hiện và giải ngân kế hoạch đầu tư năm 2018... Thành phố chỉ đạo cơ quan Thuế, Hải quan phối hợp chặt chẽ với các cấp, các ngành tổ chức thực hiện tốt Luật NSNN, Luật Phí, lệ phí, các luật thuế sửa đổi, bổ sung và nhiệm vụ thu NSNN, bảo đảm thu đúng, đủ, kịp thời các khoản thuế, phí, lệ phí và thu khác vào NSNN, chống thất thu, ngăn chặn có hiệu quả các hành vi buôn lậu, gian lận thương mại, chuyển giá, gian lận thuế; Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, thu hồi nợ thuế, nhất là các lĩnh vực, khoản thu có khả năng thất thu cao; Xử lý quyết liệt trong công tác quản lý nợ thuế, áp dụng các biện pháp đôn đốc thu nợ và cưỡng chế nợ thuế...

Về chi ngân sách, từ đầu năm 2018, Thành phố chỉ đạo thực hiện đồng bộ, quyết liệt các biện pháp quản lý, thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ chi ngân sách các cấp; Quản lý, điều hành chi ngân sách bám sát dự toán được giao, đảm bảo chặt chẽ, tiết kiệm; Cơ cấu lại các khoản chi NSNN theo hướng tiết kiệm chi thường xuyên để dành nguồn cho đầu tư phát triển và nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN; Ngân sách các cấp chủ động tổ chức điều hành chi theo dự toán ngân sách và kịp thời sử dụng các nguồn thu phát sinh trong năm bảo đảm nguồn lực thực hiện các chính sách an sinh xã hội và các dự án công trình trọng điểm phục vụ phát triển KT-XH địa phương...

Kết quả là, tổng thu NSNN trên địa bàn Thành phố thực hiện 6 tháng đầu năm 2018 đạt 50,4% dự toán, tăng 19% so với cùng kỳ, thu nội địa đạt 51,4% dự toán, tăng 21,9% so với cùng kỳ; hầu hết các khoản thu, khu vực thu duy trì tăng trưởng so với cùng kỳ. Tổng chi NSĐP 6 tháng đầu năm ước đạt 32,7% dự toán năm, tăng 18,7% so với cùng kỳ, chi đầu tư phát triển ước thực hiện đạt 33,6% dự toán và tăng 26,7% so với cùng kỳ, chi xây dựng cơ bản ước đạt 32,5% dự toán, các khoản chi thường xuyên ước đạt 38,2% dự toán và tăng 10,6% so với cùng kỳ. Thu NSĐP được hưởng theo điều tiết 6 tháng đầu năm 2018 đạt 55,3% dự toán giao, cơ bản đảm bảo nguồn lực thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH.

Trong những năm qua, việc thực hiện phân cấp NSNN đã tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu ngân sách đã tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc xác định và phân bổ, sử dụng các nguồn lực, hạn chế phần nào tư tưởng trông chờ hay phụ thuộc vào ngân sách cấp trên. Bên cạnh đó, cơ chế phân cấp đã khuyến khích các địa phương phấn đấu tăng thu ngân sách để có nguồn chi. Hàng năm, chính quyền TP. Hà Nội đều xác định và giao dự toán thu NSNN trên địa bàn tăng khoảng 5% so với dự toán Trung ương giao và cơ bản mục tiêu đặt ra đều hoàn thành. Đây là nguồn lực quan trọng để Hà Nội đầu tư phát triển. Phân cấp NSNN cũng góp phần tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương, nâng cao vai trò, trách nhiệm và tính thực quyền của của các cơ quan dân cử thông qua việc thực hiện chức năng quyết định ngân sách và giám sát ngân sách; Tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác thu, chi NSNN và thực hiện phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn Hà Nội còn có những tồn tại sau:

Thứ nhất, công tác quản lý, đôn đốc thu hồi nợ đọng ngân sách được Thành phố tích cực triển khai nhưng một số khoản thu đạt thấp so với dự toán; nợ đọng ngân sách còn lớn (đến hết tháng 4/2018, tổng số nợ thuế, phí, nghĩa vụ tài chính về đất (trên dưới 90 ngày) tăng 3,2% so với thời điểm 31/12/2017, nợ thuế, phí tăng 2,8%; nợ các khoản liên quan đến đất tăng 1,5%... Thu từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt thấp so với dự toán và cùng kỳ do ảnh hưởng của cắt giảm thuế quan theo lộ trình của các hiệp định thương mại tự do Việt Nam đã ký kết và tác động từ chính sách nhập khẩu ô tô của Chính phủ.

Thứ hai, công tác phân bổ dự toán của một số quận, huyện chưa đảm bảo các quy định như: Việc thực hiện giao dự toán thu, chi ngân sách tại một số quận, huyện, thị xã còn chưa đảm bảo thời gian theo quy định. Một số quận, huyện có số giao chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo thấp hơn mức Thành phố giao... Một số đơn vị dự toán, chủ đầu tư chưa chủ động triển khai nhiệm vụ được giao ngay từ đầu năm nên chi ngân sách còn thấp. Việc xây dựng và phê duyệt một số chương trình còn chậm... Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư còn thấp do một số chủ đầu tư chưa thực sự quyết liệt đôn đốc tiến độ thực hiện các dự án.

Thứ ba, phân cấp quản lý KT - XH đối với một số nhiệm vụ, lĩnh vực còn chưa rõ ràng, cụ thể do còn chồng chéo giữa các cấp hoặc phân cấp chưa hợp lý với thực tiễn dẫn đến khó khăn trong phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách.

Thứ tư, phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương, chủ yếu được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào. Đối với Hà Nội, số dân vãng lai lớn, gây áp lực đầu tư, duy trì hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, vệ sinh môi trường… của địa phương, trong khi định mức phân bổ ngân sách tính chưa hợp lý đến yếu tố này.

Thứ năm, quyền tự chủ của Thành phố trong quyết định chi tiêu còn có những hạn chế. Một số điều của Luật Thủ đô quy định, Hà Nội được ban hành một số cơ chế, chính sách đặc thù, tuy nhiên, những cơ chế, chính sách tài chính đặc thù chủ yếu liên quan đến thuế (ví dụ: điều chỉnh thuế suất một số loại thuế gắn với địa phương), phí, lệ phí thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc bị khống chế bởi định mức chi ngân sách mà Trung ương.

Một số đề xuất và kiến nghị

Để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên, vấn đề phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn TP. Hà Nội thời gian tới cần lưu ý một số nội dung sau:

Một là, về định hướng quản lý thu, chi NSNN địa phương: Trong điều kiện hội nhập quốc tế sâu rộng như hiện nay cần chú trọng hoàn thiện theo hướng mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu. Trong điều kiện hiện nay, việc mở rộng quyền tự chủ trong chi tiêu của địa phương nên bắt đầu ở việc cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp; Cần cho phép địa phương được quyền quyết định các chế độ và định mức chi tiêu theo nguyên tắc về kỷ luật tài khóa tổng thể. Trong quá trình này, cần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính của chính quyền địa phương.

Hai là, hoàn thiện phân cấp chi đầu tư cho địa phương: Phân cấp đầu tư cần gắn với phân định rõ quyền quản lý, sử dụng tài sản có được do đầu tư của các cấp (gắn với trách nhiệm giải trình) theo hướng phân loại tài sản cấp quốc gia, có loại tài sản cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Cần lưu ý rằng, cải cách về phân cấp ngân sách phải đảm bảo “quyền” đi đôi với nhiệm vụ, lợi ích và nguồn lực, đảm bảo nhiệm vụ chi được xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công được giao.

Ba là, đẩy mạnh quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra: Phân bổ ngân sách theo kết quả hoạt động là công cụ quan trọng để cải thiện việc xác định ưu tiên chi tiêu, hiệu suất và hiệu quả của chi tiêu ngân sách. Với phương thức này, việc xây dựng và phân bổ dự toán ngân sách phải có mối liên hệ chặt chẽ giữa mức dự toán ngân sách dự kiến sẽ cấp với việc thực hiện mục tiêu, qua đó sẽ đạt được một kết quả đầu ra. Phương thức quản lý này cũng đòi hỏi những thay đổi trong khuôn khổ luật pháp, thể chế, cách thức xây dựng và điều hành kế hoạch ngân sách cũng như văn hóa quản lý theo hướng đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả hoạt động.

Tài liệu tham khảo:

1. Vũ Cương, Phạm Văn Vận (2013), Giáo trình Kinh tế công cộng, NXB Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội;
2. Quốc hội (2015), Luật NSNN số 83/2015/QH 13, ban hành ngày 25/6/ 2015;
3. Lê Văn Hoạt, Thực trạng về phân cấp ngân sách gắn với cơ chế tài chính đặc thù của thành phố Hà Nội, http://dbndhanoi.gov.vn/portal/pages/2014-3-18/-Thuc-trang-ve-phan-cap-ngan-sach-gan-voi-co-che-t-02431079.aspx;
4. Đinh Thị Nga, Quan hệ giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương: Thực trạng và một số đề xuất, Tạp chí Tài chính số tháng 10/2017;
5. Báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch kinh tế - xã hội các năm 2016, 2017 và 6 tháng đầu năm 2018 của UBND TP. Hà Nội tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân TP. Hà Nội.