Khái quát về mô hình quản lý thu bảo hiểm xã hội tại Trung Quốc

Ngay từ khi mới thành lập nước Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa, chính sách bảo hiểm xã hội (BHXH) đã được Trung Quốc quan tâm thực hiện. Vào năm 1951, Quốc Vụ viện Trung Quốc (sau đây gọi là Chính phủ) đã ban hành các Điều lệ bảo hiểm lao động của nước Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa. Đây là khởi điểm của hệ thống BXHH tại Trung Quốc, từ đó hình thành Quỹ BHXH. Các Điều lệ này được áp dụng cho tất cả công ty, nhà máy xí nghiệp của Nhà nước. Hệ thống này đóng một vai trò quan trọng trong việc duy trì sự ổn định xã hội.

Chính phủ Trung Quốc xác định BHXH là hạt nhân của hệ thống an sinh xã hội gồm 5 loại: Bảo hiểm dưỡng lão, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm thai sản và bảo hiểm tai nạn. Tư tưởng chủ đạo của mô hình quản lý thu BHXH không nằm ngoài quan điểm chung của Trung Quốc, đó là “Chính phủ nhỏ, xã hội lớn”. “Chính phủ nhỏ” nghĩa là Chính phủ chỉ tập trung vào những công việc then chốt, chứ không “ôm đồm” những việc mà thị trường vận hành có hiệu quả hơn. Trong khi đó, “xã hội lớn” là phát huy mạnh mẽ quyền tự do kinh doanh của toàn dân; quyền tự chủ, sự tự trị và tự quản lý của các doanh nghiệp (DN) và địa phương. Việc thực hiện phương châm “Chính phủ nhỏ, xã hội lớn” cùng với cách tiếp cận mới cho mối quan hệ giữa thương mại và bảo trợ xã hội trở nên linh hoạt hơn trong thị trường lao động mang tên “xã hội hài hòa” đã giảm bớt sự cồng kềnh trong bộ máy quản lý ở các cấp, tinh giản biên chế công chức, thực hiện tách dần chức năng quản lý nhà nước và bộ máy tổ chức thực hiện.

BHXH ở Trung Quốc được quản lý theo mô hình tập trung. Cơ quan quản lý BHXH Trung Quốc là Bộ Lao động và An sinh xã hội. Bộ Lao động và An sinh xã hội có chức năng nghiên cứu, đề xuất và trình chính sách, chế độ về BHXH; tổ chức quản lý hệ thống các cơ quan BHXH. Căn cứ chức năng, nhiệm vụ của mình, Bộ Lao động và An sinh xã hội đã thành lập các vụ chức năng bao gồm: Vụ Bảo hiểm lương hưu, Vụ Bảo hiểm y tế, Vụ Bảo hiểm thất nghiệp, Vụ BHXH ở nông thôn, Vụ Quản lý và Giám sát Quỹ BHXH. Bộ Lao động và An sinh xã hội là thường trực trong Hội đồng quản trị BHXH, có trách nhiệm và quyền tham gia điều hành Quỹ BHXH. Ngoài Bộ Lao động và An sinh xã hội, hoạt động quản lý nhà nước đối với hệ thống BHXH còn có Bộ Dân sự và Bộ Tài chính.

Hội đồng Nhà nước và Chính phủ (thuộc chức năng ngành Lao động và An sinh xã hội) chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của các cơ quan BHXH ở cả 3 cấp. Ủy ban Giám sát BHXH do Chính phủ chỉ định các bộ, ngành, đơn vị và đại diện các bên trong quan hệ 3 bên: Nhà nước, người sử dụng lao động và người lao động tham gia. Ủy ban này đề ra những quy định cụ thể về hình thức, nội dung, quy trình, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan giám định; thiết lập một hệ thống chế tài xử lý liên quan đến việc vi phạm thu Quỹ BHXH; thực hiện các hoạt động khuyến khích và lồng ghép giữa bảo hiểm tư nhân với các chương trình bảo hiểm của Nhà nước.

Quản lý thu bảo hiểm xã hội tại Trung Quốc

Từ năm 1980, với chính sách cải cách mở cửa và thiết lập nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, Trung Quốc đã tăng cường sửa đổi hệ thống luật pháp, ban hành một số luật, chính sách tạo khuôn khổ pháp lý cho sự thành công của công cuộc cải cách và hiện đại hóa. Luật Lao động được ban hành vào năm 1994 đã khỏa lấp khoảng trống về pháp luật BHXH tại Trung Quốc trong thời gian trước đó. Chính sách về BHXH ở Trung Quốc được quy định tại Chương IX Luật Lao động cùng với các chế độ bảo đảm xã hội và phúc lợi xã hội. Theo đó, BHXH được cải tổ theo các nội dung: Bảo hiểm dưỡng lão, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế, bảo hiểm tai nạn lao động bệnh nghề nghiệp và bảo hiểm thai sản.

Trung Quốc có diện tích hơn 9,6 triệu km2 với dân số trên 1,4 tỷ người, đa sắc tộc, đa văn hóa, chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng, miền rất lớn. Đặc điểm này khiến Trung Quốc khó có thể xây dựng và thực hiện thành công hệ thống BHXH thống nhất. Vì vậy, nước này khuyến khích các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các khu tự trị tùy thuộc vào tình hình cụ thể của địa phương thực hiện các hệ thống BHXH khác nhau.

BHXH các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các khu tự trị tự dự trù quỹ, cân đối quỹ để đảm bảo khả năng chi trả trên địa bàn của mình. Quỹ BHXH Trung Quốc được quản lý trên nguyên tắc tách bạch thu - chi dựa trên thu nhập nguồn vào và nguồn chi đầu ra. Quỹ BHXH được chia làm 2 phần: Phần thứ nhất được đưa vào tài khoản cá nhân (toàn bộ số tiền do người lao động và một phần tiền do người sử dụng lao động đóng); Phần thứ hai là phần đóng góp còn lại của người sử dụng lao động được đưa vào quỹ chung. Riêng Quỹ Tai nạn lao động bệnh nghề nghiệp và Quỹ Bảo hiểm thai sản, người lao động không phải nộp mà thuộc trách nhiệm của người sử dụng lao động. Đây là phương pháp quản lý mang tính mở, dễ thích nghi với điều kiện cụ thể từng khu vực, đặc biệt nhờ số tiền đóng góp được chuyển vào từng tài khoản cá nhân, nên người lao động dễ dàng nắm bắt thông tin về số tiền đóng góp của mình.

Tại Trung Quốc có thời điểm 17 cơ quan khác nhau của Chính phủ cùng tham gia quản lý các chương trình an sinh xã hội (UNESCAP, 2011). Tuy nhiên, trách nhiệm tổ chức thực hiện BHXH trong hệ thống an sinh xã hội tại Trung Quốc được giao cho cơ quan BHXH thuộc Bộ Lao động và An sinh xã hội. Cơ quan này có hệ thống từ Trung ương tới địa phương bao gồm 3 cấp: Cấp tỉnh, cấp địa khu, cấp huyện. Cơ quan BHXH theo phân cấp sẽ thu đóng góp BHXH rồi chuyển vào các tài khoản đặc biệt của BHXH (được mở tại cơ quan của Bộ Tài chính), cụ thể là:

- Cơ quan BHXH cấp tỉnh có trách nhiệm tính tỷ lệ nộp phí BHXH (dự tính) cho các đơn vị trong địa bàn quản lý, sau khi được Sở Lao động và An sinh xã hội đồng cấp và ngành Tài chính xét duyệt.

- Cơ quan BHXH địa phương thực hiện việc tiếp nhận hồ sơ và làm thủ tục để người nghỉ hưu tiếp cận và hưởng chế độ hưu trí.

Do đặc thù Trung Quốc có dân số đông, diện tích rộng, nên hệ thống tổ chức thực hiện được chi tiết đến đơn vị hành chính cấp nhỏ nhất (làng). Yêu cầu đóng góp cho hệ thống an sinh xã hội của Trung Quốc là bắt buộc đối với người lao động Trung Quốc và sử dụng lao động cũng như người nước ngoài làm việc tại Trung Quốc, ngoại trừ cho người nước ngoài ở Thượng Hải và người nước ngoài đến từ nước đã tham gia vào các hiệp định tổng thể với Trung Quốc như: Đức và Hàn Quốc (gồm cả hưu trí và thất nghiệp) và Đan Mạch (chỉ gồm hưu trí).

Mặc dù vậy, Nhà nước bằng quyền lực chính trị của mình dùng những chính sách khác như chính sách thuế để khuyến khích người sử dụng lao động tham gia BHXH cho người lao động. Chính sách này cũng có sự khác biệt theo địa phương. Nếu DN tham gia đóng góp cho người lao động thì DN sẽ được miễn giảm tối đa 4% thuế hàng (ở Bắc Kinh) hoặc 1,5 tháng lương tham gia chương trình (ở Giang Tô). Một số địa phương khác như Nam Kinh thực hiện chính sách khuyến khích thông qua lãi suất tài khoản cá nhân, với mức hiện nay bằng 2,5%, trong khi đó lãi suất gửi tiết kiệm một năm là 1,9 % và lãi suất được tính gộp (tức là lãi được cộng vào vốn); hoặc giảm phí quản lý, theo đó người lao độngchỉ phải trừ chi phí quản lý 3% trong năm đầu đóng quỹ, từ năm thứ hai không phải trừ một loại chi phí nào khác. Trong trường hợp thiếu chi phí quản lý sẽ được bổ sung từ ngân sách của địa phương.

Bài học cho Việt Nam

Trên cơ sở những kinh nghiệm quản lý, điều hành thu BHXH của Trung Quốc, có thể rút ra một số bài học cho Việt Nam như sau:

Một là, quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động thu BHXH cần rõ ràng, phù hợp hơn với thực tiễn. Đây là cơ sở để tổ chức thực hiện thu BHXH. Đối với việc xác định mức đóng có thể linh hoạt hơn, tỷ lệ đóng thường xuyên cân đối không chỉ trong dài hạn mà cả trong ngắn hạn, thậm chí theo từng năm căn cứ vào chỉ số giá tiêu dùng, lạm phát và có thể căn cứ cả vào mức chi hàng năm. Điều này sẽ tránh tồn quỹ gây lãng phí, vì việc đầu tư của BHXH chưa hiệu quả. Đồng thời, với mức đóng giảm, DN được tiết kiệm chi phí, tạo cơ hội để DN đầu tư sản xuất kinh doanh, đem lại giá trị thặng dư lớn hơn cho xã hội và tiền lương, phúc lợi của người lao động do đó cũng tăng cao.

Hai là, đa dạng hóa cách thức hỗ trợ của Nhà nước. Nhà nước có thể sử dụng nhiều công cụ khác nhau để hỗ trợ người lao động tham gia BHXH như chính sách thuế của Trung Quốc. Ngoài ra, kết hợp với mức độ phân quyền cao, chính sách khuyến khích được áp dụng khác nhau phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương càng thuận lợi cho quá trình tổ chức thực hiện của địa phương và nhu cầu, tình trạng thực tế của người lao động.

Ba là, tăng cường phân công, phân cấp trong quản lý. Đối với chính sách BHXH do Nhà nước thực hiện, hầu hết các quốc gia đều do Nhà nước độc quyền thu. Hoạt động quản lý thu BHXH cần có sự phân cấp rõ ràng trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương trong việc đảm bảo BHXH cho người lao động.

Bên cạnh đó, có thể phân cấp để tạo sự tự chủ cho cơ quan BHXH một số địa phương có tính đặc thù; hoặc tạo sự tự chủ trong công tác quản lý thu BHXH đối với một số nhóm đối tượng nhất định. Ví dụ như nhóm DN có vốn đầu tư nước ngoài, nhóm người lao động có mức độ rủi ro tai nạn lao động - bệnh nghề nghiệp cao...

Kinh nghiệm quốc tế trong phân cấp quản lý thu BHXH đã cho thấy, muốn cho quá trình phân cấp thành công cần dựa vào năng lực bên trong (bộ máy, con người, tiềm lực tài chính...) và môi trường bên ngoài như trình độ phát triển kinh tế - xã hội.

Ngoài ra, tăng cường phân cấp quản lý thu BHXH từ cơ quan trung ương cho cơ quan địa phương cần phải gắn liền với việc phải thiết lập một cơ quan trung ương đủ mạnh, có khả năng giám sát việc thực hiện của chính quyền cấp dưới, phải có hệ thống pháp luật về BHXH hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy cao độ tính dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người lao động, người sử dụng lao động, các tổ chức liên quan tham gia hoạt động quản lý thu BHXH.

Tài liệu tham khảo:
1. Tổng quan về an sinh xã hội và bảo hiểm xã hội ở Trung Quốc, Tạp chí Bảo hiểm Xã hội số 10/2005;
2. ThS. Nguyễn Mai Phương (2010), Hệ thống an sinh xã hội ở Trung Quốc: Thực trạng, vấn đề và triển vọng phát triển;
3. Pwc (2014), Social security systems around the globe;
4. Chris Nyland, S. Bruce Thomson and Cherrie J. Zhu, Employer attitudestowards social insurance compliance in Shanghai, China;
5. http://www.molisa.gov.vn/vi/Pages/chitiettin.aspx?IDNews=20921.