Quản lý tuân thủ trong quản lý thuế

Quản lý rủi ro trong quản lý thuế là một yêu cầu tất yếu của quản lý thuế hiện đại. Trong quản lý thuế, để nâng cao hiệu quả quản lý thuế cũng như thúc đẩy mức độ tuân thủ tự nguyện pháp luật thuế của người nộp thuế (NNT), cơ quan thuế cần xem xét, đánh giá mức độ và hiệu quả hoạt động của bộ máy quản lý thuế, mức độ thường xuyên hay không của tình trạng không tuân thủ để xác định các nhóm NNT khác nhau tương ứng với các mức độ tuân thủ pháp luật thuế khác nhau và có các biện pháp quản lý thuế phù hợp với từng nhóm đối tượng này.

Quá trình này được gọi là áp dụng cơ chế quản lý tuân thủ trong quản lý thuế. Quản lý tuân thủ trong quản lý thuế là việc quản lý thuế dựa trên mức độ tuân thủ pháp luật thuế của NNT. Tương ứng với các mức độ tuân thủ pháp luật thuế khác nhau của NNT, cơ quan quản lý thuế áp dụng các chiến lược, phương pháp quản lý khác nhau để vừa đảm bảo tạo điều kiện tối đa cho sự tuân thủ tự nguyện của NNT, vừa giảm thiểu các hành vi không tuân thủ của NNT.

Như vậy, quản lý tuân thủ là sự quản lý dựa trên ý thức tuân thủ (chấp hành) pháp luật của NNT. Về cơ bản, nguyên tắc quản lý tuân thủ được thể hiện trên 2 phương diện sau: (i) Nếu NNT sẵn sàng tuân thủ thì cơ quan thuế tạo điều kiện thuận lợi tối đa để NNT tuân thủ thông qua các cơ chế hỗ trợ và ưu đãi khác nhau; (ii) Nếu NNT không muốn tuân thủ thì cơ quan thuế sẽ áp dụng các cơ chế và các chế tài khác nhau để buộc NNT phải tuân thủ. Việc áp dụng các cơ chế, chế tài như thế nào tùy thuộc vào mức độ tuân thủ khác nhau của từng NNT.

Theo mô hình tháp tuân thủ của Grabosky và Braithwaite (1986), việc quản lý tuân thủ trong quản lý thuế, được chia thành 4 nhóm tương ứng để đảm bảo sự tuân thủ pháp luật thuế tốt nhất. Cụ thể:

- Nếu hành vi của NNT là “sẵn sàng tuân thủ” thì nguyên tắc xử lý của cơ quan thuế là “tạo điều kiện thuận lợi nhất” để NNT tuân thủ.

- Nếu hành vi của NNT là “cố gắng tuân thủ nhưng không phải lúc nào cũng thành công” thì nguyên tắc xử lý của cơ quan thuế là “hỗ trợ”, để NNT tuân thủ.

- Nếu hành vi của NNT là “không muốn tuân thủ nhưng sẽ tuân thủ nếu cơ quan thuế quan tâm”, thì nguyên tắc xử lý của cơ quan thuế là “ngăn chặn thông qua các biện pháp phát hiện vi phạm” để NNT tuân thủ.

- Nếu hành vi của NNT là “quyết tâm không tuân thủ” thì nguyên tắc xử lý của cơ quan thuế là “áp dụng toàn bộ quyền lực theo pháp luật” để buộc NNT tuân thủ.

Như vậy, việc áp dụng cơ chế quản lý tuân thủ trong quản lý thuế hướng tới mục tiêu nâng cao sự tuân thủ tự nguyện của NNT trên cơ sở khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để NNT tuân thủ đúng các quy định của pháp luật thuế; đồng thời, phòng chống, phát hiện, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật thuế của NNT.

Mối quan hệ giữa quản lý rủi ro và quản lý tuân thủ trong quản lý thuế

Quản lý rủi ro là quá trình thực hiện các biện pháp để giải quyết những rủi ro phát sinh gắn với các nội dung quản lý để đạt được các mục tiêu đặt ra. Hay nói cách khác, quản lý rủi ro là quá trình tiếp cận rủi ro một cách khoa học, toàn diện và có hệ thống nhằm nhận dạng, kiểm soát, phòng ngừa và giảm thiểu những tổn thất, mất mát, những ảnh hưởng bất lợi của rủi ro đối với các nội dung quản lý để đạt được mục tiêu đặt ra.

Trong quản lý thuế, quản lý rủi ro và quản lý tuân thủ vừa có những điểm tương đồng, vừa có những điểm khác biệt. Cụ thể: Điểm tương đồng rõ nhất là mục tiêu của quản lý thuế. Mọi chiến lược, cách thức hay nguyên tắc, kỹ thuật quản lý đều hướng tới mục tiêu đã đặt ra, do đó, quản lý rủi ro, quản lý tuân thủ là cách thức quản lý nhằm đạt được sự tuân thủ tự nguyện tối đa của NNT. Điểm tương đồng tiếp theo là 2 cách thức quản lý này đều được thực hiện dựa trên mức độ tuân thủ pháp luật thuế của NNT để có những ứng xử phù hợp, hiệu quả nhất. Tuy nhiên, điểm khác biệt rõ nhất giữa 2 cách thức quản lý này là đối tượng tập trung quản lý và cách thức ứng xử tương ứng đối với NNT đã được phân loại theo mức độ tuân thủ pháp luật thuế.

- Trong quản lý rủi ro, sau khi thực hiện phân loại NNT theo mức độ tuân thủ pháp luật thuế, cơ quan thuế sẽ tập trung kiểm tra những NNT có mức độ rủi ro cao nhất. Khi đó, cơ quan thuế sẽ phân bổ và sử dụng các nguồn lực khan hiếm của mình để tập trung quản lý nhóm NNT có mức độ tuân thủ thấp nhất, khả năng gian lận về thuế cao nhất; tăng cường thực hiện kiểm tra, thanh tra thuế nhằm ngăn ngừa, phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi không tuân thủ pháp luật thuế của NNT.

Nếu áp dụng trong mô hình tháp tuân thủ, quản lý rủi ro sẽ được cơ quan thuế tập trung nguồn lực vào nhóm NNT ở phần trên đỉnh tháp để khuyến khích nhóm NNT này phải tuân thủ các quy định của pháp luật thuế. Áp dụng quản lý rủi ro sẽ giúp cơ quan thuế nâng cao được hiệu quả sử dụng chi phí quản lý thuế, dành nguồn lực vào quản lý nhóm NNT chưa tuân thủ tốt, hướng dẫn, hỗ trợ đối với các lĩnh vực phức tạp, quy định khó hiểu gây nhầm lẫn cho NNT và tạo được sự bình đẳng, nâng cao tính tuân thủ tự nguyện của NNT. Như vậy, quản lý rủi ro áp dụng trong tất cả các khâu quản lý thuế nhưng chủ yếu phục vụ cho hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế của cơ quan thuế đối với nhóm NNT có mức độ rủi ro cao trong quá trình tuân thủ pháp luật thuế.

- Trong quản lý tuân thủ, sau khi phân loại NNT theo mức độ tuân thủ pháp luật thuế, cơ quan thuế sẽ quan tâm và tập trung vào tất cả các nhóm NNT (từ nhóm tuân thủ cao nhất đến nhóm tuân thủ thấp nhất) và thực hiện vận dụng các chiến lược, cách thức quản lý khác nhau cho các nhóm này theo các nguyên tắc nói trên nhằm khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho nhóm NNT tuân thủ tự nguyện và cưỡng chế đối với những nhóm NNT chưa tuân thủ, hướng đến mục tiêu nâng cao sự tuân thủ tự nguyện của NNT…

Nếu áp dụng mô hình tháp tuân thủ thì quản lý tuân thủ sẽ tập trung vào toàn bộ tháp nhưng có cách ứng xử phù hợp với từng mức độ tuân thủ. Như vậy, quản lý tuân thủ được áp dụng trong tất cả các khâu của công tác quản lý thuế và phục vụ cho việc thực hiện tất cả các chức năng quản lý thuế từ tuyên truyền, hỗ trợ; đôn đốc thu nộp, quản lý, xử lý nợ đọng thuế… với những nội dung, cách thức khác nhau cho những nhóm NNT có các mức độ tuân thủ pháp luật thuế khác nhau.

Qua phân tích các nội dung trên, có thể thấy, quản lý rủi ro là một nội dung của quản lý tuân thủ. Nếu quản lý rủi ro chủ yếu là xác định đối tượng có rủi ro cao và tập trung nguồn lực quản lý vào những đối tượng này thì quản lý tuân thủ bao quát tất cả đối tượng quản lý, phân nhóm họ theo mức độ tuân thủ và áp dụng các phương thức quản lý khác nhau phù hợp với từng nhóm đối tượng này.

Mặc dù vậy, trong thực tế, việc phân biệt giữa quản lý rủi ro và quản lý tuân thủ chưa thật sự rõ ràng, thuật ngữ quản lý rủi ro tuân thủ thường được sử dụng trong quản lý nói chung và quản lý thuế nói riêng vẫn bao hàm đồng thời các nội dung của 2 thuật ngữ nói trên. Tuy nhiên, trong điều kiện quản lý thuế hiện đại, với mục tiêu tạo thuận lợi tối đa cho NNT thực hiện tốt nhất hành vi tuân thủ thuế tự nguyện của mình, việc dịch chuyển dần từ quản lý rủi ro sang quản lý tuân thủ là xu hướng cần thiết.

Thực trạng áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế ở Việt Nam thời gian qua

Ở Việt Nam, quản lý rủi ro đã chính thức quy định và áp dụng tại Quy trình thanh tra thuế ban hành kèm theo Quyết định số 460/QĐ-TCT ngày 5/5/2009, trong đó, có nội dung về lựa chọn đối tượng lập kế hoạch thanh tra trên cơ sở hệ thống tiêu chí xác định rủi ro về thuế. Sau đó, tại Luật Quản lý thuế số 21/2012/QH13 ngày 20/1/2012 của Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày 1/7/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế số 78/2006/QH11 ngày 29/11/2006, vấn đề ứng dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế đã được đưa vào như một nguyên tắc quản lý thuế. Quá trình áp dụng cơ chế quản lý rủi ro ở Việt Nam thời gian qua đã đạt được các kết quả đáng khích lệ sau:

Thứ nhất, cơ quan thuế đã từng bước xây dựng và hoàn thiện cơ sở dữ liệu của NNT, bao gồm: Thông tin định danh và các thông tin liên quan đến việc tuân thủ pháp luật thuế làm căn cứ phục vụ cho công tác phân tích, đánh giá và xử lý rủi ro trong quản lý thuế. Ngành Thuế đã đẩy mạnh việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý thuế, với cơ sở dữ liệu NNT được quản lý tập trung. Qua đó, giúp cho quá trình ứng dụng công nghệ thông tin trong việc nhận diện, xâu chuỗi, phân nhóm để xác định các rủi ro về thuế được chính xác, đầy đủ hơn.

Thứ hai, việc quản lý trong khâu kê khai thuế đã có những bước chuyển biến tích cực. Thời gian qua, ngành Thuế đã đẩy mạnh công tác quản lý rủi ro, tập trung vào đối tượng NNT có mức độ rủi ro cao, từ đó tập trung nguồn lực quản lý ngay từ khâu kê khai thuế, kiểm tra hồ sơ khai thuế tại trụ sở cơ quan thuế, nên phát hiện kịp thời những tường hợp sai sót, gian lận, hạn chế được những hành vi không tuân thủ của NNT.

Thứ ba, việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra đã bám sát quy trình quản lý rủi ro (bắt đầu từ việc nhận diện rủi ro), phân tích rủi ro, xác định rủi ro và từ đó đưa ra các chiến lược đối phó với rủi ro, kiểm soát rủi ro. Danh sách NNT được lựa chọn theo nguyên tắc ưu tiên các doanh nghiệp có điểm rủi ro cao và các doanh nghiệp kinh doanh trong các lĩnh vực ngành, nghề đặc thù. Nhờ thực hiện theo quy trình quản lý rủi ro này, hiệu quả thanh tra, kiểm tra thuế đã được nâng cao, giúp cho việc rút ngắn thời gian và công sức cho cuộc thanh tra, kiểm tra.

Thứ tư, việc quản lý nợ dựa trên mức độ rủi ro của các nhóm nợ khác nhau để có biện pháp xử lý phù hợp cũng đưa lại những kết quả tích cực, thể hiện ở tỷ lệ nợ đọng thuế giảm dần qua các năm.

Thứ năm, nâng cao trình độ chuyên môn của cán bộ, công chức thuế trong việc thực hiện quản lý thuế theo quy trình quản lý rủi ro; đồng thời, không ngừng nâng cao trình độ chuyên môn để có thể nhận diện, phân tích và đánh giá rủi ro.

Thứ sáu, nâng cao tính tuân thủ pháp luật thuế của NNT. Với các biện pháp quản lý thuế theo quy trình quản lý rủi ro đã giúp cơ quan thuế đưa ra các biện pháp quản lý thuế phù hợp nhằm ngăn chặn kịp thời các rủi ro có thể xảy ra về thuế. Việc xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm đã có tính giáo dục và răn đe cao đối với NNT.

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý rủi ro trong hoạt động quản lý thuế ở Việt Nam vẫn còn một số hạn chế như: Chưa có mô hình chiến lược về áp dụng cơ chế quản lý rủi ro trong quản lý thuế dẫn đến tình trạng thiếu sự gắn kết giữa cơ chế quản lý rủi ro với các hoạt động nghiệp vụ của ngành Thuế; Hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin về NNT đã được cập nhật nhưng vẫn chưa thực sự đầy đủ và kịp thời, chưa có bộ phận chuyên trách về thu thập thông tin phục vụ cho hoạt động quản lý thuế nói chung, chống chuyển giá nói riêng ở tầm quốc gia và trực tiếp xử lý các vấn đề thông tin ở tầm quốc tế; các tiêu chí đánh giá chấm điểm rủi ro được sử dụng chủ yếu mới chỉ so sánh giữa các kỳ của cùng một NNT mà chưa có sự so sánh với những NNT khác có cùng ngành nghề, cùng điều kiện kinh doanh; cách thức xác định tiêu chí, chấm điểm tiêu chí vẫn còn những bất cập nhất định...

Giải pháp áp dụng cơ chế quản lý tuân thủ trong quản lý thuế

Nhằm đảm bảo những điều kiện tốt nhất cho NNT phát huy ý thức tuân thủ pháp luật thuế của mình một cách tự nguyện, cần có sự điều chỉnh về cách thức quản lý thuế (từ áp dụng cơ chế quản lý rủi ro là chủ yếu sang cơ chế quản lý tuân thủ). Bên cạnh việc tăng cường quản lý, thanh tra, kiểm tra đối với những NNT có ý thức tuân thủ thấp, cơ quan thuế còn có sự hỗ trợ, tạo điều kiện thúc đẩy sự tuân thủ của các đối tượng khác. Những nội dung cần thực hiện ở Việt Nam thời gian tới gồm:

Thứ nhất, tiếp tục xây dựng dữ liệu thông tin về tuân thủ của NNT: Tuân thủ thuế của NNT thể hiện ở việc chấp hành đầy đủ, kịp thời và đúng đắn các quy định của pháp luật thuế. Cụ thể là việc chấp hành các tiêu chí thời gian, mức độ chính xác, trung thực và đầy đủ của các hoạt động đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế và các nghĩa vụ khác về thuế của NNT. Các nguồn thông tin này có thể được thu thập thông qua thông tin từ các hồ sơ khai thuế, hồ sơ hải quan; các báo cáo tài chính, báo cáo niêm yết; các báo cáo của NNT; thông tin cơ quan thuế thu thập được thông qua quá trình quản lý thuế của mình; thông tin từ các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền…

Thứ hai, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá mức độ tuân thủ của NNT: Các tiêu chí đánh giá mức độ tuân thủ của NNT được xây dựng trên cơ sở hệ thống thông tin về NNT đã thu thập và quản lý được. Hệ thống tiêu chí này tập trung đánh giá mức độ tuân thủ của NNT trong đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế cũng như tuân thủ các quyết định hành chính khác. Hệ thống các chỉ tiêu này có thể được xác định đối với toàn bộ NNT hoặc từng NNT; toàn bộ các sắc thuế hay từng sắc thuế tùy theo khả năng và yêu cầu quản lý.

Thứ ba, đánh giá mức độ tuân thủ của NNT: Cơ quan thuế thực hiện đánh giá tuân thủ pháp luật thuế đối với NNT đang hoạt động để áp dụng các biện pháp quản lý thuế và các biện pháp nghiệp vụ cần thiết khác trong quản lý thuế đối với NNT. Việc đánh giá tuân thủ pháp luật thuế đối với NNT được thực hiện trên hệ thống thông tin về NNT và các tiêu chí đánh giá tuân thủ thuế đã được xây dựng.

Thứ tư, xây dựng các phương thức quản lý thuế tương ứng với từng nhóm NNT theo mức độ tuân thủ theo nguyên tắc; Nếu NNT cố gắng tuân thủ thì cơ quan thuế phải hỗ trợ thêm để NNT tuân thủ; Nếu NNT miễn cưỡng tuân thủ thì cơ quan thuế thực hiện kiểm tra, phát hiện, ngăn chặn các hành vi không tuân thủ để NNT tuân thủ; Nếu NNT cố tình không tuân thủ thì cơ quan thuế áp dụng chế tài theo quy định để buộc NNT tuân thủ.

Quản lý tuân thủ là chiến lược quản lý thuế hiện đại, lấy NNT làm trung tâm, tạo điều kiện tối đa để NNT tuân thủ pháp luật thuế, cũng như xác định được và có biện pháp phù hợp đối với NNT không tuân thủ để bắt buộc họ phải tuân thủ đầy đủ. Chiến lược quản lý thuế này rất phù hợp trong điều kiện phải tiết kiệm tối đa các nguồn lực, khối lượng công việc ngày càng gia tăng, áp lực tạo thuận lợi cho NNT ngày càng lớn; đồng thời phải bảo đảm hiệu quả kiểm tra, thanh tra, đảm bảo nguồn thu ngân sách nhà nước, phân phối thu nhập và điều tiết kinh tế của hệ thống thuế.

Ngoài những nội dung trên, quản lý tuân thủ trong quản lý thuế còn là công cụ hữu hiệu, quyết định tính hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý thuế trong điều kiện hiện đại hóa, ứng dụng công nghệ thông tin, áp dụng khai thuế qua mạng, nộp thuế điện tử, hóa đơn điện tử… ở Việt Nam trong thời gian tới.          

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Đình Chiến (2017), Quản lý tuân thủ trong quản lý thuế ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo Khoa học, Học viện Tài chính;

2. Nguyễn Thị Thùy Dương (2017), Áp dụng quản lý rủi ro thuế: Những vướng mắc và giải pháp tháo gỡ, Tạp chí Tài chính;

3. Nguyễn Thị Thùy Dương (2017),  Áp dụng quản lý rủi ro thuế: Những vướng mắc và giải pháp tháo gỡ, Tạp chí Tài chính;

4. Peter Grabosky, John Braithwaite (1986), Of manners gentle enforcement strategies of australian business regulatory agencies, Melbourne Oxford University Press Oxford Auckland New York in association with Australian Institute of Criminology.