Kinh nghiệm các nước OECD trong quản trị rủi ro tài khóa tổng thể

Xác định rủi ro tài khóa tổng thể

Một số quốc gia nhấn mạnh việc áp dụng chính sách tài khóa thận trọng để giải quyết các rủi ro hoặc cú sốc tài khóa lớn. Anh và Australia xác định và phân loại rủi ro tài khóa theo khả năng kết tinh và tác động tiềm ẩn của chúng đối với tài chính – ngân sách. Trong đó, Australia xác định, phân loại rủi ro tài khóa theo bộ, ngành, nhấn mạnh vào trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý những rủi ro này. Anh xác định và phân loại rủi ro tài khóa theo mức độ khả năng kiểm soát của Chính phủ gồm: (i) Rủi ro mà chính phủ không kiểm soát được; (ii) Rủi ro mà chính phủ có “kiểm soát trực tiếp ở các mức độ khác nhau” giúp đánh giá đúng những rủi ro tài khóa mà chính phủ đang tạo ra thông qua các chính sách.

Hà Lan phân biệt giữa rủi ro liên quan nghĩa vụ nợ trực tiếp mà Chính phủ công khai cam kết thực hiện và liên quan tới nghĩa vụ nợ dự phòng (chính phủ ngầm định thực hiện bảo lãnh).

Đánh giá rủi ro tài khóa tổng thể

Tại Slovakia, Hội đồng Trách nhiệm Ngân sách (CBR - Council for Budget Responsibility) là cơ quan chịu trách nhiệm đánh giá rủi ro tài khóa. CBR là một cơ quan độc lập được thành lập năm 2012, việc thành lập CBR là một phần trong các biện pháp của Slovakia nhằm kiểm soát tình hình tài khóa bao gồm: Giới hạn mức trần nợ công; quy định mức trần chi tiêu; đẩy mạnh quy tắc tài khóa đối với các địa phương và nâng cao minh bạch tài khóa. Mức trần nợ công là 60% GDP theo quy định của EU nhưng từ năm 2017 sẽ giảm dần cho đến khi đạt 50% GDP từ năm 2028. CBR phân tích xu hướng trong dài hạn theo các khía cạnh sau: khả năng thanh toán; sự công bằng liên thế hệ; tăng trưởng; sự ổn định.

Tại New Zealand, việc đánh giá rủi ro tài khóa do Bộ Ngân khố thực hiện. Báo cáo rủi ro tài khóa được lập cùng với Báo cáo Cập nhật Ngân sách, Kinh tế và Tài khóa hàng năm (Budget Economic and Fiscal Update) vào đầu năm ngân sách. Báo cáo Cập nhật Ngân sách, Kinh tế và Tài khóa bao gồm nhiều nội dung.

Rủi ro tài khóa chung được phân tích trong mối liên hệ giữa rủi ro kinh tế và vị thế tài khóa của Chính phủ trên các giác độ: Rủi ro về thu ngân sách; độ nhạy tài khóa; rủi ro về chi ngân sách; rủi ro về bảng cân đối tài chính. Trong đó, đối với độ nhạy tài khóa, Báo cáo phân tích và đưa ra dự báo về những thay đổi của vị thế tài khóa của Chính phủ trước những biến động cụ thể qua các năm.

Rủi ro tài khóa cụ thể: Báo cáo Rủi ro tài khóa cụ thể là yêu cầu bắt buộc được quy định trong Đạo luật Tài chính công năm 1989. Rủi ro tài khóa cụ thể được phân loại thành các nhóm sau: (1) Các quyết định chính sách có thể xảy ra ảnh hưởng đến thu ngân sách; (2) Các quyết định chính sách có thể xảy ra ảnh hưởng đến chi ngân sách; (3) Các quyết định đầu tư có thể xảy ra và trở thành rủi ro nếu không nằm trong dự toán chi đầu tư; (4) Các vấn đề phụ thuộc vào các yếu tố bên ngoài.

Nghĩa vụ nợ và tài sản dự phòng: Rủi ro do nghĩa vụ nợ và tài sản dự phòng được trình bày thành các bảng (đi kèm các bảng là các mô tả cụ thể về từng rủi ro), bao gồm bảng các rủi ro có thể định lượng được; bảng các rủi ro không định lượng được.

Tại Australia, việc đánh giá rủi ro tài khóa do Bộ Ngân khố và Bộ Tài chính phối hợp thực hiện. Việc xây dựng báo cáo rủi ro tài khóa được quy định trong Đạo luật về Trung thực ngân sách năm 1998 (Charter of Budget Honesty Act 1998), trong đó yêu cầu phải công khai các nhân tố có ảnh hưởng đến kết quả ngân sách trong tương lai trong các báo cáo rủi ro khi xây dựng Báo cáo Triển vọng Ngân sách và Kinh tế và Tài khóa giữa năm. Các nhân tố có thể ảnh hưởng đến kết quả tài khóa gồm: sự thay đổi của các biến kinh tế và biến khác, đặc biệt là sự biến động của kinh tế toàn cầu; các vấn đề không có trong dự báo tài khóa do không chắc chắn về thời gian, mức độ và khả năng xảy ra; sự hiện thực hóa các nghĩa vụ nợ hoặc tài sản dự phòng.

Báo cáo rủi ro tài khóa đề cập đến các rủi ro tài khóa chung, các nghĩa vụ nợ dự phòng và tài sản dự phòng cụ thể có thể ảnh hưởng đến cân đối tài khóa, gồm: (1) Tổng quan các rủi ro đối với ngân sách; (2) Các biến kinh tế và biến khác; (3) Rủi ro tài khóa; (4) Nghĩa vụ nợ dự phòng và tài sản dự phòng.

Giám sát rủi ro tài khóa tổng thể

Rủi ro liên quan dự án hợp tác công tư (PPP).

Nam Phi: Người có thẩm quyền phụ trách kế toán, tài chính của tổ chức công trong dự án PPP có trách nhiệm giám sát và quản lý dự án này. Các chi phí tài chính của dự án hợp tác công tư (PPP) hiện hành được ghi nhận trong đánh giá ngân sách và báo cáo chính sách ngân sách trung hạn; một danh sách các dự án PPP hiện có, cùng với các cam kết của Chính phủ, được công bố hàng quý. Các tiêu chuẩn mới, nếu có, sẽ được yêu cầu ghi lại các khoản nợ tiềm tàng từ các dự án PPP trên bảng cân đối kế toán của Chính phủ.

Hungary: Các dự án PPP được quản lý bởi một số tổ chức chính phủ: Bộ hoặc cơ quan xúc tiến dự án, một Ủy ban liên bộ về PPP, Hội đồng Bộ trưởng, và Quốc hội (đối với các dự án trên một ngưỡng vốn đầu tư nhất định). Ủy ban liên bộ có thể đề xuất sửa đổi các quy định hiện hành về PPP, thể hiện ý kiến của mình về các dự án cụ thể, và theo dõi, đánh giá việc thực hiện các dự án này. Bộ Tài chính đề xuất mức trần về các cam kết ngân sách liên quan đến PPP.

Hà Lan: Dự án PPP được quản lý bởi các bộ ngành, mặc dù Bộ Tài chính giám sát việc thực hiện dự án. Bộ Tài chính cung cấp thông tin về các quy tắc Eurostat và kiểm tra xem liệu (i) việc sử dụng PPP có nên ưu tiên hơn với các hình thức đầu tư công truyền thống hay không, (ii) Chi phí dự án PPP nằm trong ngân sách nhiều năm; và (iii) chi tiêu liên quan đến PPP phù hợp với khung chi phí tổng thể nhiều năm.

Rủi ro liên quan nợ công, nợ nước ngoài.

Đối với nợ công: Ba Lan và Slovakia đặt mức trần nợ công ở mức tương đương 60% GDP. Tại Slovakia, khi tỷ lệ nợ lên 50% GDP, Bộ trưởng Bộ Tài chính có nghĩa vụ giải trình trước Quốc hội và đưa ra những giải pháp kìm hãm tăng trưởng nợ công; khi lên tới mức 53% GDP thì có thể sẽ thông qua một gói các biện pháp để giảm mức nợ; và khi tới mức 55% GDP, chi tiêu công có thể sẽ bị cắt giảm tự động 3% và chỉ tiêu cho năm kế tiếp sẽ bị đóng băng, trừ các quỹ liên kết với EU.

Đối với đầu tư công: Vương quốc Anh xác định xây dựng một nền kinh tế mạnh hơn và bảo đảm tốt hơn cho sự phát triển đất nước bằng việc xác định 5 chỉ tiêu: giảm thâm hụt ngân sách; cắt giảm thuế; tạo thêm việc làm; bảo đảm phúc lợi và giảm nhập cư; cung cấp trường học tốt nhất. EU chỉ xác định có 6 chỉ tiêu pháp lệnh. Các mục tiêu, chỉ tiêu này phần lớn mang ý nghĩa cam kết của chính phủ, hoặc để giải trình chi tiêu, không có ý nghĩa pháp lý chính phủ phải đạt được. Bên cạnh đó, điểm mới trong việc xây dựng mục tiêu, tiêu chí hiện nay là chuyển từ đo lường tăng trưởng, phát triển kinh tế và thu nhập sang phúc lợi cho người dân, lấy người dân làm trung tâm. Cách tiếp cận này có sự giống nhau ở các nước phát triển, đặc biệt là các nước Bắc Âu.

Đối với cân đối NSNN: Quy tắc cân bằng cơ cấu ngân sách của Thụy Sĩ và Đức có cơ chế tự điều chỉnh nhằm “phanh nợ”. Khi sự chênh lệch tích lũy vượt một ngưỡng thì cơ chế “chỉnh sửa” nhằm làm giảm chênh lệch sẽ được kích hoạt, với thời hạn cho điều chỉnh được xác lập sẵn.

Nhiều nước quy định các trường hợp được phép miễn áp dụng các quy định tài chính - ngân sách hiện hành khi khẩn cấp. Các khoản miễn áp dụng các quy định tài khóa có thể tạo thêm sự linh hoạt cho các cơ chế, quy định trong những trường hợp đặc biệt/khẩn cấp nhằm giới hạn và xác định rõ những yếu tố, trường hợp được phép miễn áp dụng.

Các khoản miễn áp dụng được thấy các quy tắc áp dụng gần đây và các trường hợp áp dụng cũng khác nhau. Chúng tồn tại trong quy tắc cân bằng ngân sách ở Brazil, Colombia, Đức, Mexico, Jamaica, Panama, Peru... Trong nhiều trường hợp, điều khoản miễn áp dụng cho phép sự lệch chuẩn trong giai đoạn suy thoái kinh tế đáng kể.

Trong thời kỳ khủng hoảng, nhiều nước đã tạm thời không áp dụng cơ chế, nguyên tắc tài chính – ngân sách. Lúc này, các quy định, quy tắc đã không có hiệu lực hoặc được điều chỉnh bằng cách nới lỏng theo hướng làm linh hoạt hơn. Một số quốc gia đã cải cách trước khi khủng hoảng xảy ra. Chẳng hạn như Đức, ghi nhận một nguyên tắc cân đối ngân sách cơ cấu trong Hiến pháp là trần thâm hụt ở mức 0,35% GDP cho chính phủ liên bang và các tiểu bang. Nhiều quốc gia khác thành lập quy tắc mới hoặc sửa đổi khung pháp lý hiện tại. Động cơ của những quyết định này là trấn an thị trường về sự bền vững của chính sách tài khóa, cam kết nỗ lực điều chỉnh, cũng như hướng đến sự kỳ vọng về chính sách ngân sách trung hạn.

Phòng ngừa và giảm nhẹ rủi ro tài khóa tổng thể

Một số quốc gia duy trì một khoản kinh phí dự phòng, dự trữ hoặc không gian tài khóa trong kế hoạch tài khóa để phòng ngừa trường hợp rủi ro tài khóa xảy ra. Tuy nhiên, giá trị của các khoản dự phòng, dự trữ không liên quan đến quy mô rủi ro tài khóa. Các khoản dự phòng hoặc dự trữ được đưa vào ngân sách trên cơ sở những quy định cụ thể đồng thời kèm theo các tiêu chí nghiêm ngặt để sử dụng. Đơn cử Phần Lan, New Zealand, Anh duy trì một khoản kinh phí dự phòng, dự trữ đồng thời nhấn mạnh trách nhiệm của các bộ, ngành trong việc giám sát và ngăn ngừa rủi ro tài khóa. Tuy nhiên, các khoản dự trữ hàng năm và các khoản dự phòng thường quá nhỏ để có thể xử lý các biến động lớn của nền kinh tế như cuộc khủng hoảng do đại dịch COVID-19 gây ra.

Hàm ý chính sách cho Việt Nam

Qua nghiên cứu việc quản trị rủi ro tài khóa tổng thể của một số quốc gia OECD, có thể rút ra một số hàm ý chính sách với Việt Nam như sau:

Một là, việc xác định, nhận diện rủi ro tài khóa cần được tiến hành trên cơ sở: (i) dự báo triển vọng tài chính trung và dài hạn; (ii) xác định tiêu chí cho các kịch bản dự báo, iii) xác định ngưỡng công bố thông tin. Việc phân loại rủi ro tài khóa này cần có tính bao trùm toàn diện rủi ro kinh tế vĩ mô (bao gồm cả nợ công), rủi ro bảng cân đối kế toán, yêu cầu ngân sách không chắc chắn (rõ ràng và tiềm ẩn) và rủi ro chính sách hoặc chương trình của chính phủ.

Hai là, kinh nghiệm từ các nước OECD, đặc biệt là New Zealand cho thấy, để quản trị rủi ro tài khóa hiệu quả, các quốc gia cần thiết lập và triển khai khung quản trị rủi ro tài khóa tổng thể, toàn diện theo thông lệ chung, đó là ngăn ngừa - giảm nhẹ - lập dự phòng; đồng thời xem xét tính đến rủi ro tài khóa khi xây dựng chính sách.

Ba là, để mô hình PPP thực sự mang lại hiệu quả, không gây nhiều rủi ro tài khóa cho hệ thống tài chính công và cả doanh nghệp tư nhân tham gia, thì ngoài việc phải nhận dạng đầy đủ các rủi ro và đối tượng gánh chịu, cần xây dựng đầy đủ, đồng bộ và chi tiết các quy định liên quan trong quá trình lựa chọn dự án áp dụng hình thức PPP, doanh nghiệp tham gia, giám sát thực thi và vận hành dự án.

Bốn là, các nước khác nhau có những quy định, ngưỡng an toàn khác nhau về nợ công, ngân sách, tuy vậy, trong những trường hợp đặc biệt có thể áp dụng các cơ chế điều chỉnh đặc biệt, cụ thể: (i) giải trình của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền; (ii) tự điều chỉnh các chỉ tiêu, các ngưỡng an toàn tài chính – ngân sách trước ngưỡng mất an toàn; (iii) hoãn áp dụng các ngưỡng an toàn (cơ chế thoát quy) trong các trường hợp khẩn cấp, khủng hoảng, bất khả kháng cụ thể.

Năm là, việc đánh giá rủi ro tài khóa thường được thực hiện cùng với quá trình xây dựng báo cáo ngân sách năm. Báo cáo rủi ro tài khóa là một phần không thể thiếu của tài liệu ngân sách và cần được công khai rộng rãi.

Sáu là, công khai thông tin về rủi ro tài khóa có thể giúp tăng hiệu quả quản trị rủi ro tài khóa tổng thể, nâng cao hiệu quả kinh tế và giảm chi phí vay nợ. 

Tài liệu tham khảo:

1. IMF (2016), Analyzing and Managing Fiscal Risks - Best Practices;
2. Lisa von Trapp et.al (2016), Principles for independent fiscal institutions and case studies, OECD Journal on Budgeting, Volume 2015 Issue 2;
3. OECD (2021), Managing fiscal risks: Lessons from case studies of selected OECD countries, OECD Journal on Budgeting, Volume 2021 Issue 1.