Vấn đề quy hoạch và nguồn vốn phát triển hạ tầng giao thông

Sự phát triển kinh tế - xã hội của bất cứ quốc gia nào cũng đi liền với sự phát triển cơ học của con người, của các phương tiện giao thông, trong khi hạ tầng giao thông hiện hữu còn nhỏ và thiếu, việc xây dựng mới và mở rộng hạ tầng giao thông là một vấn đề nan giải, nhất là đối với công tác quy hoạch, huy động nguồn vốn phát triển cơ sở hạ tầng giao thông. Cụ thể:

Thứ nhất, về vấn đề quy hoạch

Đối với việc giải quyết quy hoạch chung:

Giải quyết vấn đề đầu mối. Các đầu mối liên quan đến vấn đề giao thông (bến xe ô tô, ga tàu hỏa, chợ đầu mối…) cần thiết phải giãn ra ngoài trung tâm nhằm giúp cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát được phương tiện và hàng hóa, đảm bảo chất lượng và nguồn gốc xuất xứ. Bên cạnh đó, cần bố trí các vị trí các điểm đầu mối này có khoảng cách hợp lý, theo tính toán tốc độ di chuyển của các phương tiện công cộng.

Khu vực đỗ xe tại các điểm kết nối với các phương tiện công cộng các dịch vụ liên quan nên áp dụng hình thức PPP để giảm gánh nặng ngân sách. Các điểm đầu mối cho phép áp dụng nhiều hình thức kinh doanh, cần thành lập Ban Quản lý để hướng dẫn các thành phần kinh tế tham gia thực hiện đúng pháp luật.

Giải quyết vấn đề lưu lượng xe. Về lưu lượng xe tham gia giao thông, có thể phân làm 2 loại theo đăng ký xe tại từng khu vực (ví dụ tại TP. Hồ Chí Minh, có loại xe đăng ký tại Thành phố và loại không đăng ký tại Thành phố). Bởi vì, khi nhà xe đăng ký đã nộp một số loại thuế - phí cho địa phương đó, thì có quyền ưu tiên lưu thông trong nội thành hơn các xe nơi khác về tham gia giao thông.

Từ đó, có thể thu phí các loại xe ngoại thị không dừng lại tại điểm đỗ xe để trung chuyển nếu có nhu cầu đi vào nội thị, điều này giúp giảm được số lượng xe và tăng thu để cải tạo lại hạ tầng giao thông. Tuy nhiên, cần phải phân loại theo tải trọng cho phép loại xe nào được tham gia giao thông ở những tuyến nào phù hợp.

Ví dụ: Đường có bề rộng lớn và chịu được tải trọng cao sẽ cho phép các xe có trọng tải tương ứng tham gia, các đường nhỏ chỉ cho phép các xe tải trọng nhỏ tham gia. Bên cạnh đó, cần tạo một số điểm trung chuyển nhỏ trong nội đô nhằm giải quyết một số hàng hóa đặc thù, khó bốc dỡ tại điểm tập kết đầu mối, có thể xã hội hóa các điểm tập kết và tạo cơ chế linh hoạt cho nhà đầu tư tham gia.

Ngoài ra, có thể xem xét vấn đề cấp mới biển số xe giống như kinh nghiệm mà Singapore đã triển khai, đó là rà soát lại các xe hết niên hạn sử dụng, từ đó chỉ cấp thêm số xe mới tương ứng, trong điều kiện nhu cầu cao thì đấu giá số xe được cấp mới để tạo thêm nguồn thu, hoặc là chủ sở hữu phải đảm bảo có diện tích để xe như đăng ký hộ khẩu.

Đối với giải quyết quy hoạch hiện hữu:

Thực tế hiện nay, các khu vực hạ tầng giao thông khó có thể mở rộng và xây dựng mới, cần thiết phải hạn chế các phương tiện và trả lại lề đường. Cụ thể, các phương tiện công cộng không cần thiết phải to lớn, tránh diện tích chiếm chỗ trên mặt đường, chỉ cần các xe cỡ nhỏ hoặc xe buýt điện, quan trọng là xem xét tính toán lượng người tham gia trên tuyến đường đó để có tần suất hoạt động và điểm dừng xe hợp lý, thuận tiện cho người tham gia giao thông.

Các loại phương tiện phải có thời hạn sử dụng, kể cả phương tiện không kinh doanh vận tải, từng bước loại bỏ các phương tiện không an toàn giao thông, gây ô nhiễm môi trường. Vỉa hè, lề đường do Nhà nước xây dựng phải dành cho người đi bộ, bằng cách sơn phạm vi sử dụng để mọi người cùng giám sát.

Đối với quy hoạch các khu vực lân cận và phát triển đô thị trong tương lai:

Nhất thiết phải tính toán đến sự phát triển cơ học của dân cư, đặc biệt là các trung tâm thương mại và chung cư, từ đó hạ tầng phải đồng bộ từ bề rộng mặt đường, phân luồng phương tiện, vỉa hè, cấp thoát nước, cấp điện và hệ thống thông tin.

Các nhà đầu tư khu dân cư phải dành quỹ đất cho hoạt động công cộng tương ứng với số dân của dự án, đảm bảo tối thiểu các hạng mục đi kèm như trường học (mầm non, tiểu học…), bãi đỗ xe…; Khuyến khích các nhà đầu tư xây dựng nhà giá rẻ phục vụ đối tượng công nhân lao động như một số nơi tại tỉnh Bình Dương đã làm.

Thứ hai, về vấn đề nguồn vốn

Kênh huy động vốn vào phát triển hạ tầng giao thông đô thị hấp dẫn nhất với các nhà đầu tư là hình thức PPP. Hiện nay, về khung pháp lý Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư.

Tuy nhiên, các hình thức này chưa phản ánh đúng nội hàm của PPP, cụ thể là sự tham gia của Nhà nước chưa có hoặc chưa rõ ràng, bản chất vẫn như Nghị định 77/1997/NĐ-CP; Nghị định 62/NĐ-CP (năm 1998); Nghị định 78/NĐ-CP (năm 2007); Nghị định 108/2009/NĐ-CP, trong đó nhà đầu tư hoàn toàn phải chịu và cân đối để thu hồi vốn (như BOT hoặc đổi đất lấy hạ tầng như BT).

Thực tế số lượng các các nhà đầu tư trong nước đủ lực thực hiện không nhiều, làm sao để kêu gọi được các nhà đầu tư quốc tế? Để huy động được nhiều nhà đầu tư quốc tế tham gia, cần sớm có các quy định đảm bảo tính minh bạch và ổn định trong môi trường đầu tư, cụ thể:

Một là, làm rõ nội dung về PPP.

Theo đó, PPP không phải là việc nhà đầu tư bỏ tiền ra xây dựng rồi thu phí hoàn vốn (như BOT hiện nay), hoặc bỏ tiền ra xây dựng và được Nhà nước giao đất để hoàn vốn (như BT đang thực hiện). Theo cách hiểu truyền thống, hợp đồng PPP là thỏa thuận hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công.

Như vậy, một phần hoặc toàn bộ công việc sẽ được chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ của Nhà nước. PPP là tập trung vào kết quả đầu ra và đầu ra của PPP là cơ sở hạ tầng dịch vụ, không có cơ sở hạ tầng tài sản. Lý do cho sự tập trung vào kết quả đầu ra và dịch vụ chứ không phải tài sản là để khuyến khích sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên công cộng và cải thiện cơ sở hạ tầng chất lượng.

PPP có nghĩa là một sự sắp xếp giữa một chính phủ hay tổ chức theo luật định hoặc thực thể thuộc sở hữu của chính phủ, để cung cấp các tài sản công cộng và/hoặc các dịch vụ liên quan cho lợi ích công cộng, thông qua các khoản đầu tư được thực hiện bởi và/hoặc quản lý thực hiện bởi các doanh nghiệp tư nhân trong một thời gian quy định. Nói cách khác, PPP là sự hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và hoặc cung cấp các dịch vụ công, cùng nhau hưởng lợi và chia sẻ rủi ro trong suốt vòng đời dự án.

Hai là, nhận diện khó khăn, thách thức thực hiện PPP ở Việt Nam.

Nước ta đang thiếu chính sách toàn diện, khuôn khổ pháp lý, thủ tục phát triển và hướng dẫn thực hiện các mô hình PPP rõ ràng. Đến nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP nhưng các khái niệm chưa thể hiện bản chất và nội hàm của PPP vẫn còn thiên hướng của một dự án đầu tư mà nguồn vốn vẫn là tài sản nhà nước.

Bên cạnh đó, các phương án kỹ thuật và kinh tế - xã hội còn khuôn mẫu, làm giảm tính năng động và linh hoạt cho các nhà đầu tư áp dụng khoa học công nghệ mới, hoặc mô hình và giải pháp quản lý tiên tiến vào thực tiễn.

Môi trường thuận lợi chưa đầy đủ, thiếu các công cụ tài chính dài hạn và cơ chế chia sẻ rủi ro thích hợp. Đó là chính sách rõ ràng minh bạch và mang tính bền vững (hạn chế hoặc loại bỏ khái niệm “sửa đổi, bổ sung một số điều”…), biểu đồ tỷ giá và lãi suất ngoại tệ cần phải có biên độ linh hoạt và dài hạn tương ứng với vòng đời dự án.

Đồng thời, các cuộc đàm phán công suất không đủ, mua sắm, thực hiện và quản lý của PPP. Trong nhiều cuộc đàm phán phía Nhà nước vẫn còn mang tính dự án công giao cho nhà thầu thực hiện, chưa thật sự hợp tác đúng nội hàm của PPP là cùng nhau hưởng lợi và chia sẻ rủi ro.

Ba là, xây dựng khung chính sách.

Chính phủ cần tạo điều kiện cho việc thực hiện các mô hình PPP bằng cách xây dựng chính sách thuận lợi và chiến lược thực hiện, khuôn khổ pháp lý và thể chế. Theo đó, khu vực tư nhân (nhà đầu tư) sẽ đóng vai trò hàng đầu trong việc xác định và thực hiện PPP, bao gồm thực hiện nghiên cứu khả thi, nguồn lực huy động, chia sẻ rủi ro, giám sát, đánh giá và cung cấp chuyên môn kỹ thuật và kỹ năng quản lý.

Nhà nước và các tổ chức liên quan khác (bao gồm các tổ chức tài chính, tổ chức phi chính phủ, tổ chức cộng đồng, bảo vệ môi trường, các nhóm cộng đồng và các nhóm lợi ích ngành) sẽ hỗ trợ thực hiện PPP thông qua giám sát và đánh giá, phổ biến thông tin để tạo ra một sự hiểu biết về bản chất và lợi ích của mô hình này ở các khu vực mà họ quan tâm.

Hiện nay, các dự án theo hình thức PPP và hoạt động liên quan đang được rất nhiều nhà đầu tư quan tâm và muốn tham gia thực hiện, cụ thể: Xây dựng các trung tâm đầu mối: Bến xe, chợ và các dịch vụ liên quan; Nhà giữ xe và bãi giữ xe (kể cả điểm giữ xe trong nội đô); Xe trung chuyển hàng hóa và người (xe buýt…); Dịch vụ thu phí phương tiện, quản lý bến bãi, bảo trì bảo dưỡng…; Các dự án giao thông nên đàm phán thực hiện đúng bản chất PPP…

Một vài kiến nghị

Huy động nguồn lực theo hình thức PPP vào làm giảm ùn tắc và tai nạn giao thông trong đô thị. Đây đang được giới đầu tư đánh giá là một kênh rất hiệu quả, do vậy, trong thời gian tới, cần chú ý một số vấn đề sau:

Một là, Nhà nước cần đảm bảo sự ổn định của quy hoạch và chính sách về PPP. Cụ thể, cần xây dựng khung thể chế (phạm vi) về PPP cho từng hình thức đầu tư, để các nhà đầu tư có nhiều sự lựa chọn và tự cân đối nặng lực (phân loại theo ngành, theo giá trị đầu tư, theo vòng đời của dự án…); hướng dẫn, xây dựng, thẩm dịnh dự án kỹ lưỡng, đấu thầu và cạnh tranh minh bạch.

Hai là, khi xây dựng hợp đồng cần chú ý tính linh hoạt của các điều khoản, có biên độ điều chỉnh, tránh thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền.

Ba là, tăng cường năng lực về PPP cho cán bộ, công chức địa phương để trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ về dự án hiệu quả nhất, tránh tình trạng địa phương hời hợt trong việc lựa chọn, thực hiện dự án, để doanh nghiệp thâu tóm.

Bốn là, trong khi tầm vĩ mô chưa hoàn thiện, có thể ủy quyền cho cấp thành phố chủ động triển khai nhằm tận dụng cơ hội và rút kinh nghiệm thực tiễn để từng bước xây dựng khung chính sách và sổ tay thực hiện PPP tại Việt Nam.      

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2015), Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức PPP;

2. Chính phủ (2015), Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, ngày 17/03/2015 quy định chi tiết thi hành một số điếu của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư;

3. Government of India (December 2010); Department of Economic Affairs Ministry of Finance; Developing Toolkits for Improving Public Private Partnership Decision Making Processes - User Guide.