1. Quá trình hình thành và phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam

Ngày 7/3/1994, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 91/TTg về việc thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh chủ yếu từ việc chuyển đổi và tổ chức lại các tổng công ty nhà nước. Tuy nhiên, phải đến Hội nghị Trung ương 3 khóa IX (9/2001), vấn đề thành lập tập đoàn kinh tế mới được đề cập một cách cụ thể.

Nghị quyết chỉ rõ: “Hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế, kinh doanh đa ngành, trong đó có ngành kinh doanh chính, chuyên môn hóa cao và giữ vai trò chi phối lớn trong nền kinh tế quốc dân...”.

Sau đó, Nghị quyết Trung ương 9 khóa IX một lần nữa khẳng định chủ trương “Tích cực chuẩn bị để hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh do tổng công ty nhà nước làm nòng cốt, có sự tham gia rộng rãi của các thành phần kinh tế trong nước và đầu tư của nước ngoài”.

Như vậy, sự phát triển của mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam được từng bước thực hiện từ Quyết định 91/TTg. Mặc dù đây là “Văn bản đầu tiên xác lập các tiêu chí về tập đoàn, nhưng chưa đề cập đúng bản chất và đặc thù về mô hình, tổ chức quản lý và hoạt động của tập đoàn kinh tế, dẫn đến hoạt động của các tổng công ty chưa thể phát triển theo mô hình tập đoàn kinh tế”.

Có lẽ chính vì lý do này nên cho đến năm 2003 - tức là gần 10 năm sau khi ý tưởng về mô hình tập đoàn được công bố chính thức, kết quả hoạt động và tổ chức của các tổng công ty vẫn chưa đủ mạnh để làm cơ sở cho việc hình thành các tập đoàn kinh tế nhà nước.

Nhận thức được những hạn chế về khuôn khổ pháp lý cho việc hình thành các tập đoàn kinh tế cũng như trước thực tế bất cập của các tổng công ty, Chính phủ đã ban hành Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 và Nghị định 153/2004/NĐ-CP về tổng công ty nhà nước và chuyển đổi tổng công ty nhà nước theo mô hình công ty mẹ - con.

Nhưng ngay cả những khuôn khổ pháp lý mới này cũng chỉ có thể được coi như là tiền đề pháp lý ban đầu cho việc chuyển đổi các tổng công ty 91 thành các tập đoàn kinh tế nhà nước vì nhiều nội dung quan trọng của mô hình tập đoàn vẫn còn chưa được làm rõ, chẳng hạn như địa vị pháp lý, chế độ tài chính, mô hình quản trị nội bộ của tập đoàn cũng như mối quan hệ, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của các thành viên tập đoàn.

Năm 2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 139/2007/NĐ-CP, Nghị định số 141/2007/NĐ-CP, đã bổ sung thêm một số vấn đề về các tập đoàn kinh tế. Theo đó, tập đoàn kinh tế được hiểu là nhóm các công ty có tư cách pháp nhân độc lập, được hình thành trên cơ sở tập hợp, liên kết thông qua đầu tư, góp vốn, sáp nhập, mua lại, tổ chức lại hoặc các hình thức liên kết khác; gắn bó lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác tạo thành tổ hợp kinh doanh có từ hai cấp doanh nghiệp trở lên dưới hình thức công ty mẹ - công ty con.

Tập đoàn kinh tế không có tư cách pháp nhân, không phải đăng ký kinh doanh theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Việc tổ chức hoạt động của tập đoàn do các công ty lập thành tập đoàn tự thỏa thuận quyết định.

Để tạo lập khung khổ pháp lý cho hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước, ngày 5/11/2009, Chính phủ ban hành Nghị định 101/2009/NĐ-CP về “Thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước”.

Trên cơ sở tổng kết thực tiễn hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước, ngày 15/7/2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 69/2014/NĐ-CP về “Tập đoàn kinh tế nhà nước và tổng công ty nhà nước”, trong đó đã quy định cụ thể hơn về thành lập, tổ chức lại, chấm dứt hoạt động; tổ chức, hoạt động, quản lý, điều hành trong tập đoàn kinh tế; quản lý, giám sát của chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn kinh tế.

Trong giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2010 đã có 12 tập đoàn kinh tế được Thủ tướng Chính phủ ký quyết định thành lập và hoạt động. Tuy nhiên, một số tập đoàn như Tập đoàn Công nghiệp Xây dựng Việt Nam (VNIC); Tập đoàn Phát triển nhà và đô thị Việt Nam (HUD); Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam sau thời gian thí điểm thành lập và hoạt động đã không hoàn thành được các mục tiêu, nhiệm vụ đề ra nên đã chuyển đổi sang hoạt động theo mô hình tổng công ty.

Đến nay, đang có 9 tập đoàn kinh tế nhà nước hoạt động, bao gồm Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam, Tập đoàn Bưu chính - Viễn thông Việt Nam, Tập đoàn Dệt may Việt Nam, Tập đoàn Viễn thông quân đội, Tập đoàn Hóa chất Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp cao su Việt Nam, Tập đoàn Bảo Việt.

2. Đặc điểm và vai trò của tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam

a) Đặc điểm của tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam

Một là, các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam được hình thành chủ yếu từ việc chuyển đổi và tổ chức lại các tổng công ty nhà nước theo quyết định của Chính phủ. Hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con; phạm vi hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước được mở rộng không chỉ ở trong nước mà cả ở nước ngoài.

Hai là,theo Nghị định số 139/2007/NĐ-CP, Nghị định số 141/2007/NĐ-CP hạt nhân của tập đoàn là công ty mẹ và xoay quanh nó là các công ty thành viên.

Nhưng trong khi các công ty thành viên có tư cách pháp nhân thì công ty mẹ lại không có tư cách pháp nhân, nên việc quy định một khung khổ pháp lý tổ chức của một nhóm công ty trong bối cảnh doanh nghiệp được quyền tự quyết về các mối liên hệ có thể trở thành khiên cưỡng, thậm chí có thể kìm hãm sự phát triển của doanh nghiệp.

Ba là, là một trong những công cụ điều hành kinh tế vĩ mô của Chính phủ, các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam hoạt động trong những ngành kinh tế mũi nhọn, những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế theo mục tiêu, chiến lược phát triển của từng tập đoàn mà tư nhân và các thành phần kinh tế khác khó có thể thực hiện được do hạn chế về năng lực tài chính hoặc kinh nghiệm quản lý.

Bốn là, quan hệ nội tại của tập đoàn kinh tế nhà nước được thiết kế theo mô hình công ty mẹ - công ty con với ba cấp. Công ty mẹ là doanh nghiệp do Nhà nước giữ 100% vốn hoặc giữ quyền chi phối theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Công ty con của doanh nghiệp cấp I là các doanh nghiệp do doanh nghiệp cấp I giữ quyền chi phối; được tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn một hoặc hai thành viên trở lên, tổng công ty theo hình thức công ty mẹ - công ty con, công ty liên doanh, công ty con ở nước ngoài; Công ty con của doanh nghiệp cấp II là các doanh nghiệp do doanh nghiệp cấp II giữ quyền chi phối.

Năm là, hoạt động quản lý, giám sát đối với tập đoàn kinh tế nhà nước được thực hiện theo các phương thức: thông qua chế độ báo cáo của hội đồng quản trị công ty mẹ; thông qua thực hiện kiểm toán tại công ty mẹ và các đơn vị thành viên; thông qua thực hiện chế độ báo cáo định kỳ và đột xuất của công ty mẹ; thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá của các cơ quan theo quy định của pháp luật.

Sáu là, quan hệ giữa tập đoàn với bộ, ngành và Chính phủ: Nhà nước là chủ sở hữu của các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam. Chính phủ thống nhất thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty mẹ và đối với phần vốn nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước; Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập công ty mẹ, quyết định tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty mẹ theo đề nghị của bộ quản lý ngành và ý kiến của các bộ, ngành có liên quan...

b) Vai trò của tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam

Trong quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam các tập đoàn kinh tế nhà nước được kỳ vọng đóng vai trò quan trọng sau:

Một là,công cụ hữu hiệu điều tiết vĩ mô nền kinh tế, tạo nên sức mạnh kinh tế quốc gia

Trong nền kinh tế nhiều thành phần, các tập đoàn kinh tế nhà nước nắm giữ các lĩnh vực, ngành nghề quan trọng, giữ vai trò trụ cột của nền kinh tế quốc dân, thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế theo định hướng của Đảng và Nhà nước.

Bên cạnh đó, tập đoàn kinh tế nhà nước còn là nhân tố thúc đẩy sự phát triển của kinh tế quốc dân. Các tập đoàn kinh tế không chỉ mang lại lợi ích kinh tế lớn cho đất nước về các mặt như: góp phần quan trọng vào tăng trưởng và phát triển kinh tế đất nước, đóng góp không nhỏ vào nguồn thuế, tạo nguồn thu ngoại tệ và nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước, hạn chế nhập siêu, tạo nên sức mạnh cho nền kinh tế góp phần đẩy nhanh tốc độ CNH, HĐH đất nước... mà còn là trụ cột kinh tế, góp phần giải quyết việc làm cho người lao động, nâng cao mức sống cho nhân dân, góp phần giải quyết vấn đề an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh...

Hai là,thực hiện các nhiệm vụ chính trị - xã hội mà Nhà nước giao

Do có nhiều lĩnh vực, ngành nghề không hấp dẫn các nhà đầu tư vì ít lợi nhuận, lâu thu hồi vốn nên các doanh nghiệp tư nhân không muốn tham gia sản xuất, kinh doanh hoặc việc kinh doanh lệ thuộc rất lớn vào điều kiện thiên nhiên và kết cấu hạ tầng nên Nhà nước thành lập và giao cho các tập đoàn kinh tế nhà nước nhiệm vụ tiến hành các hoạt động công ích nhằm thực hiện mục tiêu chính trị - xã hội của Nhà nước.

Thực tế ở nước ta cho thấy, tập đoàn kinh tế nhà nước chính là lực lượng quan trọng của Nhà nước đảm nhận sản xuất, kinh doanh nhiều mặt hàng thiết yếu nhằm đáp ứng nhu cầu của nhân dân, góp phần quan trọng trong việc bảo đảm an ninh lương thực, an ninh năng lượng, an ninh quốc phòng, bảo vệ Tổ quốc và khẳng định chủ quyền quốc gia, bảo vệ môi trường sinh thái...

Ba là,làm gia tăng sức mạnh cạnh tranh của cả tập đoàn và công ty thành viên

Thực tế ở nước ta, mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước là mô hình liên kết kinh tế tiên tiến và có sức mạnh nhất. Với đặc điểm là mô hình có quy mô lớn, nguồn lao động dồi dào, thị trường và công nghệ vượt trội, các tập đoàn kinh tế nhà nước có một vị thế khác biệt so với các doanh nghiệp kinh doanh cùng loại.

Điểm quan trọng đầu tiên quyết định sự liên kết, hợp tác giữa các công ty trong mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước là lợi ích. Bởi lẽ, đối với mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước lợi ích đến với cả tập đoàn kinh tế và cả công ty thành viên.

Các công ty thành viên trong tập đoàn kinh tế nhà nước luôn được sự hỗ trợ phát triển thông qua thương hiệu của tập đoàn: hỗ trợ về vốn, công nghệ, hoạt động đào tạo quản lý, lao động... Những hỗ trợ đó sẽ tạo ra điều kiện và động lực, môi trường thuận lợi giúp các doanh nghiệp thành viên của tập đoàn kinh tế nhà nước phát triển nhanh và bền vững, từ đó góp phần thúc đẩy phát triển hoạt động sản xuất, kinh doanh của cả tập đoàn kinh tế nhà nước nhằm tạo ra sức mạnh kinh tế - xã hội của quốc gia.

Bốn là, tổ chức kinh doanh, mang lại lợi nhuận thích đáng cho Nhà nước

Với mục tiêu kinh doanh, tìm kiếm lợi nhuận trên thị trường, các tập đoàn kinh tế nhà nước phải khai thác nguồn vốn nhà nước nhằm tạo ra lợi nhuận bổ sung cho ngân sách nhà nước, đồng thời, tạo ra việc làm và thu nhập hợp pháp nhằm nâng cao đời sống về mọi mặt của người lao động.

Hơn nữa, các tập đoàn kinh tế nhà nước với ưu thế về quy mô và kết hợp được các ưu thế của phân công lao động, chuyên môn hóa với hợp tác hóa trong sản xuất, kinh doanh nên tránh được sản xuất trùng lặp và nâng cao hiệu quả sử dụng công suất máy móc, thiết bị nhằm đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội cao v.v..

3. Thách thức và xu hướng phát triển các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam

Hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam trong thời gian qua cho thấy, mô hình này đã đạt được những kết quả nhất định, là công cụ điều tiết vĩ mô hiệu quả của Nhà nước. Về cơ bản, các tập đoàn kinh tế đã nắm giữ những ngành, lĩnh vực then chốt trong nền kinh tế, quy mô vốn liên tục tăng, khẳng định vai trò cụ thể của mình trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội đất nước.

Các tập đoàn kinh tế không chỉ mang lại lợi ích kinh tế lớn cho đất nước; góp phần quan trọng vào tăng trưởng và phát triển kinh tế, đẩy nhanh tốc độ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đóng góp không nhỏ vào nguồn thuế, tạo nguồn thu ngoại tệ và nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước, hạn chế nhập siêu, tạo nên sức mạnh cho nền kinh tế... mà còn góp phần giải quyết việc làm cho người lao động, nâng cao mức sống cho nhân dân, đảm bảo an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh...

Tuy nhiên, bên cạnh mặt tích cực, các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam có không ít tiêu cực, làm dấy lên hoài nghi về vai trò thực tế của nó, không chỉ về hiệu quả kinh tế mà các tập đoàn kinh tế nhà nước gặp phải không ít khó khăn, thách thức và nhiều vấn đề nảy sinh như:

Một là, mục tiêu, hiệu quả hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước chưa tương xứng với nguồn lực nhà nước đầu tư. Nhiều tập đoàn kinh tế thay vì phải tập trung vào ngành nghề chính, thực hiện các nhiệm vụ kinh tế và chính trị trọng yếu của kinh tế nhà nước, lại mở rộng quy mô đầu tư ngoài ngành trong khi thực tế năng lực tài chính lại hạn chế.

Chẳng hạn, một số tập đoàn thiếu vốn cho ngành chính nhưng vẫn mở rộng sang các ngành nghề rủi ro khác như tài chính, ngân hàng, bất động sản, từ đó, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả kinh tế - xã hội của quốc gia. 

Hai là, công tác giám sát, kiểm soát nội bộ tập đoàn kinh tế còn nhiều hạn chế dẫn đến không phát hiện kịp thời để có biện pháp ngăn chặn, giảm thiểu tổn thất trong quá trình hoạt động sản xuất, kinh doanh. Thực hiện quá trình tái cơ cấu và cổ phần hóa trong nhiều tập đoàn kinh tế nhà nước thời gian qua (2012-2014) vẫn còn chậm, chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu đổi mới doanh nghiệp nhà nước.

Ba là, cơ chế hoạt động của kiểm soát viên trong tập đoàn kinh tế nhà nước chưa hiệu quả. Quy định ủy quyền toàn bộ việc quản lý vốn nhà nước thông qua người đại diện có thể dẫn đến rủi ro khó kiểm soát.Nhiều nội dung quản trị tập đoàn kinh tế chậm được đổi mới và áp dụng, đặc biệt liên quan đến công khai, minh bạch, tăng cường trách nhiệm giải trình của chủ sở hữu.

Bốn là, công tác sắp xếp lại lao động trong quá trình tái cơ cấu tập đoàn kinh tế còn nhiều vướng mắc,chất lượng nguồn nhân lực còn chưa đáp ứng được yêu cầu. Cơ chế quản lý của chủ sở hữu nhà nước, nhiều bộ, địa phương vẫn còn hạn chế lúng túng, chưa nắm rõ quy trình, cách thức trong triển khai một số quyền, đặc biệt là trong việc phê duyệt chiến lược phát triển, danh mục dự án đầu tư phát triển nhóm A, B hằng năm, phê duyệt báo cáo tài chính của các doanh nghiệp nhà nước.

Năm là, việc thừa nhận các tập đoàn kinh tế vẫn chỉ dừng lại ở mức độ chủ trương, hệ thống quy định chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển của các tập đoàn, khiến những nhân tố mới của nền kinh tế vẫn đang phải hoạt động một cách mò mẫm và chưa có những định hướng mang tầm vĩ mô, và còn hiện tượng “chen chân” nhau giữa quản lý nhà nước và cơ quan chủ quản. Điều này cũng chính là một trong những nguyên nhân căn bản dẫn tới trình trạng đầu tư tràn lan, kém hiệu quả của tập đoàn kinh tế nhà nước thời gian qua ở Việt Nam.

Vì vậy, trước những tồn tại hiện nay đang diễn ra ở các tập đoàn kinh tế nhà nước thì việc tái cấu trúc là điều cần thiết và mang tính sống còn. Quá trình tái cấu trúc các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam trong những năm tới cần tiếp tục thực hiện theo các xu hướng sau đây:

Thứ nhất, tăng vốn điều lệ của tập đoàn trên cơ sở đánh giá lại giá trị tài sản theo thị trường và Nhà nước đầu tư thêm có quy mô vốn đủ lớn nhằm tăng tính chủ động cho tập đoàn, từ đó có thể giúp tập đoàn tạo ra những “quả đấm thép”. Đồng thời, tái cấu trúc lại các danh mục đầu tư của các tập đoàn theo hướng bảo đảm chất lượng, tiến độ của các dự án đầu tư cơ bản, đảm bảo cho các dự án đó đi vào vận hành.

Thứ hai, trong chiến lược kinh doanh, các tập đoàn cần tập trung vào các lĩnh vực kinh doanh chính, tránh đầu tư ngoài ngành, tránh cạnh tranh nội bộ,đảm bảo phát triển mô hình tập đoàn phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và yêu cầu đảm bảo an ninh kinh tế quốc gia.

Thứ ba, cấu trúc lại nguồn nhân lực đi đôi với quản trị doanh nghiệp từng bước hiện đại, nhất là chuẩn mực hạch toán kết quả sản xuất kinh doanh, kế toán thống kê, dự phòng rủi ro trong hoạt động đầu tư của tập đoàn kinh tế...

Thứ tư, tăng cường đầu tư sản xuất, kinh doanh các mặt hàng chủ lực, đáp ứng nhu cầu thiết yếu cho đời sống nhân dân, góp phần bảo đảm an sinh xã hội và thực hiện tốt nhiệm vụ an ninh, quốc phòng.

Thứ năm,cần hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách đối với tập đoàn kinh tế. Trước hết cần có những chính sách phù hợp với các tổng công ty được lựa chọn để thành lập tập đoàn kinh tế như chính sách về quan hệ sở hữu, quản lý và phân phối giữa Nhà nước và tập đoàn... Bên cạnh đó, Nhà nước cũng cần bổ sung những quy định đối với việc hình thành và phát triển của các tập đoàn kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế, nhằm tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho sự phát triển tập đoàn kinh tế.