Chức năng giám sát của Quốc hội đối với cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước là một vấn đề hết sức quan trọng, liên quan đến sự bảo toàn vốn của Nhà nước, bảo vệ lợi ích của người lao động và hơn nữa là sự tồn tại, phát triển của doanh nghiệp nhà nước - xương sống của kinh tế nhà nước. Ở Việt Nam, với địa vị pháp lý cao nhất trong phương thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước và là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cho nên Quốc hội phải là người chủ đại diện cao nhất của Nhà nước đối với phần vốn trong các doanh nghiệp nhà nước, cũng là người quản lý, giám sát đối với hoạt động đầu tư, sử dụng vốn trong các doanh nghiệp này. Với ý nghĩa quan trọng đó, việc bảo đảm cơ sở pháp lý bằng các văn bản luật là hết sức cần thiết. Trên phương diện pháp lý, Quốc hội xây dựng và ban hành các quy định pháp luật về cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước có hiệu lực pháp lý cao nhất để điều chỉnh hoạt động bảo toàn vốn của Nhà nước trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, song hành với phát huy hơn nữa vai trò giám sát tối cao của mình.

Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền giám sát tối cao. Điều 1, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội”. Quốc hội tăng cường giám sát quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nhằm bảo đảm quá trình cổ phần hóa đúng lộ trình, đạt kết quả tốt nhất, đồng thời bảo đảm không thất thoát tài sản của Nhà nước, ngăn chặn kịp thời những sai phạm.

Tuy nhiên, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với phần vốn nhà nước trong các doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ là người đại diện chủ sở hữu trực tiếp. Theo Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014, do Quốc hội khóa XIII ban hành, quy định: “Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước trong việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của pháp luật”. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, nhưng thực chất nấc thang cao nhất để xét trách nhiệm ở đây chính là công luận, là người dân. Lợi ích của nhân dân chính là tiêu chí, cơ sở cuối cùng để Quốc hội đánh giá Chính phủ và quyết định bỏ phiếu tín nhiệm hay không. Trong hoạt động điều hành doanh nghiệp nhà nước, Chính phủ là cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong việc thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước, tuy nhiên do là cơ quan chấp hành của Quốc hội, nên Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và phải báo cáo hoạt động điều hành của mình trước Quốc hội, chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội, trong đó có hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.

Ngoài ra, chức năng giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua hoạt động kiểm toán nhà nước. Ở nước ta hiện nay, Quốc hội quy định hoạt động kiểm toán nhà nước trước, trong và sau quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước nhằm xử lý tài chính khi cổ phần hóa và xác định giá trị doanh nghiệp cổ phần để bảo đảm tài sản của Nhà nước không bị thất thoát, bảo đảm quyền lợi cho người lao động và làm cơ sở để Nhà nước quản lý doanh nghiệp cổ phần hóa hiệu quả. Hoạt động kiểm toán nhằm kiểm tra độ tin cậy của số liệu báo cáo tài chính, báo cáo khác và các thông tin kinh tế - tài chính liên quan đến hoạt động cổ phần hóa, qua đó, phát hiện những tồn tại, yếu kém, sai phạm để cơ quan quản lý nhà nước có các biện pháp điều chỉnh, ngăn chặn kịp thời.

Tăng cường công tác giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Thực tiễn cho thấy, thực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước của các cơ quan thuộc Quốc hội ở nước ta còn chưa cụ thể, phù hợp, vẫn căn cứ nhiều vào các báo cáo nên có không ít nội dung chưa sát với thực tế, chưa có những biện pháp xử lý triệt để đối với vấn đề tồn đọng vốn và xử lý nợ xấu của các doanh nghiệp nhà nước… Nhận thức về chức năng giám sát của Quốc hội chưa thực sự đầy đủ và còn thiếu thống nhất giữa các ban, ngành. Bên cạnh đó, cơ chế pháp lý để ràng buộc thực hiện đối với những văn bản pháp luật chưa cao ảnh hưởng lớn đến hiệu quả hoạt động giám sát nói chung của Quốc hội. Đồng thời, khung pháp lý về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước thay đổi liên tục, khiến doanh nghiệp khó cập nhật, trong khi đó các thông tư hướng dẫn thường ban hành chậm nên ảnh hưởng đến việc thực hiện kế hoạch cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước… Từ thực trạng trên, để phát huy hơn nữa vai trò, hiệu quả giám sát của Quốc hội đối với quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, cần tập trung giải quyết một số vấn đề sau:

Thứ nhất, nâng cao chất lượng giám sát, đánh giá hoạt động của Chính phủ, các bộ, chính quyền địa phương trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Một số quyền và nhiệm vụ của Quốc hội cần được tăng cường để giám sát việc thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước, như: giám sát tối cao thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; đánh giá tình hình, kết quả hoạt động của khu vực doanh nghiệp nhà nước và việc sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư vào kinh doanh; đánh giá kết quả Chính phủ tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp… Những quyền và nhiệm vụ này cần được xem xét để bổ sung vào Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội nhằm bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc tăng cường giám sát thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước; bảo đảm tính thống nhất đại diện chủ sở hữu nhà nước, trong đó Quốc hội được coi là đại diện cho sở hữu toàn dân.

Thứ hai, xây dựng cơ chế đánh giá về việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đại diện chủ sở hữu nhà nước. Quốc hội ban hành quy định về chế độ báo cáo và công bố thông tin về doanh nghiệp nhà nước, bao gồm cả các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Chính phủ xây dựng và vận hành trang thông tin điện tử cung cấp thông tin cập nhật về doanh nghiệp nhà nước, sắp xếp, cổ phần hóa và chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước, hoạt động đầu tư vốn nhà nước, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, công khai và xác thực của thông tin. Tăng cường cơ chế giám sát kết hợp với kiểm tra, đánh giá thay thế dần cho phương thức thanh tra, kiểm tra, can thiệp trực tiếp, hành chính kiểu truyền thống, ít tác dụng, ẩn chứa những rủi ro đạo đức (lợi ích nhóm, cá nhân).

Thứ ba, đổi mới nội dung, phương thức giám sát của Quốc hội đối với hoạt động cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước. Quốc hội đẩy mạnh việc tiến hành các hoạt động giám sát, đánh giá, nhìn nhận một cách nghiêm túc, khách quan cách thức tiến hành cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước, để có sự điều chỉnh kịp thời về chính sách và pháp luật liên quan đến quản lý doanh nghiệp nhà nước và cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước.

Quốc hội cần tăng cường giám sát quá trình hoạt động trong và sau cổ phần hoá của các doanh nghiệp nhà nước. Đặc biệt là giám sát quá trình phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước nhờ chính sách bảo hộ của Nhà nước và bằng vốn vay, vốn huy động. Theo đó, Quốc hội cần giám sát quá trình cổ phần hoá dưới nhiều hình thức khác nhau, thúc đẩy việc kiểm toán quá trình cổ phần hoá các tập đoàn kinh tế nhà nước và việc niêm yết trên thị trường chứng khoán; tăng cường giám sát theo chuyên đề, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó chú ý đến việc sử dụng ngân sách nhà nước, giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các bộ, chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp) trong công tác quản lý hoạt động cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước. Quy định chặt chẽ cơ chế báo cáo hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước tới bộ quản lý chuyên ngành và cơ quan chuyên môn của Quốc hội, như Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Kiểm toán nhà nước.

Quốc hội tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn theo hướng đi sâu giải quyết từng vấn đề được chất vấn. Trong điều kiện Quốc hội nước ta chỉ tổ chức họp toàn thể thường kỳ 2 lần/năm, cần tăng cường các phiên giải trình tại Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội về những vấn đề liên quan đến sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước. Hoàn thiện cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Đây là một trong những cách thức để Quốc hội phát huy vai trò của mình đối với các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các bộ) - chủ thể quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nghiệp nhà nước.

Hoạt động điều hoà, phối hợp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan của Quốc hội cần được tăng cường để khắc phục tình trạng chồng chéo về nội dung, đối tượng giám sát. Thông tin từ hoạt động của các đoàn giám sát, báo cáo giám sát của các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội cần được lưu hành và chia sẻ rộng rãi phục vụ hoạt động của Quốc hội. Đổi mới hơn nữa hoạt động giám sát của Quốc hội để nâng cao hiệu quả trong quá trình thực hiện, như đổi mới cách thức tiến hành giám sát, cơ chế huy động chuyên gia để nâng cao chất lượng kết quả giám sát và bổ sung một số quyền được xử lý trong quá trình giám sát (khi cần thiết). Sau giám sát, cần có sự theo dõi sát sao việc thực hiện các kiến nghị, trường hợp cần thiết phải tiếp tục giám sát để nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện kết luận giám sát.

Sự tham gia của cộng đồng (người dân, chuyên gia, nhà khoa học, nhà đầu tư vốn) vào quá trình giám sát ngay từ giai đoạn xây dựng chương trình giám sát cần được thúc đẩy mạnh mẽ, như dự thảo chương trình giám sát của Quốc hội cần được công khai trên các trang thông tin điện tử hoặc các phương tiện truyền thông khác trước khi Quốc hội thông qua nhằm phát huy dân chủ thực sự. Công bố công khai các kết luận giám sát (trừ những nội dung liên quan đến bí mật của Nhà nước) để người dân được biết và phối hợp cùng Quốc hội giám sát việc chấp hành kết luận và kiến nghị giám sát.

Thứ tư, tăng cường các nguồn lực cho hoạt động giám sát của Quốc hội đối với hoạt động cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước. Bảo đảm cơ cấu đại biểu Quốc hội được đổi mới theo hướng tăng số lượng đại biểu chuyên trách hoạt động ở các cơ quan của Quốc hội và các Đoàn đại biểu Quốc hội. Tùy điều kiện địa phương nên bảo đảm mỗi Đoàn đại biểu Quốc hội có ít nhất 2 đại biểu chuyên trách hoạt động tại địa phương. Tiến tới bảo đảm cho mỗi đại biểu Quốc hội có văn phòng riêng, có ngân sách và bộ máy giúp việc riêng, để giải phóng đại biểu khỏi các công việc hành chính, sự vụ, tập trung thời gian, trí tuệ, công sức vào việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu.

Tổ chức và hoạt động của các đơn vị giúp việc cho các cơ quan của Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội cần được kiện toàn cả về biên chế, năng lực cán bộ trong công tác tham mưu về chuyên môn. Ngân sách cho hoạt động của đại biểu Quốc hội phải được tăng cường, trong đó tiếp tục nghiên cứu xây dựng chế độ định mức phục vụ cho hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, trong đó có định mức kinh phí để đại biểu Quốc hội được sử dụng thuê chuyên gia phục vụ cho hoạt động lập pháp và hoạt động giám sát, phù hợp với chế độ định mức chung trong hoạt động của Quốc hội.

Thứ năm, xây dựng bộ tiêu chí để giám sát hoạt động cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước của Quốc hội. Quốc hội nghiên cứu sớm ban hành bộ tiêu chí giám sát, quản lý vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trong hoạt động sản xuất, kinh doanh nói chung và trong quá trình cổ phần hoá nói riêng theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế, vừa bảo đảm tính công khai, minh bạch, tập trung vào các yếu tố về sản phẩm chủ lực, hiệu quả sử dụng vốn, lao động, tiền lương, tỷ lệ đóng góp vào ngân sách nhà nước,… Hằng năm, kết quả sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước phải được Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán và công bố kết quả. Đây là kênh thông tin chính thống, giúp Quốc hội có căn cứ để giám sát hiệu quả.

Thứ sáu, xây dựng và hoàn thiện các thiết chế độc lập trong giám sát hoạt động cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước của Quốc hội. Tiếp tục hoàn thiện thiết chế Kiểm toán Nhà nước nhằm phát huy vai trò cơ quan này trong hoạt động giám sát tài chính quốc gia, trong đó có quá trình cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước, nhất là về tổ chức, hoạt động, nguồn nhân lực và cơ sở pháp lý của Kiểm toán Nhà nước... Theo đó, Quốc hội tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005, tập trung cụ thể hóa quy định pháp luật về hoạt động Kiểm toán Nhà nước đối với quá trình định giá giá trị doanh nghiệp nhà nước trong quá trình cổ phần hóa, bao gồm cả phần tài sản hữu hình và tài sản vô hình; đối với tài sản là giá trị quyền sử dụng đất phải được định giá căn cứ theo giá của thị trường...

Ngoài ra, lãnh đạo các doanh nghiệp nhà nước phải giảm mạnh sự hiện diện của mình với tư cách là các đại biểu Quốc hội; nếu không sẽ không có sự phân công lao động quyền lực một cách rõ ràng, dẫn đến sự mâu thuẫn trong vai trò của đại biểu Quốc hội vừa đại diện cho cơ quan giám sát tối cao, vừa là người làm việc trong doanh nghiệp nhà nước, điều này sẽ làm giảm hiệu quả giám sát và tiềm ẩn những nguy cơ tiêu cực trong quản lý và điều hành doanh nghiệp nhà nước. Nghiên cứu thành lập một cơ quan giám sát chuyên trách trực thuộc Quốc hội.

Phát huy vai trò giám sát của Quốc hội đối với việc cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước là yêu cầu bức thiết trong quá trình đổi mới doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Bảo đảm cơ chế này hoạt động tốt trong thực tiễn sẽ thúc đẩy việc cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước nhanh, có chất lượng, qua đó phát huy hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, cũng như vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước, góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đưa nước ta phát triển nhanh, bền vững.