Vượt qua đói nghèo, lạc hậu của những năm 90, kinh tế - xã hội đất nước ngày càng phát triển, đòi hỏi hệ thống quản lý tài chính công cũng phải có những cải cách, hiện đại hóa nhằm phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và điều hòa, kích thích tăng trưởng kinh tế.

Trong bối cảnh đó, ngày 21/8/2007, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 138/2007/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020 với mục tiêu: Xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hóa công nghệ và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: quản lý quỹ ngân sách nhà nước (NSNN) và các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ và quản lý nợ Chính phủ; tổng kế toán nhà nước nhằm tăng cường năng lực, hiệu quả và tính công khai, minh bạch trong quản lý các nguồn lực tài chính của nhà nước. Đến năm 2020, các hoạt động KBNN được thực hiện trên nền tảng công nghệ thông tin (CNTT) hiện đại và hình thành Kho bạc điện tử.

Qua hơn 12 năm thực hiện Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020, KBNN đã có những bước tiến mạnh mẽ, đóng góp tích cực vào công cuộc cải cách quản lý tài chính công, cụ thể:

Về quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước

Việc triển khai thành công hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) đã giúp gắn kết các khâu của quy trình quản lý NSNN, đặc biệt là giữa khâu thực hiện với các khâu khác của quy trình quản lý; cải cách công tác kế toán NSNN, chuyển từ kế toán tiền mặt sang kế toán tiền mặt điều chỉnh; đồng thời, hỗ trợ các Bộ, ngành trong việc phân bổ NSNN.

Trong công tác thu NSNN, KBNN đã phối hợp với cơ quan thuế, hải quan triển khai thành công Dự án “Hiện đại hóa quy trình thu nộp thuế giữa Thuế - Hải quan – KBNN”; Dự án tổ chức phối hợp thu NSNN giữa các cơ quan trong ngành tài chính với các ngân hàng thương mại (NHTM)…; trên cơ sở đó, kết nối, trao đổi dữ liệu thu NSNN điện tử với các cơ quan liên quan, mở rộng mạng lưới tài khoản chuyên thu của KBNN tại NHTM và đa dạng hóa phương thức thanh toán trong thu nộp NSNN (Internet banking, ATM, thiết bị chấp nhận thẻ POS/EDC,…).

Đến nay, các giao dịch thu nộp NSNN đã có thể được thực hiện tại bất kỳ địa điểm, thời gian nào, tạo thuận lợi cho người nộp thuế, tập trung nhanh các nguồn thu và giảm thiểu đáng kể chi phí tổ chức thu NSNN. Từ 30 phút/giao dịch, thời gian thực hiện giao dịch thu nộp NSNN giảm còn 05 phút/giao dịch trong khi quy mô thu NSN tăng gần 4 lần so với giai đoạn 2001 – 2010; trong đó, gần 100% số thu được thực hiện qua ngân hàng, góp phần tích cực vào phát triển thanh toán không dùng tiền mặt theo chủ trương của Chính phủ.

Trong công tác kiểm soát chi NSNN, KBNN đã xây dựng và triển khai quy trình kiểm soát cam kết chi qua KBNN, đảm bảo các khoản chi NSNN được thực hiện đúng thẩm quyền và trong phạm vi nguồn lực được phân bổ, góp phần nâng cao kỷ cương kỷ luật tài chính và ngăn chặn nợ đọng.

Cơ chế, quy trình kiểm soát chi NSNN được hoàn thiện theo hướng ngày càng đơn giản, rõ ràng, minh bạch; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị; từng bước chuyển từ kiểm soát trước, thanh toán sau sang thanh toán trước, kiểm soát sau. Kết quả là đã rút ngắn thời gian kiểm soát chi đầu tư từ 07 ngày xuống còn 01 – 03 ngày làm việc; bước đầu thực hiện kiểm soát chi theo rủi ro căn cứ vào giá trị của khoản chi; kiểm soát chi theo cơ chế khoán chi; thực hiện quy trình kiểm soát chi một cửa…

Bên cạnh đó, KBNN cũng đã xây dựng và trình cấp có thẩm quyền ban hành cơ chế xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KBNN, góp phần nâng cao kỷ luật, kỷ cương tài chính. Từ năm 2007 đến nay, KBNN đã phát hiện hàng chục nghìn khoản chi chưa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định; số tiền KBNN từ chối thanh toán giai đoạn 2007 - 2019 là trên 3.500 tỷ đồng, tương ứng với gần 509.000 món.

Về quản lý ngân quỹ và huy động vốn cho NSNN

KBNN đã xây dựng và trình cấp có thẩm quyền ban hành Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước (NQNN), tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động cải cách quản lý ngân quỹ theo hướng an toàn và hiệu quả.

Trên cơ sở đó, tài khoản thanh toán tập trung của KBNN được hình thành, tập trung toàn bộ số dư ngân quỹ từ địa phương về trung ương và gửi tại Ngân hàng Nhà nước, một mặt giúp cho việc điều hành thanh khoản NQNN; mặt khác, hỗ trợ Ngân hàng Nhà nước trong việc điều hành chính sách tiền tệ, ổn định thị trường ngoại hối.

Các công cụ dự báo luồng tiền, phương án điều hành NQNN, các công cụ đầu tư, đi vay NQNN (tạm ứng ngân quỹ, tiền gửi có kỳ hạn, mua lại có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ) được xây dựng và triển khai. Trong đó, nguồn NQNN tạm thời nhàn rỗi được sử dụng để tạm ứng cho ngân sách trung ương khi nguồn thu có khó khăn, hỗ trợ các địa phương đẩy nhanh tiến độ của các công trình, dự án trọng điểm trên địa bàn, đóng góp tích cực vào tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Công tác huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua phát hành TPCP cũng được hiện đại hóa theo thông lệ quốc tế, công khai, minh bạch. Công tác phát hành TPCP được gắn kết chặt chẽ với tái cơ cấu danh mục nợ Chính phủ theo hướng bền vững, an toàn và giảm thiểu rủi ro đảo nợ của NSNN.

Kết quả, khối lượng phát hành TPCP đã đáp ứng nhu cầu cân đối NSNN; kỳ hạn bình quân danh mục nợ TPCP được kéo dài từ 1,84 năm vào năm 2011 lên mức 7,38 năm vào năm 2019; lãi suất phát hành TPCP bám sát diễn biến thị trường và giảm dần (mặt bằng lãi suất đã giảm từ mức bình quân khoảng 10%/năm trong giai đoạn 2007-2011 còn 4,51%/năm vào năm 2019), giảm chi phí trả lãi cho NSNN; cơ cấu nhà đầu tư được cải thiện, giảm dần sự phụ thuộc vào các NHTM. Bên cạnh đó, thị trường đã bước đầu có sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài (năm 2019, tỷ lệ nhà đầu tư nước ngoài nắm giữ TPCP chiếm 6,1% dư nợ).

Nhìn chung, công tác quản lý ngân quỹ đã từng bước gắn kết với công tác quản lý NSNN và quản lý nợ, góp phần giảm thiểu chi phí vay nợ cho NSNN.

Về kế toán nhà nước

Về cơ bản, hệ thống KBNN thống nhất đã được xây dựng; theo đó, thống nhất về việc hạch toán theo mục lục NSNN, nguyên tắc ghi chép kế toán đối với các nghiệp vụ phát sinh tại các chế độ kế toán khác nhau, cách thức trình bày các báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán.

Cùng với việc triển khai hệ thống TABMIS, chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN cũng như hệ thống chứng từ, tài khoản, sổ kế toán, báo cáo tài chính, báo cáo quản trị và phương pháp hạch toán kế toán áp dụng thống nhất cho cơ quan, đơn vị tham gia vào TABMIS cũng đã được xây dựng và hoàn thiện; từ đó, đảm bảo khả năng cung ứng thông tin đầy đủ, kịp thời, phục vụ yêu cầu quản lý, điều hành NSNN của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp.

Chuẩn mực kế toán công cũng đang được ban hành theo lộ trình từng đợt. Trong đó, trên cơ sở các yêu cầu của chuẩn mực kế toán công quốc tế, Bộ Tài chính đã đưa một số nội dung có thể áp dụng ngay tại Việt Nam vào quy định nguyên tắc hạch toán trong các chế độ kế toán có liên quan đối với các đơn vị thuộc khu vực nhà nước.

Thực hiện Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ, KBNN đã tổng hợp và lập báo cáo quyết toán NSNN hàng năm để trình Bộ Tài chính, trình Chính phủ, trình Quốc hội thông qua, đảm bảo yêu cầu và thời hạn theo quy định. Căn cứ Luật Kế toán, KBNN đã trình cấp có thẩm quyền hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về báo cáo tài chính nhà nước và triển khai lập báo cáo tài chính nhà nước từ năm tài chính 2018 (dự kiến sẽ được trình Quốc hội vào tháng 5/2020); từ đó, bước đầu giúp chính quyền các cấp và các cơ quan quản lý có thêm thông tin đánh giá về hiệu quả điều hành NSNN và kết quả hoạt động thu chi NSNN hàng năm, thông tin về tổng tài sản, tổng nghĩa vụ phải trả của Nhà nước,... phục vụ hiệu quả cho công tác quản lý, điều hành của Quốc hội và các cấp chính quyền.

Về hệ thống thanh toán

Thông qua việc triển khai thanh toán điện tử tập trung với hệ thống ngân hàng, công tác thanh toán được hiện đại hóa, đảm bảo mọi giao dịch thanh toán được xử lý tự động, nhanh chóng, chính xác và an toàn. Cùng với việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN bằng tiền mặt, các phương thức thanh toán không dùng tiền mặt cũng đã được ứng dụng mạnh mẽ trong thu, chi NSNN, giảm đáng kể tỷ trọng thanh toán bằng tiền mặt trong khu vực công. Đến nay, thu NSNN bằng tiền mặt tại KBNN chiếm tỷ trọng khoảng 0,47%; chi NSNN bằng tiền mặt trực tiếp tại KBNN chiếm tỷ trọng khoảng 2,96%), tạo cơ sở hướng tới KBNN cơ bản không giao dịch bằng tiền mặt vào năm 2020.

Về thanh tra kiểm tra

Thực hiện Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn, KBNN đã tổ chức triển khai nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tại các đơn vị sử dụng NSNN. Qua đó, đã góp phần nâng cao kỷ cương, kỷ luật tài chính, ngăn ngừa tiêu cực, tham nhũng tại các đơn vị sử dụng NSNN; đồng thời, tạo tiền đề cho việc cải cách kiểm soát chi NSNN theo hướng kiểm soát theo rủi ro và giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong chi tiêu cho các đơn vị sử dụng NSNN. Từ khi triển khai (năm 2016) đến nay, tổng số tiền đề nghị thu hồi nộp NSNN theo kết quả thanh tra chuyên ngành KBNN là khoảng 16 tỷ đồng.

Công tác kiểm tra, kiểm soát nội bộ của hệ thống KBNN cũng đã có những đổi mới, hoàn thiện về nội dung, phương pháp và quy trình thông qua việc xây dựng và triển khai có hiệu quả các quy trình kiểm tra, kiểm soát nội bộ; từ đó, giám sát chặt chẽ, phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm, đảm bảo sự phát triển an toàn, vững chắc của KBNN.

Về công nghệ thông tin

KBNN đã xây dựng và triển khai kiến trúc tổng thể về hệ thống CNTT của KBNN, trong đó, hệ thống TABMIS đóng vai trò là trung tâm, có khả năng kết nối, trao đổi thông tin dữ liệu với một số hệ thống liên quan để cung cấp thông tin báo cáo đầy đủ, kịp thời cho các cấp chính quyền và cơ quan tài chính trong quá trình quản lý điều hành; hoàn thiện các ứng dụng CNTT khác theo mô hình tập trung có kết nối với hệ thống TABMIS nhằm đáp ứng tốt yêu cầu cải cách tài chính - ngân sách và hình thành Kho bạc điện tử. Song song cùng với đó, cơ sở hạ tầng CNTT (hệ thống máy chủ, máy trạm, trung tâm dữ liệu,...) đã được đầu tư và phát triển đầy đủ, đồng bộ, đáp ứng mục tiêu hiện đại hoá CNTT của KBNN.

Bên cạnh đó, hệ thống an toàn CNTT KBNN theo chuẩn thông lệ quốc tế và chính sách an toàn bảo mật thông tin cũng đã được xây dựng, triển khai; từ đó, hạn chế tối đa các nguy cơ gây mất an toàn thông tin, giúp cho các hệ thống ứng dụng CNTT ngành tài chính nói chung và của KBNN nói riêng hoạt động ổn định, an toàn và có hiệu quả.

Kho dữ liệu về thu, chi NSNN và các hoạt động nghiệp vụ khác của KBNN đã được xây dựng và triển khai, cung cấp nguồn dữ liệu quan trọng cho cơ sở dữ liệu quốc gia về tài chính – ngân sách, phục vụ công tác quản lý, điều hành.

Từ năm 2018, KBNN đã triển khai dịch vụ công trực tuyến của KBNN và từng bước mở rộng phạm vi trên toàn quốc (trong năm 2019, KBNN đã triển khai tới 100% các đơn vị sử dụng NSNN giao dịch tại KBNN cấp tỉnh, KBNN quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh); từ đó, bước đầu hình thành Kho bạc điện tử.

Về tổ chức bộ máy và phát triển nguồn nhân lực

Thực hiện Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020, KBNN đã kiện toàn, tinh gọn tổ chức bộ máy theo hướng tập trung quản lý điều hành và nâng cao tính chuyên môn hóa của một số đơn vị tại trung ương; cơ cấu lại các KBNN địa phương theo hướng tinh gọn bộ máy cấp phòng tại KBNN tỉnh, cấp tổ tại KBNN huyện, giải thể các Phòng Giao dịch thuộc KBNN cấp tỉnh…

Từ tháng 10/2015 đến nay, KBNN đã sắp xếp, giảm được 293 cấp phòng tại KBNN cấp tỉnh, 15 KBNN cấp huyện và xóa bỏ 1.941 cấp tổ thuộc KBNN cấp huyện; giảm khoảng 4.500 vị trí lãnh đạo, tiết kiệm hơn 30 tỷ đồng chi NSNN mỗi năm.

Công tác tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức của KBNN được thường xuyên chú trọng và đổi mới (năm 2019, tỷ lệ công chức, viên chức KBNN có trình độ từ đại học trở lên là 73%). Đội ngũ cán bộ nghiên cứu, hoạch định chính sách được quan tâm phát triển, tạo điều kiện cho việc nghiên cứu, xây dựng và triển khai các đề án cải cách, hiện đại hóa hệ thống.

Nguồn nhân lực được sắp xếp, hợp lý hóa phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và mô hình tổ chức mới; khung biên chế cho các đơn vị KBNN cũng được xây dựng nhằm từng bước thực hiện quản lý cán bộ theo khối lượng và chất lượng công việc được giao. Nhằm sử dụng hiệu quả các nguồn lực và tinh giản bộ máy, KBNN cũng đã sử dụng các dịch vụ bên ngoài (như ủy nhiệm thu, chi tiền mặt qua ngân hàng...).

Về hợp tác quốc tế

KBNN đã xây dựng và triển khai kế hoạch tổng thể phát triển hợp tác quốc tế KBNN đến năm 2020; đồng thời, tích cực, chủ động đặt quan hệ hợp tác với kho bạc các nước và tham gia các diễn đàn, các tổ chức quốc tế; triển khai có hiệu quả các dự án đã ký kết để một mặt nghiên cứu tiếp thu có chọn lọc các thông lệ, chuẩn mực quốc tế vào hoạt động KBNN; mặt khác, hỗ trợ, chia sẻ kinh nghiệm với kho bạc các nước (Lào, Cuba) trong cải cách, hiện đại hóa.

Năm 2019, 2020 là những năm cuối thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 – 2020 theo Nghị quyết Đại hội Đảng XI. Các bộ, ban, ngành đang tập trung toàn bộ nguồn lực phấn đấu hoàn thành mục tiêu đề ra; đồng thời, tổng kết đánh giá và xây dựng các định hướng phát triển mới cho giai đoạn 2021 – 2030. Với vai trò là trái tim của hệ thống quản lý tài chính công, KBNN cũng không nằm ngoài công cuộc phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.

Trên cơ sở tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020, KBNN đã phối hợp cùng với các chuyên gia của Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới xây dựng các định hướng phát triển KBNN giai đoạn 2021 – 2030 với các quan điểm sau:

(i) Kết hợp giữa kế thừa, đổi mới và phát triển; gắn hiện đại hóa, đặc biệt là sự phát triển của công nghệ thông tin với đổi mới mô hình tổ chức; (ii) triển khai đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực, từ cơ chế chính sách, quy trình nghiệp vụ, hiện đại hóa công nghệ thông tin, kiện toàn tổ chức bộ máy và phát triển nguồn nhân lực;

(ii) Lấy công nghệ thông tin là khâu đột phá để thúc đẩy cải cách, cơ chế chính sách là nền tảng, tạo động lực cho sự cải cách, hiện đại hóa;

(iii) Các cải cách, hiện đại hóa hoạt động KBNN phải hướng tới các thông lệ tiên tiến trên thế giới, đặc biệt là các lĩnh vực về quản lý quỹ NSNN, quản lý ngân quỹ, báo cáo tài chính nhà nước, kiểm toán nội bộ,...;

(iv) Cải cách, hiện đại hóa các hoạt động KBNN phải được đặt trong bối cảnh chung và phải phù hợp với các chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, đặc biệt là Chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước và Chiến lược phát triển ngành tài chính giai đoạn 2021 – 2030 và tầm nhìn đến 2045.

Theo đó, mục tiêu tổng quát đặt ra đối với KBNN trong giai đoạn tới là: “Xây dựng kho bạc hiện đại, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả để thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của KBNN trong hệ thống quản lý tài chính công (quản lý quỹ NSNN; quản lý NQNN và huy động vốn cho NSNN; Tổng KTNN;...) với 03 trụ cột phát triển chính:

(1) Nâng cao chất lượng dịch vụ kho bạc, góp phần xây dựng nền hành chính phục vụ;

(2) Tổ chức bộ máy thống nhất theo mô hình kho bạc khu vực, hướng tới mô hình kho bạc 2 cấp (cấp điều hành và cấp thực hiện);

(3) Đến năm 2030, toàn bộ các hoạt động quản lý, quản trị, cung cấp dịch vụ của KBNN được thực hiện trên nền tảng CNTT hiện đại, có sự kết nối, chia sẻ dữ liệu với các Bộ, ngành, địa phương và các cơ quan, đơn vị liên quan để hướng tới hình thành kho bạc số.

Trong đó, kho bạc số là KBNN được tổ chức và hoạt động nhằm tận dụng các ưu thế của dữ liệu số trong việc tối ưu hóa, chuyển đổi và tạo ra các dịch vụ để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của KBNN; đồng thời, tập trung vào cải cách, gắn kết chặt chẽ các dịch vụ công vào các tác vụ hằng ngày của công dân dựa trên nền tảng vạn vật kết nối và chia sẻ, khai thác dữ liệu để phục vụ người dân, doanh nghiệp, các đơn vị sử dụng ngân sách, các cơ quan quản lý và các cấp chính quyền.

Tương ứng với mục tiêu tổng quát nêu trên là một số định hướng cải cách chính như sau:

Một là, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý quỹ NSNN thông qua việc gắn kết chặt chẽ các khâu của quá trình phân bổ, thực hiện, quyết toán NSNN trên cơ sở liên thông dữ liệu điện tử và hoàn thiện khung kiểm soát chi NSNN. Điện tử hóa các giao dịch thu, chi NSNN nhằm giảm thiểu chi phí và nâng cao tốc độ xử lý giao dịch, đảm bảo cung cấp thông tin, dữ liệu thu, chi NSNN theo thời gian thực.

Hai là, huy động vốn cho NSNN phù hợp với mục tiêu của các chiến lược, kế hoạch, chương trình quản lý nợ công và kế hoạch vay nợ của Chính phủ, đảm bảo việc huy động hiệu quả và với chi phí tối ưu, hỗ trợ phát triển thị trường TPCP. Quản lý NQNN chủ động theo nguyên tắc thị trường, đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN; sử dụng hiệu quả nguồn NQNN tạm thời nhàn rỗi.

Ba là, cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời các thông tin tài chính – ngân sách nhà nước, phục vụ công tác quản lý, điều hành, giải trình của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương và công tác kiểm tra, giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và người dân. Từng bước rút ngắn thời gian lập, đệ trình báo cáo TCNN, báo cáo quyết toán NSNN còn không quá 09 tháng kể từ ngày kết thúc năm tài chính, ngân sách

Bốn là, xây dựng và hoàn thiện nền tảng kho bạc số, đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ của KBNN; phát triển kho bạc số dựa trên công nghệ kỹ thuật số; đảm bảo an toàn và bảo mật thông tin.

Năm là, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và hiện đại hóa tổ chức bộ máy KBNN theo mô hình kho bạc khu vực, từng bước hướng tới mô hình kho bạc 02 cấp. Xây dựng đội ngũ cán bộ KBNN các cấp chuyên nghiệp, có chất lượng cao, có số lượng, cơ cấu hợp lý, đảm bảo hệ thống KBNN hoạt động tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả./

Bài viết đăng trên tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia số 211