Hiến pháp năm 2013 và quy định về nghĩa vụ nộp thuế

Điều 4 về “Nguyên tắc quản lý thuế” Luật Quản lý thuế được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 29/11/2006 đưa ra 3 nguyên tắc: (i) Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước. Nộp thuế theo quy định của pháp luật là nghĩa vụ và quyền lợi của mọi tổ chức, cá nhân. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tham gia quản lý thuế; (ii) Việc quản lý thuế được thực hiện theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan; (iii) Việc quản lý thuế phải bảo đảm công khai, minh bạch, bình đẳng; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người nộp thuế.

Năm 2012, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 4 (thông qua ngày 20/11/2012) đã bổ sung thêm các Khoản 4, 5 và 6 vào Điều 4 “Nguyên tắc quản lý thuế” (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013) liên quan đến cơ chế quản lý rủi ro và thủ tục ưu tiên đối với hàng hoá xuất nhập khẩu.

Nội dung bổ sung này bao gồm: Áp dụng cơ chế quản lý rủi ro trong quản lý thuế (Khoản 4); Áp dụng biện pháp ưu tiên khi thực hiện các thủ tục về thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu nếu người nộp thuế đáp ứng đủ các tiêu chí theo quy định (Khoản 5); và Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết Khoản 4 và Khoản 5 Điều này (Khoản 6).

Nguyên tắc quản lý thuế quy định tại Điều 4 Luật Quản lý thuế 2006 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2012 đã được căn cứ theo Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi và bổ sung năm 2001). Tại Hiến pháp năm 1992, Điều 80 quy định “Công dân có nghĩa vụ đóng thuế và lao động công ích theo quy định của pháp luật”. Khi đó, dựa trên văn bản cao nhất - Hiến pháp 1992 - thì công dân được quyền kinh doanh những ngành nghề, lĩnh vực mà pháp luật cho phép.

Điều 57 của Hiến pháp năm 1992 ghi nhận cụ thể về quyền tự do kinh doanh như sau: “Công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật”. Theo quy định này, quyền tự do kinh doanh của công dân được tiếp cận theo hướng công dân được phép làm những gì pháp luật cho phép, chứ không phải là được làm những gì pháp luật không cấm. Do đó, việc kinh doanh trái phép có thể được xem như là hành vi tội phạm và được pháp luật hình sự điều chỉnh.

Đến nay, tại Hiến pháp năm 2013 nội dung này đã được thay thế, hiến định rộng hơn: “Mọi người có quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm” (Điều 33 Hiến pháp năm 2013). Đây là thay đổi hết sức quan trọng về nội dung trong cách tiếp cận về quyền tự do kinh doanh và đây cũng chính là nội dung về quyền con người đã được nâng lên ở một tầm cao mới.

Xét về góc độ đối tượng thì Hiến pháp 1992 chỉ quy định là “công dân có quyền” còn Hiến pháp 2013 quy định là “mọi người có quyền”. Xét về góc độ phạm vi hoạt động, Điều 33 của Hiến pháp 2013 được hiểu rộng theo hướng cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp trong và ngoài nước có quyền làm những gì pháp luật không cấm, thay vì chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép.

Tuân thủ Điều 33 của Hiến pháp, nghĩa vụ của Nhà nước là phải đưa ra danh mục các ngành, nghề cấm (và những ngành nghề kinh doanh có điều kiện) để mọi người thực hiện quyền kinh doanh tự do, ngoại trừ danh mục cấm đó.

Thay đổi quan trọng này đương nhiên dẫn đến việc phải thay đổi tương ứng trong các quy định của pháp luật về hoạt động của doanh nghiệp. Cũng chính thay đổi này dẫn đến những thay đổi trong cách tiếp cận khi sửa đổi, bổ sung, thay thế các luật khác (như Luật Hình sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư...) và cũng cần phải thay đổi trong cách tiếp cận về Luật Quản lý thuế, trong đó có “Nguyên tắc quản lý thuế”.

Điều 47 Hiến pháp 2013 hiến định: “Mọi người có nghĩa vụ nộp thuế theo luật định”. Kể từ khi Hiến pháp 2013 ra đời đến nay, nghĩa vụ hiến định này cần phải được thể chế hoá thông qua nguyên tắc quản lý thuế tại Luật Quản lý thuế.

Nội dung này chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời tại các lần sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý thuế năm 2014 và năm 2016 (Luật số 71/2014/QH13, có hiệu lực từ 01/01/2015 và Luật số 106/2016/QH13 ngày 06/4/2016 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016).

Xuất phát từ thực tiễn công tác quản lý thuế trong những năm vừa qua, từ chính các luật thuế được Quốc hội thông qua, “Nguyên tắc quản lý thuế” cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Nguyên tắc này cần được xem xét cụ thể trên cơ sở thực tiễn công tác quản lý thuế tại Việt Nam; kinh nghiệm quốc tế trong việc áp dụng nguyên tắc quản lý thuế; cũng như dự liệu những vấn đề đã, đang diễn ra tại Việt Nam và quốc tế.

Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách quốc gia. Sự lớn mạnh của Đất nước đòi hỏi phải đưa cơ sở tính thuế lên đúng tầm, phù hợp với thông lệ quốc tế. Đây chính là lợi ích quốc gia, là yêu cầu bắt buộc phải cân nhắc kỹ và dự liệu khi sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế Luật Quản lý thuế trong tương lai gần.

Nâng tầm nguyên tắc quản lý thuế tại Dự thảo Luật Quản lý thuế

Tại Luật 48/2010/QH12 của Quốc hội về Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp (quy định về đối tượng chịu thuế, đối tượng không chịu thuế; người nộp thuế; căn cứ tính thuế; đăng ký, khai, tính và nộp thuế; miễn, giảm thuế sử dụng đất phi nông nghiệp), Khoản 3.c, Điều 4 về “Người nộp thuế” có quy định: “Trường hợp đất đã được cấp Giấy chứng nhận nhưng đang có tranh chấp thì trước khi tranh chấp được giải quyết, người đang sử dụng đất là người nộp thuế. Việc nộp thuế không phải là căn cứ để giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất”.

Như vậy, tại Luật thuế này, Quốc hội đã thông qua quy định có thể hiểu rộng là việc tổ chức, cá nhân mặc dù chiếm hữu đất đai đang tranh chấp không có căn cứ pháp luật, cũng phải có nghĩa vụ nộp thuế; việc nộp thuế không phải là căn cứ để xác lập hay công nhận quyền sử dụng đất của những người nộp thuế đó.

Tư duy này là logic và khoa học, hoàn toàn phù hợp với thực tế khách quan, với công tác quản lý thuế trong những năm qua. Chính vì vậy, Quốc hội đã biểu quyết thông qua quy định này. Trong thực tế quản lý và sử dụng đất đai những năm vừa qua, đã có rất nhiều trường hợp tổ chức, hộ cá nhân, cá nhân chiếm hữu, sử dụng đất đai mà thiếu căn cứ pháp luật, và việc nộp thuế không phải là căn cứ để giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất; họ phải có trách nhiệm nộp thuế cho Nhà nước.

Không chỉ trong lĩnh vực đất đai, các lĩnh vực kinh doanh, dịch vụ, các giao dịch trong xã hội liên quan đến nghĩa vụ nộp thuế cũng đã và đang xuất hiện những tình huống pháp lý như trên, nhất là khi Việt Nam đã hội nhập sâu và rộng với khu vực và thế giới.

Quy định: “Mọi người có quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm” (Điều 33 Hiến pháp năm 2013) cho thấy, nguyên tắc quản lý thuế của Việt Nam nhất thiết cần và phải bám sát Hiến pháp năm 2013 để vừa bao quát nguồn thu, vừa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, cũng như của người nộp thuế.

Vụ việc truy thu thuế điện tử và phán quyết của Toà án Nhân dân tỉnh Bến Tre ngày 21/9/2017 tuyên huỷ các quyết định truy thu thuế của Chi cục Thuế thành phố Bến Tre đối với vụ kiện liên quan đến tiền điện tử, tiền ảo Bitcoit; cũng như các vụ kiện về thuế đã diễn ra cho thấy cần phải đưa vào Luật Quản lý thuế một “Nguyên tắc quản lý thuế” mang một nội hàm mới, phù hợp với thực tế khách quan và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam; phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và luật pháp quốc tế.

Kinh nghiệm của các nước phát triển trên thế giới (Mỹ, Anh, Nhật Bản, Eu, Đức, Australia...) với những trường hợp tương tự như trên cho thấy, nghĩa vụ nộp thuế của tổ chức, cá nhân là bắt buộc. Nghĩa vụ mà Hiến pháp năm 2013 đã hiến định đối với mọi người cần phải được luật hoá tại Điều 4 về: “Nguyên tắc quản lý thuế” đang được lấy ý kiến đối với Luật Quản lý thuế dự thảo.

Bên cạnh đó, xét riêng về tiền điện tử, thế giới hiện có gần 1.000 loại tiền điện tử. Cần phải xây dựng một nguyên tắc trong quản lý thuế để bao quát được nguồn thu, để ứng phó với những thay đổi nhanh chóng này. Một nguyên tắc mang tính phổ quát để đảm bảo lợi ích quốc gia, đảm bảo “Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước” là điều hết sức cần thiết phải tính đến.

Do đó, đối với luật hình thức (khác với các luật thuế khác quy định cụ thể đối với từng sắc thuế - là các luật nội dung), Luật Quản lý thuế sửa đổi cần chuyển thể Khoản 3.c Điều 4 của Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2010 quy định “Việc nộp thuế không phải là căn cứ để giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất;” vào Luật Quản lý thuế sửa đổi lần này (do nội dung này liên quan đến “việc nộp thuế”).

Đồng thời, cần tổng hợp các bản án, dự liệu và tiên lượng các tình huống pháp lý để “thiết kế” nên một nội dung mới, bao quát được nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước. Do đó, Dự thảo có thể thay thế Khoản 1, Điều 4 của Luật Quản lý thuế hiện hành như sau:

“Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước. Mọi người có nghĩa vụ nộp thuế theo luật định. Việc nộp thuế không phải là căn cứ để giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất, tài sản, hàng hoá hay tính hợp pháp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ”.

Hiến pháp năm 2013 đã hiến định: “Mọi người có nghĩa vụ nộp thuế theo luật định”, do đó luật cần hành văn với ngôn ngữ chặt chẽ, rõ ràng và khúc chiết; không cần mở rộng tại nguyên tắc này khái niệm “quyền lợi của mọi tổ chức, cá nhân” như quy định như Luật Quản lý thuế hiện thời (“Nộp thuế theo quy định của pháp luật là nghĩa vụ và quyền lợi của mọi tổ chức, cá nhân”).

Đối với những loại hình kinh doanh mà pháp luật cấm (ma tuý, mại dâm, vũ khí...); hoặc tội phạm, việc vi phạm đã được điều chỉnh bằng Luật Hình sự. Còn những loại hình kinh doanh, dịch vụ, giao dịch mà pháp luật chưa điều chỉnh, hoặc tính hợp pháp chưa rõ (thí dụ như trường hợp kinh doanh tiền ảo, kinh doanh trò chơi game online...), thì “mọi người” bắt buộc phải có nghĩa vụ nộp thuế cho Nhà nước.

Đưa vào nguyên tắc này, Nhà nước làm rõ cơ sở thu thuế đối với những tài sản, hàng hoá, giao dịch mà pháp luật còn chưa được quy định cụ thể. Bên cạnh đó, quy định “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tham gia quản lý thuế” tại Khoản 1, Điều 4 của Luật Quản lý thuế hiện thời là không cần thiết, vì xuyên suốt từ Điều 8 đến Điều 16 đã có 9 điều quy định về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân này.

Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước theo hiến định và luật định, không hoàn trả trực tiếp, ngang giá đối với mọi người có nghĩa vụ đóng thuế.

Thuế được dùng để trang trải các chi phí vì lợi ích chung của toàn dân, quốc phòng, an ninh, giao thông, giáo dục, y tế... do đó, việc thế chế hóa quy định của Hiến pháp về nghĩa vụ nộp thuế, hiến định về “luật định” tại Điều 47 của Hiến pháp năm 2013 cần phải được luật hoá ngay tại “Nguyên tắc quản lý thuế” trong lần sửa đổi Luật Quản lý thuế lần này.           

1. Hiến pháp năm 2013;

2. Hiến pháp năm 1992;

3. Luật Doanh nghiệp 2014;

4. Luật Đầu tư 2014;

5. Lấy ý kiến về Dự thảo Tờ trình đề nghị xây dựng Luật quản lý thuế Dự thảo Luật Quản lý thuế (sửa đổi); http://www.gdt.gov.vn/wps/portal/;

6. Luật Quản lý thuế 2006 và Luật sửa đổi, bổ sung các năm 2012, 2014, 2016;

7. Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2010;

8. Bản án số 22/2017/HC-ST ngày 21/9/2017 của Toà án Nhân dân tỉnh Bến Tre về việc khiếu kiện “Quyết định truy thu thuế” đối với kinh doanh tiền Bitcoint của ông Nguyễn Việt Cường;

9. Thông cáo “IRS issued Notice 2014-21”: https://www.irs.gov/pub/irs-drop/n-14-21.pdf.