Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới

Mô hình giám sát theo thể chế

Mô hình giám sát thể chế là mô hình giám sát tài chính (GSTC) dựa trên cách tiếp cận truyền thống, theo đó tình trạng pháp lý của tổ chức tài chính sẽ quyết định cơ quan quản lý nào có nhiệm vụ giám sát hoạt động của nó. Cơ chế vận hành của mô hình này khá đa dạng, tùy theo đặc điểm cấu trúc của thị trường tài chính (TTTC) từng quốc gia cũng như các vấn đề khác như lịch sử, văn hóa và chính trị. Cấu trúc giám sát được phân chia theo từng mảng thị trường với các cơ quan giám sát tương ứng, mỗi cơ quan thực hiện công tác giám sát trên một lĩnh vực: Ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm. Hiện nay, một số các quốc gia áp dụng mô hình: Trung Quốc, Ả Rập, Ấn Độ, Mexico…

Mô hình giám sát theo thể chế có khá nhiều ưu điểm. Theo đó, nhờ sự chuyên môn hoá nên các cơ quan giám sát có thể giám sát các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm một cách chuyên nghiệp và hiệu quả hơn là một cơ quan giám sát hai hay nhiều lĩnh vực trên TTTC… Tuy nhiên, mô hình giám sát theo thể chế cho phép cơ quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý hoạt động kinh doanh lại vừa giám sát an toàn chuyên ngành nên làm giảm tính hiệu quả của hoạt động giám sát, do thiếu khách quan, minh bạch, không tạo được cơ chế độc lập cho hoạt động giám sát.

Mô hình giám sát thể chế hiện đang chịu nhiều sức ép do xu hướng ra đời các tập đoàn tài chính đa năng hoạt động trong nhiều lĩnh vực của thị trường cùng với sự ra đời các sản phẩm và công cụ tài chính phức tạp tích hợp nhiều tiện ích. Trung Quốc hiện là quốc gia điển hình áp dụng mô hình này. Từ năm 2003, Trung Quốc đã hình thành nên hệ thống GSTC độc lập bao gồm ba cơ quan giám sát là Uỷ ban Chứng khoán, Uỷ ban Giám sát bảo hiểm và Uỷ ban Giám sát ngân hàng, đều trực thuộc Hội đồng Nhà nước Trung Hoa. Với mô hình GSTC dạng độc lập, hệ thống luật điều chỉnh hoạt động GSTC của Trung Quốc cũng được cụ thể hoá riêng cho từng khu vực gồm: Ngân hàng (Uỷ ban giám sát Ngân hàng Trung Quốc); Chứng khoán (Uỷ ban Giám sát Chứng khoán Trung Quốc) và Bảo hiểm (Uỷ ban Giám sát Bảo hiểm Trung Quốc).

Mô hình giám sát theo chức năng

Mô hình giám sát theo chức năng là mô hình mà việc giám sát được thực hiện căn cứ vào hoạt động kinh doanh của các thực thể mà không quan tâm đến hình thức pháp lý của các thực thể đó. Mỗi loại hoạt động kinh doanh có một cơ quan giám sát riêng biệt. Đối với các quốc gia áp dụng mô hình giám sát theo chức năng, một tổ chức có thể chịu sự giám sát của nhiều cơ quan khác nhau. Nếu cung cấp dịch vụ trên càng nhiều lĩnh vực, tổ chức này sẽ càng chịu sự giám sát của nhiều cơ quan. Bên cạnh đó, để việc GSTC của toàn hệ thống có hiệu quả, giữa các cơ quan này cũng có mối liên hệ hợp tác với nhau và chịu sự chỉ đạo chung của các cơ quan tư vấn của quốc gia. Mô hình này hiện được một số quốc gia áp dụng như: Algeria, Pháp, Hy Lạp, Italia, Malaysia, Philippines, Bồ Đào Nha…

Mô hình giám sát theo chức năng nhiều có ưu điểm. Cụ thể, các khe hở giám sát có thể được loại trừ do tránh được tình trạng nhiều cơ quan GSTC thực hiện cùng một quy định theo những hướng khác nhau, hoặc thậm chí là mâu thuẫn. Mô hình này cũng cho phép xác định và giám sát một cách đầy đủ các tổ chức chỉ cung cấp một số lượng hạn chế các dịch vụ tài chính hoặc các tổ chức quá nhỏ để có thể giám sát thận trọng và không nhất thiết phải chịu sự giạm sát theo cách truyền thống (giám sát theo mô hình thể chế). Tuy nhiên, một trong những thách thức lớn của mô hình này là đôi khi rất khó phân biệt một hoạt động kinh doanh thuộc về cơ quan giám sát nào quản lý...

Quốc gia điển hình áp dụng mô hình này là Italia. Hệ thống GSTC của Italia là sự kết hợp của hai cách tiếp cận: Theo kiểu chức năng (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm) và theo thể chế. Đây là kết quả của việc sắp xếp lại hệ thống tài chính vào những năm 1930, sau khi cuộc đại suy thoái kết thúc và các cuộc cải tổ diễn ra vào những năm 1980 và 1990 do những sự đổi mới trong lĩnh vực tài chính và việc gia nhập Liên minh châu Âu (EU). Hệ thống GSTC của Italia được cơ cấu theo hướng kết hợp của mô hình theo chức năng và thể chế, liên quan đến các tổ chức sau: Bộ Kinh tế và Tài chính; Ngân hàng Trung ương Italia; Ủy ban Công ty và giao dịch chứng khoán; Cơ quan quản lý bảo hiểm; Cơ quan quản lý quỹ hưu trí; Cơ quan chống độc quyền.

Mô hình giám sát hợp nhất

Mô hình giám sát hợp nhất được hình thành trên cơ sở tồn tại một cơ quan giám sát duy nhất chịu trách nhiệm giám sát ít nhất 2 hoặc toàn bộ lĩnh vực của TTTC. Mô hình giám sát hợp nhất bao gồm hai loại: Hợp nhất hoàn toàn và hợp nhất một phần. Mô hình giám sát hợp nhất hoàn toàn chỉ bao gồm một cơ quan duy nhất thực hiện việc giám sát toàn bộ ngành dịch vụ tài chính (ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán) và thị trường vốn. Trong mô hình giám sát hợp nhất từng phần, cơ quan GSTC thực hiện giám sát 2 trên 3 lĩnh vực, ví dụ như giám sát hai lĩnh vực ngân hàng và bảo hiểm. Có thể kể tới một số quốc gia áp dụng mô hình giám sát hợp nhất như Bỉ, Đan Mạch, Đức, Indonesia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Na Uy, Nga, Singapore…

Mô hình giám sát hợp nhất giúp ngăn ngừa những mâu thuẫn và san lấp các khoảng trống trong việc giám sát các hoạt động kinh doanh khác nhau thuộc lĩnh vực tài chính. Cơ quan GSTC hợp nhất sẽ góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động giám sát sự không trùng lắp trong giám sát và những lợi thế thu được nhờ quy mô và phạm vi trong, cung cấp, truyền tải và xử lý thông tin sẽ giảm chi phí trong hoạt động giám sát mà vẫn đạt được hiệu quả tối đa. Việc tách bạch chức năng giám sát khỏi chức năng quản lý kinh doanh cũng như việc tách rời mục tiêu giám sát an toàn toàn hệ thống ra khỏi mục tiêu giám sát an toàn từng tổ chức và giám sát hành vi giao dịch sẽ nâng cao tính khả thi và hiệu quả của cả ba mục tiêu này…

Mô hình giám sát lưỡng đỉnh

Mô hình giám sát lưỡng đỉnh dựa trên nguyên tắc giám sát theo hai mục tiêu và dẫn đến sự phân chia chức năng giám sát đối với hai cơ quan: một cơ quan với chức năng giám sát an toàn và một cơ quan tập trung vào giám sát hành vi giao dịch nhằm bảo vệ lợi ích của khách hàng. Hai cơ quan độc lập tham gia GSTC trên cả bốn hoạt động ngân hàng, chứng khoản, bảo hiểm và hưu trí. Hai cơ quan này là những cơ quan độc lập, có quyền chủ động trong việc giám sát và đảm bảo an toàn cho hệ thống GSTC quốc gia. Giữa hai cơ quan này có mối liên hệ hợp tác với nhau và chịu sự chỉ đạo chung của các cơ quan tư vấn cấp 1. Tuy nhiên, hai cơ quan này cũng có thể hình thành các cơ quan tư vấn độc lập (cấp 2) cho riêng mình. Ngoài hai cơ quan này, việc giám sát còn nhận được sự phối hợp của một số cơ quan khác nhằm đảm bảo sự ổn định cho TTTC như Kho bạc, Ngân hàng dự trữ quốc gia (như Australia) và Bộ Tài chính (như Hà Lan). Thực tế cho thấy, các cơ quan đều hoạt động độc lập và có toàn quyền trong phạm vi giám sát của mình. Một số các quốc gia áp dụng mô hình này như: Australia, Áo, Thổ Nhĩ Kỳ, Hà Lan…

Về ưu điểm, mô hình giám sát lưỡng đỉnh được coi là phương pháp tối ưu trong việc đảm bảo sự minh bạch, toàn vẹn thị trường. Trong đó, bên cạnh nguồn nhân lực nội bộ, cơ quan giám sát thận trọng có thể thuê các chuyên gia về kinh tế và kinh doanh, trong khi cơ quan giám sát hành vi kinh doanh có thể tập trung bộ máy vào việc thực thi hoạt động. Tuy nhiên, mô hình cũng có nhược điểm khi mâu thuẫn nảy sinh khi cơ quan giám sát an toàn phải lựa chọn giữa sự an toàn hệ thống và bảo vệ người tiêu dùng. Thông thường mục tiêu an toàn hệ thống được ưu tiên hơn và người tiêu dùng có thể bị thiệt hại khi một định chế tài chính nào đó phá sản.

Mô hình ngoại lệ

Cấu trúc của thể chế giám sát các dịch vụ tài chính ở Mỹ được nhận định là phức tạp và phản ánh các yếu tố như tính chất liên bang của nước Mỹ và có khả năng ứng phó với các cuộc khủng hoảng tài chính, cung cấp các giải pháp cho các vấn đề cụ thể và thể hiện nỗ lực hiện đại hóa hệ thống tài chính theo thời gian. Hệ thống giám sát của Mỹ bao gồm cả các quy định chức năng về hoạt động (ngân hàng, chứng khoán, nguyên vật liệu, bảo hiểm) và giám sát kết cấu. Hệ thống GSTC của Mỹ gồm có rất nhiều cơ quan: Hệ thống dự trữ liên bang; Văn phòng kiểm soát tiền tệ; Văn phòng giám sát quỹ tiết kiệm; Công ty bảo hiểm tiền gửi lỉên bang; Liên đoàn điều hành tín dụng quốc gia; Ủy ban chứng khoán; Ủy ban giao dịch phái sinh hàng hóa tương lai; Các ủy ban giám sát bảo hiểm của các bang. Bên cạnh các cơ quan hành pháp trong hệ thống của Mỹ, có rất nhiều các tổ chức giám sát tiêu chuẩn tư nhân như ủy ban Chất lượng Kế toán Tài chính, Hiệp hội Các dụng cụ phái sinh Quốc tế và Hiệp hội ngành Chứng khoán và TTTC...

Một số hàm ý cho Việt Nam

Với chủ trương chủ động, tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, trong những năm gần đây, TTTC Việt Nam đã có những bước tiến dài. Tuy nhiên, sự tham gia ngày càng nhiều của các chủ thể tham gia, sự xuất hiện ngày càng đa dạng các công cụ tài chính mới trên thị trường, xu hướng thành lập các tập đoàn tài chính hoạt động đa lĩnh vực (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, dịch vụ tài chính…) tạo tiềm ẩn rủi ro lớn cho an ninh tài chính quốc gia, trong đó cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu khởi nguồn từ việc cho vay dưới chuẩn nhà đất của Mỹ vào năm 2007 vẫn là bài học đắt giá cho các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Thực tế này đòi hỏi hệ thống giám sát TTTC phải có những thay đổi để đảm bảo sự phát triển an toàn của thị trường này.

Hiện nay, ở Việt Nam áp dụng mô hình giám sát TTTC phân tán (chuyên ngành), theo đó mỗi ngành được giám sát bởi cơ quan giám sát riêng biệt. Các cơ quan tham gia GSTC như: Cục quản lý, Giám sát bảo hiểm và Ủy ban Chứng khoán Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính; Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam; Ủy ban GSTC Quốc gia… Thông qua việc nghiên cứu các mô hình GSTC trên thế giới, có thể mang đến những hàm ý cho Việt Nam trong việc xây dựng một mô hình giám sát TTTC phù hợp với bối cảnh Việt Nam, giúp phòng ngừa, hạn chế rủi ro phát sinh trên thị trường này trong bối cảnh TTTC nước ta đang hội nhập sâu rộng với TTTC toàn cầu.      

1. Lê Thị Thu Thủy (2012), Pháp luật Việt Nam về giám sát thị trường tài chính và thực tiễn áp dụng; Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội;

2. Bốn phương pháp tiếp cận mô hình giám sát tài chính, 2017;

3. Core Principles for Effective Banking Supervision-Basel Committee on Banking Supervision, 2011;

4. Một số trang web: sbv.gov.vn, mof.gov.vn.