Tiến trình cải cách doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc

Tiến trình cải cách doanh nghiệp nhà nước tại Trung Quốc bắt đầu từ năm 1978 và được chia thành bốn giai đoạn:

Giai đoạn thăm dò sơ bộ (từ năm 1978 đến năm 1992)

Mục tiêu chính trong giai đoạn này là điều chỉnh mối quan hệ giữa Chính phủ và doanh nghiệp theo hướng mở rộng quyền tự chủ cho doanh nghiệp, đồng thời gắn kết quả kinh doanh với lợi ích của người lao động, nhằm tăng cường tính tích cực, chủ động cho doanh nghiệp. Tháng 10/1978, 6 doanh nghiệp nhà nước đầu tiên ở Tứ Xuyên được chọn để thực hiện thí điểm cải cách.

Tháng 5/1979, mô hình thí điểm được nhân rộng với 8 doanh nghiệp nhà nước ở Bắc Kinh, Thiên Tân và Thượng Hải. Tháng 7/1979, Quốc vụ viện Trung Quốc công bố văn kiện liên quan đến “Quy định về mở rộng quyền tự chủ cho các doanh nghiệp nhà nước”, theo đó doanh nghiệp có quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh nhất định, bắt đầu trở thành chủ thể có lợi ích độc lập gắn với tính tích cực của doanh nghiệp được nâng cao.

Tháng 10/1984, Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc khóa XII xác định phát triển nền kinh tế hàng hóa xã hội chủ nghĩa. Giải pháp cải cách chủ yếu là thực hiện chế độ trách nhiệm với chủ xưởng (giám đốc) và cơ chế khoán kinh doanh với đại bộ phận doanh nghiệp nhà nước, đồng thời bắt đầu thí điểm cải cách, cổ phần hóa và tập đoàn hóa đối với các doanh nghiệp vừa và lớn.

Đến cuối năm 1987, đại bộ phận các doanh nghiệp vừa và lớn của Trung Quốc đều thực hiện cơ chế khoán kinh doanh⁽¹⁾. Tháng 2/1988, Quốc vụ viện làm rõ hơn vai trò của cơ chế khoán kinh doanh trong cải cách doanh nghiệp nhà nước, trong đó nhấn mạnh hai nội dung, gồm:

1- Tăng quyền tự chủ trong hoạt động của các doanh nghiệp có hiệu quả và bảo vệ các quyền hợp pháp của các doanh nghiệp;

2- Đặt ra mục tiêu đóng thuế tối thiểu cho các doanh nghiệp nhà nước và đặt ra tỷ lệ cho việc phân chia mục tiêu lợi nhuận giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Đối với các doanh nghiệp nhà nước không thực hiện đủ mục tiêu lợi nhuận thì phải trang trải các khoản thuế bằng chính các quỹ của mình.

Sau một thời gian ngắn áp dụng cơ chế khoán kinh doanh, xu hướng lợi nhuận của các doanh nghiệp nhà nước giảm liên tục trong 20 tháng trước đó đã chấm dứt, cả lợi nhuận lẫn ngân sách nhà nước đều tăng. Tuy nhiên, những hạn chế của cơ chế này ngày càng thể hiện rõ. 

Thứ nhất, các doanh nghiệp nhà nước vẫn còn phụ thuộc vào Nhà nước, chưa thực sự là doanh nghiệp độc lập. 

Thứ hai, điều kiện thực hiện khoán phụ thuộc vào những thỏa thuận giữa từng doanh nghiệp và Chính phủ, điều đó dẫn tới cạnh tranh không bình đẳng giữa các doanh nghiệp. 

Thứ ba, thời hạn khoán thường là 3 đến 5 năm, trong thời gian này tình hình thực tế thị trường có thể có nhiều thay đổi làm cho mục tiêu khoán kinh doanh ban đầu trở nên không thể thực hiện được. Điều đó đã khuyến khích việc thỏa thuận lại và nới lỏng quy định về hạn chế ngân sách. 

Thứ tư, để thực hiện hợp đồng trong vài năm, các nhà quản lý doanh nghiệp thường chỉ quan tâm đến lợi nhuận trước mắt mà bỏ qua đầu tư và phát triển dài hạn, đồng thời có xu hướng khai thác quá mức và làm hư hỏng các trang thiết bị của doanh nghiệp. Cuối cùng là việc thầu khoán hạn chế quá trình sáp nhập, mua lại và các hình thức khác trong cải cách doanh nghiệp nhà nước.

Sau năm 1992, Quốc vụ viện Trung Quốc không khuyến khích doanh nghiệp tiến hành khoán kinh doanh. Tháng 10/1992, Đại hội lần thứ XIV Đảng Cộng sản Trung Quốc đã đưa ra mục tiêu mới đối với cải cách kinh tế là nhằm xây dựng thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa.

Giai đoạn xây dựng chế độ doanh nghiệp hiện đại (từ năm 1993 đến năm 2002)

Tháng 11/1993, Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc khóa XIV thông qua Quyết định của Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc về một số vấn đề liên quan đến xây dựng thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, trong đó nêu rõ, phương hướng cải cách doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc là xây dựng chế độ doanh nghiệp hiện đại thích ứng với kinh tế thị trường và yêu cầu sản xuất đại trà quy mô lớn, minh bạch quyền và trách nhiệm tài sản, tách bạch giữa Nhà nước và doanh nghiệp.

Tháng 11/1994, 100 doanh nghiệp nhà nước vừa và lớn được lựa chọn để thí điểm thành lập hệ thống doanh nghiệp hiện đại, nhằm cơ cấu lại quyền tài sản và xác định rõ cơ quan đầu tư cho doanh nghiệp; chuyển đổi các doanh nghiệp nhà nước sang công ty trách nhiệm hữu hạn; đánh giá lại và cung cấp đầy đủ quyền tài sản cho doanh nghiệp; giảm bớt gánh nặng các khoản nợ không xác định được nguyên nhân trong quá khứ của doanh nghiệp.

Thí điểm này kết thúc vào cuối năm 1997 đã đưa lại những kinh nghiệm mới cho quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước. Trong khi đó, việc thí điểm chuyển doanh nghiệp nhà nước thành công ty cổ phần cũng được mở rộng nhanh chóng. Những thử nghiệm này cơ bản đã tái xác định quyền tài sản của doanh nghiệp; tách doanh nghiệp ra khỏi sự chi phối của cơ quan quản lý nhà nước; hình thành đại hội cổ đông, hội đồng quản trị và thiết lập cơ chế quản lý công ty được chuẩn hóa.

Năm 1998, khủng hoảng tài chính châu Á khiến kinh tế Trung Quốc gặp nhiều khó khăn, nhiều ngành nghề và sản phẩm xuất hiện tình trạng dư thừa, tình hình kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước không mấy thuận lợi. Trước thực trạng đó, quyết định của Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc về một số vấn đề quan trọng liên quan đến cải cách và phát triển doanh nghiệp nhà nước ban hành năm 1999 đã yêu cầu điều chỉnh cơ cấu kinh tế nhà nước, tiếp tục cải tổ chiến lược cải cách doanh nghiệp nhà nước. Đến năm 2000, số lượng doanh nghiệp nhà nước kinh doanh thua lỗ giảm 70% so với năm 1997, lợi nhuận của doanh nghiệp nhà nước đạt 239,2 tỷ nhân dân tệ, tăng gấp 2,9 lần so với năm 1997.

Giai đoạn phát triển (từ năm 2002 đến năm 2012)

Cùng với việc Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), tiến trình cải cách doanh nghiệp nhà nước dần bước sang giai đoạn phát triển. Sau Đại hội Đảng Cộng sản Trung Quốc lần thứ XVI, Trung Quốc tiếp tục tăng cường xây dựng thể chế doanh nghiệp hiện đại, thay đổi phương thức quản lý tài sản nhà nước và cải cách thị trường vốn trở thành những nét chính trong cải cách doanh nghiệp nhà nước của Trung Quốc thời kỳ này.

Cải cách thể chế quản lý tài sản nhà nước là một bước tiến có chiều sâu trong cải cách thể chế kinh tế. Tháng 11/2002, Báo cáo chính trị Đại hội lần thứ XVI của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc đề ra nhiệm vụ đi sâu cải cách thể chế khu vực nhà nước, yêu cầu thành lập cơ quan quản lý tài sản nhà nước tại Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, khu tự trị. Tháng 3/2003, Ủy ban Quản lý giám sát tài sản nhà nước (SASAC) tại Trung ương và địa phương lần lượt được thành lập, thống nhất quyền quản lý về con người, sự vụ và tài sản. Sau khi thành lập, SASAC đã nêu rõ, các doanh nghiệp nhà nước lớn cần thu hút đầu tư nước ngoài và vốn xã hội hóa, thực hiện đa dạng hóa quyền tài sản.

Trong giai đoạn này, cải cách doanh nghiệp nhà nước vẫn chủ yếu theo nguyên tắc “nắm to, bỏ nhỏ”⁽²⁾, đồng thời lấy đa dạng hóa quyền tài sản và xây dựng cơ cấu điều hành làm trọng tâm. Tháng 10-2003, “Quyết định một số vấn đề liên quan đến hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa” tại Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc khóa XVI chỉ rõ, cần đẩy mạnh phát triển chế độ sở hữu hỗn hợp bao gồm vốn nhà nước, vốn tập thể và vốn ngoài quốc doanh, thực hiện đa dạng hóa chủ thể đầu tư, đưa chế độ cổ phần trở thành hình thức thực hiện chủ yếu của chế độ công hữu. Cũng theo quyết định trên, Trung Quốc cần hoàn thiện cơ chế vốn nhà nước lưu động hợp lý, tiếp tục thúc đẩy đầu tư vốn nhà nước vào những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế, tăng cường khả năng điều hành của kinh tế nhà nước. Các doanh nghiệp nhà nước thuộc ngành nghề và lĩnh vực khác cần thông qua điều chỉnh cơ cấu tài sản, thực hiện cạnh tranh công bằng trên thị trường.

Giai đoạn cải cách sâu rộng (từ năm 2013 đến nay)

Trải qua 34 năm cải cách kinh tế (từ năm 1978 đến năm 2012), nền kinh tế Trung Quốc phát triển nhanh chóng và liên tục nhưng lại thiếu tính bền vững, buộc nước này phải đi sâu cải cách toàn diện, chuyển sang mô hình mới, gọi là “trạng thái bình thường mới”. Từ đây, cải cách doanh nghiệp nhà nước cũng bước sang giai đoạn cải cách sâu rộng, chú trọng giám sát quản lý, quyền tài sản và kinh doanh.

Theo thống kê, ở giai đoạn này, có 47 doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc lọt top 500 doanh nghiệp hàng đầu thế giới năm 2015; chất lượng vận hành của doanh nghiệp nhà nước tăng rõ rệt; xuất hiện một số doanh nghiệp có năng lực cạnh tranh cả trong và ngoài nước. Tuy nhiên, doanh nghiệp nhà nước cũng phải đối diện với nhiều thách thức, như chưa xác lập được địa vị chủ chốt trên thị trường, chế độ doanh nghiệp hiện đại chưa được kiện toàn; thể chế giám sát quản lý tài sản nhà nước thiếu hoàn thiện; chưa giải quyết hoàn toàn những vấn đề tồn đọng trong lịch sử…

Vì vậy, tháng 11-2013, Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc lần thứ XVIII thông qua quyết định về một số vấn đề quan trọng liên quan đến đi sâu cải cách toàn diện, đưa ra dự đoán về tiến trình cải cách doanh nghiệp nhà nước tiếp theo, bao gồm tích cực phát triển chế độ kinh tế sở hữu hỗn hợp, tăng cường quản lý, giám sát tài sản nhà nước, trong đó chú trọng quản lý vốn, giới hạn chức năng cho các doanh nghiệp nhà nước khác nhau…

Theo Báo cáo phát triển kinh tế nhà nước Trung Quốc năm 2019, doanh nghiệp nhà nước tiếp tục hội nhập sâu rộng với kinh tế thị trường, việc thay đổi chế độ sở hữu doanh nghiệp được hoàn thành toàn diện. Các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước và hơn 2.600 doanh nghiệp con thuộc sở hữu toàn dân đều hoàn thành cải cách chế độ sở hữu, thực hiện đột phá mang tính lịch sử.

Cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp trở thành khâu đột phá quan trọng trong cải cách doanh nghiệp nhà nước. Hiện đã có 2/3 trong số các doanh nghiệp nhà nước thu hút đầu tư xã hội hóa, tỷ lệ doanh nghiệp theo chế độ sở hữu hỗn hợp ở các tỉnh, thành phố và khu tự trị đạt 49%.

Báo cáo công tác Chính phủ Trung Quốc năm 2019 nhấn mạnh, phải tiến hành cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp một cách tích cực và hợp lý. Cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp của doanh nghiệp nhà nước đã chuyển trọng tâm từ cải cách quản lý giám sát sang cải cách phân quyền, từ thí điểm sang hành động, từ các giải pháp đơn lẻ sang cải cách tổng hợp. Cùng với sự tăng cường cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp, tư duy cải cách từ Trung ương đến địa phương cũng trở nên mạch lạc hơn, đồng thời coi cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp là nhu cầu cấp thiết của doanh nghiệp để phát triển trong nền kinh tế thị trường, là phương thức quan trọng để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và kiện toàn kết cấu điều hành doanh nghiệp.

Trước đó, để tăng cường tính quy phạm cho hoạt động cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp, vạch rõ ranh giới quyền hạn thẩm tra phê duyệt, SASAC đã công bố “Hướng dẫn cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp cho doanh nghiệp nhà nước”, trong đó nêu rõ, doanh nghiệp theo chế độ sở hữu hỗn hợp có thể thông qua thị trường sở hữu trí tuệ, cổ phiếu… thu hút các nhà đầu tư ngoài nhà nước một cách công khai, minh bạch và công bằng.

Phương hướng cải cách doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc

Năm 2020 là năm Trung Quốc đặt mục tiêu hoàn thành xây dựng xã hội khá giả toàn diện, cũng là năm bản lề trong việc đi sâu cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Trung Quốc. Báo cáo công tác Chính phủ trình bày tại Kỳ họp thứ 3 Quốc hội Trung Quốc khóa XIII đề cập về phương hướng cải cách doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc giai đoạn tiếp theo như sau: “Tăng cường hiệu quả cải cách doanh nghiệp nhà nước. Thực hiện kế hoạch hành động 3 năm về cải cách doanh nghiệp nhà nước. Hoàn thiện thể chế quản lý giám sát tài sản nhà nước, đi sâu cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp. Cơ bản hoàn thành tách biệt chức năng xã hội và giải quyết những vấn đề tồn đọng trong lịch sử. Doanh nghiệp nhà nước phải tập trung vào ngành nghề kinh doanh chủ yếu, kiện toàn cơ chế kinh doanh thị trường, nâng cao năng lực cạnh tranh cốt lõi”.

Việc áp dụng hình thức kế hoạch hành động 3 năm thể hiện ba vấn đề: Một là, cải cách doanh nghiệp nhà nước có vị trí trung tâm trong cải cách thể chế kinh tế thời đại mới, là khâu đột phá, mở đường, vô cùng quan trọng và cấp thiết; hai là, sau 5 năm thí điểm, Trung Quốc đã đưa ra đường lối cải cách doanh nghiệp nhà nước tương đối rõ ràng, điều kiện thúc đẩy cải cách doanh nghiệp nhà nước một cách toàn diện đã chín muồi; ba là, công tác cải cách doanh nghiệp nhà nước còn khó khăn, liên quan đến nhiều phương diện, các bên cần cùng chung tay giải quyết.

So với báo cáo năm 2019, báo cáo năm 2020 không đưa ra giải pháp cụ thể về cải cách doanh nghiệp nhà nước, điều đó cho thấy công tác cải cách doanh nghiệp nhà nước đã bước vào giai đoạn tổng hợp, những nội dung cụ thể sẽ được trình bày trong phương án kế hoạch hành động 3 năm. Cùng với việc thúc đẩy triển khai kế hoạch trên, công tác cải cách thể chế kinh tế thị trường của Trung Quốc cũng bước vào giai đoạn mới, việc tăng cường “độ mở” của các lĩnh vực độc quyền sẽ mang đến nhiều cơ hội phát triển hơn cho khu vực kinh tế ngoài quốc doanh.

Theo ý kiến của nhiều nhà nghiên cứu của Trung Quốc, giải pháp quan trọng để đi sâu cải cách doanh nghiệp nhà nước trong năm 2020 là phương án kế hoạch hành động 3 năm, từ đó phát huy toàn diện vai trò đi đầu của các doanh nghiệp có hiệu quả kinh doanh cao và doanh nghiệp công nghệ tiên tiến. Trong đó cần chú ý tới năm phương diện sau:

Một là, tăng cường phân quyền đối với các doanh nghiệp có hiệu quả kinh doanh cao và doanh nghiệp công nghệ tiên tiến. Cơ quan quản lý tài sản nhà nước phải nỗ lực thu hẹp phạm vi ảnh hưởng xấu, thực hiện phân quyền nhiều nhất có thể, tăng cường quyền tự chủ cho các doanh nghiệp trên.

Hai là, tăng cường cải cách chế độ sở hữu hỗn hợp, khiến cho tài sản nhà nước được phân phối linh hoạt.

Ba là, tăng cường cơ chế khuyến khích hệ thống tiền lương theo cơ chế thị trường tại các doanh nghiệp có hiệu quả kinh doanh cao và doanh nghiệp công nghệ tiên tiến.

Bốn là, tăng cường giám sát, quản lý tài sản nhà nước, giám sát quản lý ở tất cả các khâu, tăng tính thị trường và tính chủ động trong phương thức giám sát, quản lý, kiên quyết ngăn chặn tình trạng thất thoát tài sản nhà nước.

Năm là, tăng cường công tác xây dựng Đảng trong các doanh nghiệp có quy mô, hiệu quả kinh doanh cao và doanh nghiệp công nghệ tiên tiến, gắn trách nhiệm kinh tế, trách nhiệm xã hội với trách nhiệm chính trị.

(1) Chế độ trách nhiệm khoán kinh doanh là chế độ kinh doanh quản lý dựa trên nguyên tắc tách biệt quyền sở hữu và quyền kinh doanh, thông qua ký hợp đồng khoán kinh doanh xác định quan hệ trách nhiệm, quyền và lợi ích giữa nhà nước và doanh nghiệp, giúp doanh nghiệp có quyền tự chủ. Doanh nghiệp phải bảo đảm hoàn thành chỉ tiêu nộp thuế theo quy định trong hợp đồng và nhiệm vụ cải tiến kỹ thuật theo quy định.

(2) Nguyên tắc “nắm to, bỏ nhỏ” ở đây được xác định là nắm bắt những mâu thuẫn chủ yếu và phương diện chủ yếu của mâu thuẫn, làm tốt công tác điều hành vĩ mô, tiến hành điều tiết vi mô đối với những mâu thuẫn thứ yếu và phương diện thứ yếu của mâu thuẫn.