Liên kết vùng là xu hướng tất yếu của kinh tế thị trường nhằm khắc phục sự chia cắt không gian kinh tế từ việc phân chia địa giới hành chính địa phương; giải quyết những thách thức lớn nảy sinh gay gắt trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế, biến đổi khí hậu cũng như những hệ lụy khác từ việc lạm dụng khai thác tài nguyên vượt quá năng lực giải quyết của một địa phương. Đó là chưa kể đến yêu cầu, xu hướng phát triển của nền kinh tế chia sẻ và công nghiệp 4.0 đòi hỏi vạn vật phải kết nối, tương thích và chia sẻ.

Chính phủ đã có nhiều nỗ lực cải thiện thể chế liên kết vùng và các địa phương cũng đã tích cực hành động, song, hơn thập kỷ qua vẫn không mang lại kết quả như kỳ vọng. Vì sao? 

Nỗ lực cải thiện thể chế vĩ mô

Liên kết vùng đã được Chính phủ khởi động rất sớm, ngay từ năm 2004 vứi việc thành lập Tổ chức Điều phối (theo Quyết định số 20/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ) và Ban Chỉ đạo Tổ chức điều phối (Quyết định số 1022/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ) phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, nhưng chỉ với tư cách là một cơ quan tham mưu, tư vấn nên hoạt động không hiệu quả.

Đến năm 2007, Chính phủ ban hành Quy chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm theo Quyết định số 159/2007/QĐ-TTg. Theo đó, các Bộ, tỉnh/thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm sẽ phải tham gia, phối hợp trong quá trình xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng cũng như các địa phương trong vùng...

Tuy nhiên, quy chế phối hợp này ít có tác dụng vào trong thực tiễn, vì lỏng lẻo và thiếu động lực. Đến năm 2010, Tổ chức Diễn đàn hợp tác kinh tế đồng bằng sông Cửu Long (MDEC) được khởi động như là mô hình hoạt động liên kết vùng, nhưng thực chất vẫn là một “diễn đàn hợp tác” như tên gọi của nó.

Vì vậy, đến năm 2016, Quy chế thí điểm liên kết phát triển kinh tế - xã hội Vùng Đồng bằng sông Cửu Long được ra đời theo Quyết định 593/QĐ-TTg như là bước cải cách về thể chế mang lại nhiều ưu thế:

Một là, khái niệm Dự án Vùng như là "hàng hoá chung" để "trao đổi" trong hoạt động liên kết vùng, mở ra một cách thức để giải quyết vấn đề lợi ích trong nội vùng thông qua việc xây dựng dự án vùng theo chuỗi ngành hàng hoặc tổ chức sản xuất.

Hai là, đề cập đến những lĩnh vực cốt lõi trong liên kết vùng: (i) xây dựng  chuỗi giá trị nông sản; xây dựng thương hiệu sản phẩm chủ lực Vùng (ii) xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật chủ yếu phục vụ sản xuất, đời sống, bảo vệ tài nguyên - môi trường, biến đổi khí hậu.

Ba là, xác định được 4 nội dung hoạt động chủ yếu của liên kết vùng, trong đó, phát triển sản xuất theo chuỗi giá trị, xây dựng đặc sản vùng và liên kết đầu tư cơ sở hạ tầng có tính lan toả, tạo ra đột phá Vùng được coi là nội dung nổi trội có tính sáng tạo.

Tuy nhiên, Quy chế này vẫn bộc lộ những hạn chế: Một là, nguyên tắc liên kết không có sự thay đổi lớn so với MDEC, thiếu cơ sở tạo động lực, nên rất khó làm kim chỉ nam để xây dựng thể chế liên kết năng động, tuân thủ và hiệu quả. Hai là, thiếu những thiết chế về Mô hình quản trị; chính sách; cơ chế điều phối, vận hành và giám sát các nội dung liên kết theo những nguyên tắc đã đề cập. Vì vậy, chưa tạo ra sự chuyển biến tích cực trong thực tiến.

Ngoài ra, Quy chế thí điểm cũng không đủ "nội lực" để giải quyết những thách thức lớn của Vùng như: biến đổi khí hậu, nước biển dâng, tác động tiêu cực từ các hoạt động thái quá trong đầu tư phát triển kinh tế nội vùng… Thực tế đó đòi hỏi phải có tầm nhìn mới về huy động nguồn lực với sự tham gia của các thành phần kinh tế bằng những định hướng, giải pháp toàn cục, căn cơ và đồng bộ để phát triển bền vững không chỉ đối với đồng bằng sông Cửu Long mà mọi Vùng kinh tế.

Do vậy, chưa đầy 20 tháng sau khi thực hiện Quy chế thí điểm, ngày 17/11/2017, Chính phủ tiếp tục phải ban hành Nghị quyết số 120/NQ-CP về phát triển bền vững phát triển bền vững ĐBSCL thích ứng với biến đổi khí hậu, với 3 điểm mới đặc trưng:

Một là, xác định được tầm nhìn, định hướng chiến lược phát triển mới toàn diện, dài hạn hơn.

Hai là, vấn đề hài hòa lợi ích của các bên liên quan lần đầu tiên được đề cập như là một nguyên tắc cơ bản.

Ba là, có những chuyển biến tích cực về tư duy chính sách: xây dựng chính sách khuyến khích phát triển, ưu tiên bố trí nguồn vốn theo hướng kết nối liên vùng, liên tỉnh…

Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất của Nghị quyết này là, có đề cập đến một số vấn đề cốt lõi, nhưng thực chất chỉ là yêu cầu, gợi ý, giao nhiệm vụ cho các bộ ngành, còn làm như thế nào vẫn phải chờ nghiên cứu, đề xuất. Đó là:

(i) Hoàn thiện cơ chế điều phối phát triển vùng, cách đây hơn 10 năm, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Qui chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm, nay tái khởi động, mà chưa được tổng kết, đánh giá thực tiễn để đưa ra những thay đổi có tính đổi mới sáng tạo.

ii) Nghiên cứu thành lập Hội đồng điều phối vùng, cách đây 14 năm, cố Thủ tướng Phan Văn Khải đã thành lập Tổ chức Điều phối và Ban Chỉ đạo Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm; vậy, Hội đồng điều phối vùng lần này sẽ phải vận hành như thế nào để tháo gỡ được những bất cập bấy lâu nay hay chỉ ở dạng "phòng thí nghiệm chính sách"?.

iii) Thành lập Quỹ phát triển bền vững vùng, sau Hội thảo khoa học "Liên kết phát triển 07 tỉnh Duyên hải miền Trung"  năm 2011, Đà Nẵng có sáng kiến thành lập Quỹ phát triển miền Trung được hơn 50 tỷ đồng, song tác động của các sáng kiến đó chưa đủ mạnh để tạo ra các liên kết trong thực tế, đến nay vẫn chưa được tổng kết đánh giá.    

Thực tiễn không mong đợi

Nhìn chung, vấn đề liên kết vùng vẫn chưa thành hiện thực, dù năm nào cũng được nhắc đi nhắc lại. Chủ yếu do những nguyên nhân sau:

Một là, liên kết vùng được triển khai trong bối cảnh hầu như vẫn giữ nguyên hiện trạng tổ chức bộ máy quản lý điều hành; nguồn lực phân tán; cơ chế, chính sách, hệ thống pháp luật "thiếu phối hợp, thừa chồng chéo". Việc phân bổ ngân sách cho các chương trình, dự án đầu tư liên kết vùng mang tính tích hợp, vượt ra ngoài không gian hành chính tỉnh và nội bộ một ngành, cho đến giờ vẫn luôn bị vướng mắc bởi nhiều quy định của Luật Ngân sách, Luật Ðầu tư công, Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Hai là, tư duy và năng lực xây dựng chính sách chắp vá, chậm thay đổi, chưa thoát ra khỏi tinh trạng manh mún, thể hiện rõ qua chính sách ưu đãi đầu tư, đầu tư công…; nhiều vấn đề cốt lõi kéo dài hàng thập kỷ vẫn mới như ngày nào.Tồn tại lớn nhất là thiếu một thể chế, không chỉ là cơ chế điều phối, chính sách, mô hình tổ chức, môi trường pháp chế để vận hành các công cụ quản lý trong quản trị liên kết vùng mà còn thiếu một không gian sinh tồn cộng đồng (quần thể) các chủ thể tham gia tự giác, cộng sinh và phát triển.

Ba là, chưa tạo ra được một không gian kinh tế lớn hơn không gian địa chính, do các địa phương có quy hoạch gần như giống nhau cùng với những chính sách thu hút đầu tư cục bộ, phá rào đã tạo ra sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các tỉnh, thành khiến lợi ích tổng thể giảm sút ở cấp độ quốc gia cũng như từng vùng.

Có lẽ, thiếu một "Triết lý liên kết vùng" để tạo nên sự đồng thuận, tự giác, khơi nguồn sáng tạo theo dòng chảy thị trường từ các chủ thể, nhất là các thực thể vi mô (Doanh nghiệp, người sản xuất, nhóm xã hội,...) để thúc đẩy phát triển không gian kinh tế vượt qua giới hạn bị chia cắt bởi địa giới hành chính.

Tương tự như quá trình phát triển kinh tế hợp tác ở nước ta, suy cho cùng cũng bắt đầu từ sự đổi mới triết lý, phương châm về "kinh tế tập thể". Nếu không có sự thay đổi về mục tiêu từ lợi nhuận Hợp tác xã sang hiệu quả của các hộ thành viên; từ tập trung tư liệu sản xuất sang tự quản, suy nghĩ và hành động tập thể… không thể có mô hình hợp tác xã nông nghiệp kiểu mới. Rất đơn giản, nhưng phải trải qua nhiều thập kỷ.

Đâu là hệ quy chiếu cho liên kết vùng?

Thực chất liên kết vùng là sự liên kết giữa các chủ thể kinh tế khác nhau trong một vùng, dựa trên lợi ích kinh tế là chính, nhằm tạo ra tính cạnh tranh kinh tế cao hơn cho các thành viên trong nội vùng dựa trên lợi thế so sánh, lợi thế quy mô và tính khác biệt sản phẩm. Nếu cùng lợi thế hoặc yếu thế phải liên kết để phát huy lợi thế, hạn chế khó khăn, thách thức.

Ngược lại, sẽ hợp tác để chia sẻ cùng phát triển, có "cho và nhận" theo quy luật nhân quả nên mang tính tuân thủ và có tính động lực cao. Vì vậy, liên kết vùng hàm chứa yếu tố liên kết ngoại sinh và yếu tố hợp tác nội sinh quyết định, chi phối thể chế liên kết vùng.

Với tính liên kết ngoại sinh nên liên kết vùng phải xây dựng được thể chế liên kết (cơ chế, chính sách, mô hình tổ chức, pháp chế…) năng động, tuân thủ và hiệu quả trong các hoạt động quản trị liên kết vùng (hoạch định, điều phối, giám sát, chế định…), mấu chốt là tìm ra cơ sở hình thành cơ chế tạo động lực trong liên kết. 

Muốn vậy phải tạo được sự đồng thuận về thể chế và chia sẻ lợi ích giữa các nhóm chủ thể, đặc biệt là lợi ích phát triển riêng của địa phương cũng như các các chủ thể vi mô khác như doanh nghiệp, hộ gia đình...; đồng thuận giữa nội vùng và liên vùng cũng như sự đồng bộ về cơ chế chính sách, khuôn khổ thể chế và quản trị vùng, như: chính sách thu hút đầu tư nội vùng (đồng thuận về nội hàm ưu đãi, cấp độ, lĩnh vực, sản phẩm, địa bàn khuyến khích ưu đãi..); cơ chế phân bổ nguồn lực Trung ương đối với chương trình, dự án vùng; cách thức xây dựng và điều phối chiến lược, quy hoạch, kế hoạch trung dài hạn của Vùng và các địa phương; Quỹ phát triển vùng; Mô hình quản trị vùng... Đây là vấn đề vĩ mô chưa có lời giải thoả đáng, hiện nay cũng chỉ dừng ở Quy chế thí điểm và Diễn đàn hợp tác kinh tế.

Tất cả những gì có được qua thực tiễn, từ tư duy lập pháp, thiết chế chính sách, quản lý vĩ mô, thực ra, cũng chỉ là những mảnh ghép chắp lên bộ khung chưa được định dạng chuẩn mực. Trách nhiệm của mọi nghiên cứu khoa học là góp phần định dạng, hoàn chỉnh bộ khung ấy. Do vậy, cần có cách tiếp cận khác, sáng tạo, khoa học và toàn diện hơn trong quá trình xây dựng thể chế liên kết vùng.

Ở góc nhìn hệ sinh thái, liên kết vùng là một cộng đồng bao gồm các chủ thể vĩ mô và rất nhiều chủ thể vi mô đang và sẽ vượt ra không gian hành chính hiện hữu để phát triển trong môi trường rộng lớn hơn (không gian kinh tế) với những ràng buộc và giao thoa  kinh tế - văn hoá - xã hội mới. Yêu cầu cao nhất của liên kết vùng là tạo ra một cộng đồng lớn hơn, mạnh hơn gồm các thực thể cộng sinh, chia sẻ và bổ sung cho nhau nhằm phát triển nhanh và bền vững; trong đó "đồng thuận", "đồng bộ" là những từ khoá then chốt. 

Đối với Tây Nguyên, sự giàu có về tài nguyên chỉ là phần nổi, phần thứ yếu của một tảng băng. Phần chìm mới là phần đặc trưng nhất của nó: chi phối sâu sắc, quyết định, toàn diện của Tây Nguyên đối với các vùng ngoại vi…. Cụm từ “mái nhà” đã lột tả một cách đầy đủ và sinh động tính đặc thù của Tây Nguyên: nơi xuất phát, che chở, điều tiết, giữ nhịp cho cuộc sống của toàn bộ sinh thể tồn tại dưới mái nhà ấy,  cụ thể là toàn bộ khu vực Nam Đông Dương.

Do vậy, để tương ứng với chức năng mái nhà Tây Nguyên, ý niệm về sự phát triển liên kết vùng Tây Nguyên lại càng cần được hiểu theo hướng "hệ sinh thái" bằng tư duy, tầm nhìn, sứ mệnh lịch sử mới để mang lại sự thịnh vượng và phát triển Tây Nguyên một cách thông minh.