Chính sách thuế đối với tài nguyên khoáng sản

Ở Việt Nam, Luật Khoáng sản và các văn bản hướng dẫn thi hành, cũng như các quy định pháp luật về thuế tài nguyên đã được ban hành khá đầy đủ và đi vào thực tiễn. Chính sách thuế tài nguyên nói chung và thuế đối với tài nguyên khoáng sản nói riêng cũng được điều chỉnh hoàn thiện theo yêu cầu phát sinh từ thực tiễn, đảm bảo phù hợp với quy hoạch ngành, lãnh thổ, cũng như chiến lược phát triển kinh tế-xã hội đất nước.

Cụ thể, cùng với Luật Khoáng sản, Luật Thuế tài nguyên và các văn bản hướng dẫn thi hành ra đời đã góp phần tăng cường quản lý tài nguyên; khuyến khích bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản hiện có. Đơn cử như: Cùng với quy định nguồn thu từ thuế tài nguyên (trừ thu từ dầu khí) khoản thu điều tiết 100% cho ngân sách địa phương, việc quy định giao cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định giá tính thuế đối với một số tài nguyên đã tạo điều kiện để cơ quan quản lý địa phương tăng cường công tác quản lý đối với hoạt động khai thác tài nguyên, hạn chế khai thác trái phép, gây lãng phí tài nguyên và ô nhiễm môi trường tại nơi khai thác. Bên cạnh thuế tài nguyên, còn có các khoản thu khác trực tiếp và gián tiếp đối với hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản nhằm mục tiêu khuyến khích việc khai thác, sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên này.

Nhìn chung, chính sách thuế tài nguyên khoáng sản không chỉ góp phần bảo đảm nguồn thu ngân sách nhà nước (NSNN), bình ổn thị trường, mà còn là công cụ tăng cường quản lý tài nguyên; khuyến khích bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản hiện có. Theo thống kê, nguồn thu từ thuế tài nguyên chủ yếu từ dầu thô và khí thiên nhiên khai thác từ các  hợp đồng dầu khí, chiếm từ 82% đến 83% trên tổng số thu từ thuế tài nguyên.

Số thuế tài nguyên khai thác nội địa chiếm tỷ trọng khoảng 16-17% tổng thu NSNN. Mặc dù tỷ trọng số thu thuế tài nguyên còn nhỏ so với tổng số thu thuế và phí nội địa nhưng tỷ trọng tăng dần qua các năm. Theo quy định của Luật NSNN, nguồn thu từ thuế tài nguyên nói chung và thuế tài nguyên khoáng sản nói riêng là nguồn thu quan trọng đối với ngân sách địa phương vì đây là khoản thu điều tiết 100% cho ngân sách địa phương (trừ thu từ dầu khí).

Một số bất cập phát sinh

Các chính sách thuế liên quan đến hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản ngày càng hoàn thiện và thể hiện vai trò quan trọng trong hoạt động thu NSNN cũng như khuyến khích việc khai thác tài nguyên khoáng sản hiệu quả, tiết kiệm, tuy nhiên, trên thực tiễn cho thấy, một số quy định pháp luật liên quan đến thuế tài nguyên còn tồn tại bất cập, chưa đồng bộ với Luật Khoáng sản, ảnh hưởng đến hoạt động thu NSNN từ thuế đối với tài nguyên khoáng sản. Cụ thể, một số vấn đề tồn tại sau:

Thứ nhất, thuế tài nguyên hiện đang tính theo sản lượng khoáng sản khai thác được. Điều này dẫn đến tình trạng “dễ làm, khó bỏ”, gây tổn thất tài nguyên, ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường sống của con người.

Thứ hai, chính sách thuế tài nguyên và phí bảo vệ môi trường chưa có sự đồng bộ, không khuyến khích được việc khai thác tận thu khoáng sản. Dù có tận thu, khi bán ra hoặc đưa vào tiêu dùng một lượng khoáng sản thì cũng phải nộp các khoản thuế, phí trên sản lượng và giá như khai thác bình thường. Có thể thấy, thuế tài nguyên thì không chấp nhận thu mua gom (chính sách thuế tài nguyên quy định chỉ thu thuế tài nguyên đối với khoáng sản khi được cấp phép), còn chính sách phí bảo vệ môi trường thì vẫn tính trên hoạt động thu mua gom.

Mục tiêu của việc ban hành chính sách thuế tài nguyên là để hạn chế tình trạng khai thác tài nguyên bừa bãi, không có giấy phép. Tuy nhiên, thực tế hiện nay vẫn còn một số trường hợp nếu không dùng thu mua gom để kích thích cá nhân khai thác tận thu các loại đất, đá, cát sỏi thì cũng rất lãng phí nguồn tài nguyên khoáng sản này. Đồng thời, việc quy định thiếu đồng bộ trên dẫn đến sự lúng túng trong thực thi nhiệm vụ của cơ quan thuế và việc thực hiện chính sách pháp luật của người nộp thuế.

Thứ ba, thuế suất thuế tài nguyên hiện nay ở nước ta còn cao hơn so với một số nước trong khu vực và trên thế giới. Ví dụ: Ở Trung Quốc (quốc gia khai thác khoáng sản hàng đầu thế giới) có mức thuế suất thuế tài nguyên chỉ từ 5-10%. Một số nước phát triển đã quy định thuế suất giảm dần từ khoáng sản thô chưa chế biến đến khoáng sản chế biến sâu để ra kim loại như: Bang Tây Úc (Úc) quy định thuế tài nguyên đối với quặng 7,5%, tinh quặng 5%, kim loại 2,5%... Trong khi đó, tại Việt Nam, mức thuế cao nhất đối với tài nguyên khoáng sản là 20%. Trên thực tế, nếu cộng thuế tài nguyên, tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, phí bảo vệ môi trường, tiền thuê đất... thì giá thành sản phẩm khai thác tài nguyên khá lớn. Tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên khó cạnh tranh, thậm chí nhiều doanh nghiệp lâm vào tình trạng kinh doanh thua lỗ. Điều này dẫn đến một số trường hợp chủ thể kê khai thuế không trung thực, khai thác vượt trữ lượng cho phép để đảm bảo lợi nhuận, dẫn đến công tác quản lý đối với hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản là hết sức khó khăn. Vì vậy, khi thay đổi mức thuế suất thuế tài nguyên thì cơ quan xây dựng pháp luật cần nghiên cứu, tính toán cụ thể.

Thứ tư, quy định về tiền cấp quyền khai thác khoáng sản tại Luật Khoáng sản hiện nay còn trùng lặp với thuế tài nguyên đối với khai thác khoáng sản. Đối chiếu với tiền cấp quyền khai thác khoáng sản quy định tại khoản 2, Điều 77 Luật Khoáng sản và công thức tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản theo Nghị định số 203/2013/NĐ-CP ngày 28/11/2013 của Chính phủ về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và Thông tư liên tịch số 54/2014/BTNMT-BTC ngày 09/9/2014, của Bộ Tài nguyên môi trường và Bộ Tài chính quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 22/2012/NĐ-CP ngày 26/3/2012 của Chính phủ, cho thấy, tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và thuế tài nguyên đối với khoáng sản có bản chất là một. Thực chất đây cùng là giá trị thặng dư và là lợi nhuận siêu ngạch tức địa tô chênh lệch do sự thuận lợi về điều kiện tự nhiên mà có; cùng đánh vào một đối tượng và với những căn cứ giống nhau, phương pháp tính toán tương tự nhau và đều nộp cho chủ sở hữu là Nhà nước.

Để tránh sự trùng lặp với thuế tài nguyên và tác động xấu của khoản thu này đối với doanh nghiệp khai thác khoáng sản cũng như khuyến khích đầu tư của doanh nghiệp vào hoạt động khai thác tài nguyên, trên thực tế nhiều địa phương tìm mọi cách  để “lách luật” bằng các chính sách riêng của địa phương dẫn đến những bất cập trong việc thực hiện quy định của Luật Khoáng sản.

Thứ năm, mục tiêu của việc quy định thu phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản được quy định trong Luật Khoáng sản là để phòng ngừa và hạn chế các tác động xấu đối với môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản; Khắc phục suy thoái, ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra; Giữ gìn vệ sinh, bảo vệ và tái tạo cảnh quan môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản.

Tuy nhiên, một số quy định liên quan đến phí bảo vệ môi trường chưa thực sự hợp lý. Cụ thể: Nhiều quy định pháp luật về mức phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản chưa tính đến yếu tố gây ô nhiễm, nguồn gây ô nhiễm và mức độ tác động, gây ô nhiễm môi trường của khai thác khoáng sản ở từng mỏ khác nhau. Ví dụ: 1 tấn than khai thác lộ thiên bất kể bóc đất nhiều hay ít, tác động đến cảnh quan, sinh thái ra sao... đều có mức phí bảo vệ môi trường theo quy định hiện hành là 10 nghìn đồng/ tấn; 1 tấn than khai thác hầm lò ít tác động đến bề mặt hơn vẫn có mức phí là 10 nghìn đồng/tấn như 1 tấn than khai thác lộ thiên.

Đề xuất, kiến nghị

Để bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên nói chung và tài nguyên khoáng sản nói riêng, bên cạnh việc ban hành các quy định pháp luật mang yếu tố bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, Nhà nước nghiên cứu, sửa đổi các quy định pháp luật, đặc biệt là các quy định liên quan đến thuế tài nguyên nhằm đảm bảo việc khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên khoáng sản tiết kiệm, hợp lý và hiệu quả. Cụ thể:

Một là, xem xét giảm thuế suất thuế tài nguyên phù hợp đối với các loại khoáng sản làm vật liệu xây dựng, quặng sắt, bô xít và các loại khoáng sản khác khai thác, chế biến tại các khu vực có điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn.

Hai là, thay đổi căn cứ tính thuế tài nguyên theo sản lượng khai thác sang theo trữ lượng có thể khai thác được theo thiết kế được duyệt và có chính sách khuyến khích khai thác tận thu thêm trữ lượng nhằm khai thác tận thu tối đa tài nguyên. Kèm theo đó có các giải pháp kiểm soát, quản lý chặt chẽ trữ lượng, sản lượng và tỷ lệ tổn thất thực tế trong quá trình khai thác khoáng sản.

Ba là, đổi mới chính sách thuế, phí nói chung, trong đó có thuế tài nguyên nói riêng đối với khai thác khoáng sản theo hướng khuyến khích tận thu tối đa tài nguyên phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường

Bốn là, nghiên cứu, sửa đổi quy định về thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản vì hiện nay còn trùng lặp với thuế tài nguyên.

Năm là, hiện nay, chính sách thuế tài nguyên cần phải chấp nhận hoạt động thu mua gom, tức là vẫn thu thuế đối với những trường hợp cá nhân tự khai thác nhỏ lẻ rồi bán lại cho tổ chức, cá nhân thu mua. Để kiểm soát chặt chẽ hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản thì chính quyền địa phương cần phải có quy chế phối hợp với các ngành, các cấp tăng cường công tác giám sát, kiểm tra xử lý các trường hợp vi phạm.

Sáu là, cân nhắc mức tăng thuế tài nguyên nói chung đối với khai thác khoáng sản nói riêng cho hợp lý, đảm bảo vừa khuyến khích bảo tồn, khai thác hiệu quả và đem lại nguồn thu cho NSNN.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2016), Nghị định số 164/2016/NĐ-CP về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản;

2. Chính phủ (2019), Nghị định số 67/2019/NĐ-CP quy định phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản;

3. Quốc hội (2009), Luật Thuế tài nguyên số 45/2009/QH12;

4. Quốc hội (2010), Luật Khoáng sản số 60/2010/QH12;

5. Quốc hội (2010), Luật Thuế bảo vệ môi trường số 57/2010/QH12;

6. Quốc hội (2019), Nghị quyết số 101/2019/QH14;

7. Tổng cục thuế, Thu ngân sách nhà nước về thuế tài nguyên trong khai thác khoáng sản, https://nature.org.vn;

8. Nguyễn Cảnh Nam, Bàn về thuế tài nguyên và chính sách thuế, phí đối với khai thác khoáng sản http://www.vinacomin.vn/tap-chi-than-khoang-san/ban-ve-thue-tai-nguyen-va-chinh-sach-thue-phi-doi-voi-khai-thac-khoang-san-201510121429284155.htm;

(*) ThS. Nguyễn Thị An, Trường Đại học Tài chính - Kế toán.

(**) Bài đăng Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 10/2021.