Kiểm toán Nhà nước hoạt động độc lập nên có những chú trọng cần thiết trong thực thi nhiệm vụ chuyên môn kiểm toán để đảm bảo công tác quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước chuyển sang năm sau đúng chính sách, chế độ, góp phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia.

Một số lưu ý về chuyển nguồn ngân sách từ năm trước sang năm sau

Chi chuyển nguồn là việc chuyển nguồn kinh phí ngân sách năm trước sang năm sau để thực hiện các khoản chi đã được bố trí trong dự toán năm trước hoặc dự toán bổ sung, nhưng đến hết thời gian chỉnh lý chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa đáp ứng các điều kiện nhất định và được cơ quan có thẩm quyền cho tiếp tục thực hiện chi vào ngân sách năm sau.

Theo Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước (NSNN), chuyển nguồn ngân sách từ năm trước sang năm sau được thực hiện như sau:

(i) Các khoản tăng thu, tiết kiệm chi được cấp có thẩm quyền quyết định cho phép sử dụng vào năm sau để giảm bội chi, tăng chi trả nợ; bổ sung quỹ dự trữ tài chính; bổ sung nguồn thực hiện chính sách tiền lương; thực hiện một số chính sách an sinh xã hội được chuyển sang năm sau tiếp tục sử dụng;

(ii) Các khoản dự toán chưa thực hiện hoặc chưa chi hết, các khoản đã tạm ứng trong dự toán, số dư tài khoản tiền gửi đến hết thời gian chỉnh lý quyết toán chưa thực hiện, hoặc chưa sử dụng hết, được chuyển sang năm sau tiếp tục sử dụng gồm: Chi đầu tư phát triển thực hiện chuyển sang năm sau theo quy định của Luật Đầu tư công; chi mua sắm trang thiết bị đã đầy đủ hồ sơ, hợp đồng mua sắm trang thiết bị ký trước ngày 31/12 năm thực hiện dự toán; chi mua tăng, mua bù hàng dự trữ quốc gia; nguồn thực hiện chính sách tiền lương, phụ cấp, trợ cấp và các khoản tính theo tiền lương cơ sở, bảo trợ xã hội; kinh phí được giao tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan nhà nước; các khoản viện trợ không hoàn lại đã xác định cụ thể nhiệm vụ chi; các khoản dự toán được cấp có thẩm quyền bổ sung sau ngày 30/9 năm thực hiện dự toán, không bao gồm các khoản bổ sung do các đơn vị dự toán cấp trên điều chỉnh dự toán đã giao của các đơn vị dự toán trực thuộc; kinh phí nghiên cứu khoa học bố trí cho các đề tài, dự án nghiên cứu khoa học được cấp có thẩm quyền quyết định đang trong thời gian thực hiện.

Thời gian qua, Quốc hội, Chính phủ và chính quyền các cấp đã ban hành nhiều nghị quyết, chỉ thị, văn bản để chỉ đạo, điều hành công tác chuyển nguồn kinh phí NSNN sang năm sau. Mục tiêu được đề ra là “Rà soát, quản lý chặt chẽ để giảm mạnh số chi chuyển nguồn, chỉ thực hiện chuyển nguồn đối với một số khoản chi còn nhiệm vụ và thực sự cần thiết theo đúng quy định của pháp luật” và “Kiểm soát chặt chẽ, đúng quy định, hạn chế việc ứng trước dự toán NSNN, giảm số chi chuyển nguồn sang năm sau”. Nhờ kịp thời ban hành những văn bản chỉ đạo, quản lý, điều hành của các cơ quan nhà nước mà ý thức kỷ luật về công tác chuyển nguồn kinh phí sang năm sau đã được nâng cao; những vi phạm lớn về chuyển nguồn ngân sách giảm. Tuy vậy, chuyển nguồn NSNN sang năm sau để sử dụng còn bộc lộ một số tồn tại, hạn chế, trong đó có những tồn tại lặp lại trong nhiều năm, song chưa có sự chuyển biến, mặc dù các cấp, các ngành đã áp dụng nhiều biện pháp cụ thể để khắc phục, chấn chỉnh.

Tồn tại, hạn chế trong việc chuyển nguồn ngân sách nhà nước sang năm sau

Thực tế cho thấy, công tác chuyển nguồn NSNN năm trước sang năm sau hiện nay còn một số tồn tại hạn chế cơ bản sau:

Thứ nhất, tỷ trọng chi chuyển nguồn trong tổng chi cân đối ngân sách luôn ở mức cao, làm hạn chế hiệu quả chi NSNN.

Số chi chuyển nguồn có xu hướng gia tăng trong những năm gần đây và chưa có biểu hiện giảm. Năm 2014 chuyển nguồn sang năm 2015 là 235.506 tỷ đồng, bằng 17,6% tổng chi cân đối NSNN. Năm 2015, tuy tỷ lệ so với tổng chi cân đối NSNN giảm xuống 15,7%, nhưng số chi chuyển nguồn tuyệt đối vẫn tăng 1.058 tỷ đồng so với năm ngân sách 2014. Chi chuyển nguồn năm 2016 lớn nhất trong những năm gần đây, tăng 42.823 tỷ đồng so với năm 2015 và bằng 17,8% tổng chi cân đối NSNN. Chi chuyển nguồn cũng gia tăng tại nhiều địa phương. Kết quả kiểm toán năm ngân sách 2016 của Kiểm toán Nhà nước cho thấy, 28/47 địa phương được kiểm toán có số chi chuyển nguồn tăng so với năm trước.

Sự gia tăng chi chuyển nguồn trong thời gian gần đây cho thấy, còn nhiều tồn tại trong chi NSNN, nhiều mục chi đã được lập dự toán nhưng vì những lý do khác nhau không thực hiện được, trong khi đó các nhiệm vụ khác quan trọng nhưng không thực hiện do không được bố trí ngân sách, nguồn lực tài chính quốc gia, vì thế chưa phát huy vai trò như dự định.  Bên cạnh đó, nhiều khoản kinh phí tuy được chuyển qua nhiều năm song không được thực hiện quyết liệt, làm giảm hiệu quả, hiệu lực chi NSNN, đặc biệt trong bối cảnh cân đối thu, chi ngân sách còn khó khăn. Số chi chuyển nguồn cao và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi cân đối NSNN do một số nguyên nhân chính sau:

(i) Nhiều đơn vị sử dụng ngân sách triển khai nhiệm vụ chậm dẫn đến phải chuyển nguồn. Kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước năm ngân sách 2016 cho thấy, 16.321 tỷ đồng kinh phí được chuyển nguồn do chậm triển khai, bằng 5,8% tổng số chi chuyển nguồn. Thực trạng này cũng diễn ra tương tự ở các năm trước (năm 2015: 14.541 tỷ đồng; năm 2014: 14.580 tỷ đồng).

(ii) Công tác giao bổ sung vốn từ trung ương chậm khiến nhiều địa phương không kịp chi dẫn đến phải chuyển nguồn. Một số khoản kinh phí bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương được cấp vào quý IV nên các địa phương chưa kịp triển khai. Điều này xảy ra chủ yếu đối với khoản kinh phí thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia. Tình trạng kinh phí của các dự án được chuyển từ năm trước sang năm sau nhưng không thực hiện, tiếp tục chuyển sang năm sau làm giảm tính hiệu quả của việc quản lý, sử dụng vốn chương trình mục tiêu quốc gia.

Thứ hai, nhiều khoản kinh phí được chuyển nguồn sai quy định: Kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước cho thấy, nhiều khoản chi không còn nội dung chi, số dư dự toán không đúng quy định phải hủy chi nhưng các địa phương vẫn thực hiện chuyển nguồn sang năm sau. Năm 2015, các địa phương được kiểm toán đã chuyển số kinh phí 832 tỷ đồng sang năm 2016 nhưng đã hết nhiệm vụ chi; con số này năm 2016 là 691,6 tỷ đồng.

Thứ ba, một số khoản chi theo quy định phải chuyển nguồn nhưng nhiều địa phương không thực hiện chuyển nguồn: Trên thực tế, nhiều khoản chi đáp ứng điều kiện theo quy định của pháp luật và phải thực hiện chuyển nguồn nhưng không được chuyển nguồn sang năm sau, để tiếp tục thực hiện nhiệm vụ chi, năm 2014: 7.132 tỷ đồng; năm 2015: 773 tỷ đồng và năm 2016: 1.615,6 tỷ đồng.

Để gia tăng hiệu lực, hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước chuyển sang năm sau

Giải pháp cơ bản nhất trong việc quản lý, sử dụng nguồn kinh phí NSNN chuyển từ năm trước sang năm sau đó là, các đơn vị sử dụng ngân sách lập dự toán NSNN sát thực, nguồn lực NSNN được bố trí đảm bảo đúng, đầy đủ các nhiệm vụ chi cần thiết, quan trọng, trong đó có sự ưu tiên các nhiệm vụ chi theo quy định của pháp luật và phù hợp với điều kiện thực tiễn của mỗi đơn vị. Quá trình quản lý, sử dụng ngân sách bám sát dự toán đã được phê duyệt và việc chuyển nguồn kinh phí sang năm sau tuân thủ đúng trình tự, thủ tục, các quy định hiện hành.

Tuy đề cao vai trò của các đơn vị sử dụng NSNN, nhưng hiệu lực, hiệu quả của việc chuyển nguồn NSNN từ năm trước sang năm sau được nâng cao khi có sự kiểm tra, xác nhận, đánh giá, kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước - Cơ quan kiểm toán do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật.

Thông qua thực hiện chức năng kiểm toán “việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công”, Kiểm toán Nhà nước có nhiệm vụ xác nhận việc thực hiện chuyển nguồn kinh phí NSNN sang năm sau của các đơn vị được kiểm toán đúng chính sách, chế độ; đồng thời, đề xuất kiến nghị để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác chuyển nguồn kinh phí. Thời gian tới, để góp phần gia tăng hiệu lực, hiệu quả việc quản lý, sử dụng kinh phí NSNN chuyển sang năm sau, đối với nội dung kiểm toán chi chuyển nguồn Kiểm toán Nhà nước nên chú trọng thực hiện các hoạt động sau:

 xác nhận các khoản chi chuyển nguồn được các đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện đúng quy định của pháp luật: Kiểm toán Nhà nước cần tiến hành chọn mẫu đối chiếu trình tự, thủ tục, nội dung một số khoản chuyển nguồn so với quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật NSNN, để đánh giá tính tuân thủ các quy định hiện hành về chi chuyển nguồn. Đồng thời, chỉ rõ những khoản chi chuyển nguồn không đủ thủ tục, không đúng thời hạn; chuyển nguồn nhưng không có nhiệm vụ chi; chuyển nguồn cho những nội dung không được chuyển theo quy định… Trên cơ sở đó, đưa ra ý kiến đánh giá về công tác quản lý, điều hành, sử dụng kinh phí chuyển nguồn sang năm sau.

Hai là, xác định những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự gia tăng số chi chuyển nguồn:

Kiểm toán Nhà nước tiến hành so sánh tỷ lệ chi chuyển nguồn năm được kiểm toán sang năm sau trong tổng chi cân đối ngân sách với chỉ tiêu tương ứng của (các) năm trước, để xác định tốc độ tăng chi chuyển nguồn; phân tích nguyên nhân của việc chuyển nguồn để có đánh giá về tình hình quản lý, điều hành ngân sách, việc triển khai thực hiện nhiệm vụ được giao và hiệu quả sử dụng NSNN. Trong đó, lưu ý làm rõ việc chuyển nguồn của những nhiệm vụ chậm triển khai, chuyển nguồn do giao dự toán không phù hợp với nhiệm vụ dẫn đến thừa kinh phí, chuyển nguồn qua nhiều năm, kinh phí còn nhiệm vụ chi nhưng không chuyển nguồn… Những lỗi, sai sót trong quản lý, điều hành cần được chỉ rõ gắn với trách nhiệm của các cá nhân, đơn vị cụ thể.

Ba là, kết luận, kiến nghị kiểm toán sát thực nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý, sử dụng kinh phí NSNN được chuyển nguồn: Trên cơ sở những phân tích, đánh giá về số chi chuyển nguồn, nguyên nhân và trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức có liên quan về những lỗi, sai sót (nếu có) trong quá trình quản lý, điều hành, sử dụng kinh phí chuyển nguồn, Kiểm toán Nhà nước cần đưa ra những kiến nghị kiểm toán phù hợp nhằm chấn chỉnh, khắc phục lỗi và sai sót cũng như xử lý trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức (nếu có). Từ đó, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác quản lý, sử dụng NSNN nói chung và chi chuyển nguồn nói riêng.

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết số 78/2014/QH13 ngày 10/11/2014 của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước năm 2015;
2. Chỉ thị số 31/CT-TTg ngày 08/11/2018 của Thủ tướng Chính phủ về việc chấn chỉnh, tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong việc chấp hành pháp luật về ngân sách nhà nước;
3. Kiểm toán Nhà nước (2016), Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2015;
4. Kiểm toán Nhà nước (2017), Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2016;
5. Kiểm toán Nhà nước (2018), Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2017;
6. Luật Kiểm toán Nhà nước;
7. Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành.