Đảm bảo an ninh tài chính quốc gia là một trong những trọng tâm của các nhóm giải pháp thực hiện Chiến lược Tài chính đến năm 2020. Việc đảm bảo an ninh tài chính càng có ý nghĩa quan trọng, là một trong những điều kiện tiên quyết để phát triển kinh tế an toàn, ổn định và bền vững trong trung và dài hạn, đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng với kinh tế toàn cầu và tham gia các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới.

Những kết quả đạt được trong đảm bảo an ninh tài chính quốc gia

Phạm vi an ninh, an toàn tài chính quốc gia được xác định tùy thuộc vào khái niệm và nội hàm “tài chính” ở từng quốc gia. Tuy nhiên, nhìn chung, an ninh tài chính quốc gia là một khái niệm cơ bản để chỉ tình trạng ổn định, an toàn và vững mạnh của nền tài chính quốc gia, được xem xét và nhìn nhận trên các góc độ vĩ mô (tài chính công) và góc độ vi mô (thị trường tài chính (TTTC), doanh nghiệp, định chế tài chính) (IMF, 2011; Hagemann, 2012; Tào Hữu Phùng, 2004…).

Trong đó, vấn đề an ninh tài chính công thường được biết đến ở góc độ “bền vững tài khóa”, trong đó đề cập đến các vấn đề bền vững liên quan đến thu chi ngân sách (an ninh ngân sách) và vấn đề kiểm soát nợ công và các yếu tố khác liên quan đến nghĩa vụ nợ và nợ dự phòng của Chính phủ (an ninh nợ công). Trong khi đó, đảm bảo an ninh khu vực tài chính ở góc độ vi mô được hiểu là việc duy trì được sự ổn định và lành mạnh tài chính trong quá trình vận hành của thị trường và hoạt động của các định chế tài chính, trên cơ sở đó, giảm thiểu, hạn chế được rủi ro trên thị trường và hệ thống tài chính.

Ở Việt Nam, trong giai đoạn 2011-2020 an ninh  tài chính quốc gia được đảm bảo trên hầu hết các trụ cột của an ninh ngân sách nhà nước (NSNN) (tỷ lệ thu NSNN từ thuế, phí, lệ phí; tỷ lệ thu nội địa; tỷ    lệ bội chi NSNN); an ninh nợ công (dư nợ công; dư nợ chính phủ; dư nợ nước ngoài quốc gia; trả nợ của Chính phủ) và an ninh TTTC. Theo đó, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia giai đoạn 2011-2020 đạt được các kết quả quan trọng sau:

Một là, thể chế quản lý tài chính - NSNN tiếp tục được hoàn thiện đồng bộ trên nhiều phương diện, góp phần nâng cao hiệu quả huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực, đảm bảo an ninh, an toàn tài chính công. Theo đó, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Quản lý thuế (2016), Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu (2016) đã được ban hành cùng các văn bản hướng dẫn thi hành các luật này.

Những cải cách trong quản lý tài chính – NSNN đã góp phần đảm bảo duy trì cân đối NSNN theo mục tiêu đặt ra, góp phần tăng trưởng kinh tế ổn định, hỗ trợ nền kinh tế ứng phó thành công với những tác động bất lợi từ bên ngoài.

Quy mô thu NSNN được cải thiện, tăng từ bình quân 23,6% GDP trong giai đoạn 2011-2015 lên 25,2% GDP trong giai đoạn 2016-2020, trong đó từ thuế, phí, lệ phí tăng từ 20,8% GDP lên 21,7% GDP.

Thu ngân sách tăng cao, nhờ đó đã đảm bảo thực hiện đầy đủ nhu cầu chi ngân sách cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

Chi NSNN được kiểm soát chặt chẽ theo đúng dự toán NSNN được giao; bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả, nâng cao kỷ luật, kỷ cương tài chính - NSNN.

Bội chi NSNN được quản lý chặt chẽ, giảm xuống còn trung bình 3,45% GDP trong giai đoạn 2016-2020, đạt mục tiêu Quốc hội đề ra tại Nghị quyết số 25/2016/ QH13 nếu không có tác động của đại dịch Covid-19. Hai là, các cải cách trong hệ thống thuế giai đoạn 2011-2020 đã giúp huy động nguồn lực tài chính để thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng kinh tế, xây dựng cơ sở hạ tầng và an sinh xã hội; cải thiện tính bền vững trong cơ cấu thu ngân sách, thể hiện ở sự giảm dần phụ thuộc vào các nguồn thu bên ngoài.

Cơ cấu thu NSNN có sự chuyển dịch theo hướng bền vững hơn, tăng tỷ trọng nguồn thu nội địa, giảm dần sự phụ thuộc vào nguồn thu từ tài nguyên khoáng sản (dầu thô) và thu từ hoạt động xuất - nhập khẩu, góp phần đảm bảo an ninh NSNN.

Tỷ trọng thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) trong tổng thu NSNN tăng, từ trung bình 67,7% trong giai đoạn 2011-2015 lên 82% trong giai đoạn 2016-2020. Cơ cấu lại chi NSNN bước đầu đạt kết quả tích cực, chi đầu tư phát triển giai đoạn 2016 - 2020 chiếm khoảng 26% tổng chi NSNN (mục tiêu giai đoạn khoảng 25-26%), tăng nhẹ so với giai đoạn 2011-2015 (khoảng 25%), chi thường xuyên còn khoảng 63,8% tổng chi NSNN (mục tiêu  giai  đoạn  dưới  64%), cơ bản đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội, góp phần tích cực phục hồi và phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh.

Ba là, công tác quản lý nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia tiếp tục được đổi mới, đảm bảo hiệu quả, hiệu lực và an ninh tài chính. Nợ công giảm, cơ cấu nợ bền vững hơn, góp phần bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, nâng cao uy tín của Việt Nam trên trường quốc tế.

Việc triển khai thực hiện Luật Quản lý nợ công góp phần tăng cường tính công khai, minh bạch, tạo điều kiện kiểm tra, kiểm soát của toàn xã hội đối    với việc vay, trả nợ, qua đó, góp phần đảm bảo an ninh nợ công. Tỷ lệ nợ công so với GDP các năm qua đều giảm và giảm rất sâu, từ mức 63,7% GDP (2016) xuống còn 55,3% GDP trong năm 2020, thấp hơn rất nhiều so với mục tiêu “không quá 65% GDP” đặt ra cho giai đoạn 2016-2020. Dư nợ nước ngoài quốc gia đạt 47,3%; dư nợ Chính phủ đạt 49,1% GDP trong năm 2020.

Bốn là, thị trường chứng khoán (TTCK) phát triển ổn định hơn. Các quy định về đảm bảo an toàn tài chính đối với TTCK dần được hoàn thiện, góp phần nâng cao năng lực giám sát an toàn tài chính của các định chế trên thị trường, đơn cử như Thông tư số 87/2017/TT-BTC ngày 15/8/2020 của Bộ Tài chính quy định chỉ tiêu an toàn tài chính và biện pháp xử lý đối với tổ chức kinh doanh chứng khoán không đáp ứng chỉ tiêu an toàn tài chính.

Đặc biệt, với sự ra đời của Luật Chứng khoán năm 2019 (có hiệu lực thi hành từ 01/01/2021) sẽ bảo đảm thúc đẩy thị trường phát triển an toàn, hiệu quả, phù hợp với thực tiễn phát sinh và thông lệ quốc tế.

Quy mô huy động vốn qua TTCK trong giai đoạn 2011-2020 đạt trên 2,4 triệu tỷ đồng, gấp 8 lần so với giai đoạn 2000-2010, đóng góp bình quân 20% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đưa TTCK trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng. Quy mô vốn hóa thị trường cổ phiếu đạt 84,1% GDP vào cuối năm 2020, tăng gấp 6 lần so với năm 2010, cao hơn mục tiêu (70% GDP) đặt ra cho năm 2020.

Năm là, an ninh tài chính của các doanh nghiệp trên thị trường bảo hiểm được đảm bảo với các quy định riêng cho từng loại nghiệp vụ như nhân thọ và phi nhân thọ. Trong đó, các quy định về trích lập dự phòng nghiệp vụ, quy định khống chế mức đầu tư vào các tài sản để đảm bảo phân tán rủi ro, quy định về tỷ lệ biên khả năng thanh toán tối thiểu đã được đưa ra nhằm đảm bảo khả năng thanh toán của các doanh nghiệp bảo hiểm. Hầu hết các doanh nghiệp bảo hiểm đã xây dựng đầy đủ các quy trình nghiệp vụ theo quy định của pháp luật, tăng cường chuẩn hoá các khâu trong hoạt động kinh doanh, đảm bảo các quy định pháp luật về công bố thông tin và công khai, minh bạch.

Sáu là, các chuẩn mực quốc tế theo Basel II và hệ thống chỉ tiêu CAMELS được sử dụng để đảm bảo  an toàn trong hoạt động ngân hàng. Các quy định   về đảm bảo an ninh trên thị trường tiền tệ - ngân hàng được hoàn thiện theo hướng đảm bảo sự an toàn nguồn vốn, an toàn hoạt động, trạng thái các tài sản (tài sản nợ, tài sản có và tài sản ròng) của các tổ chức tín dụng. Việc triển khai chuẩn mực Basel II và hướng đến Basel III là giải pháp có tính chiến lược, thay đổi về chất, tạo nền tảng giúp hệ thống ngân hàng đáp ứng yêu cầu phát triển và hội nhập.

Thách thức trong đảm bảo an ninh tài chính quốc gia

Bên cạnh các kết quả đạt được, Việt Nam đang phải đối mặt với những thách thức và khó khăn về đảm bảo an ninh tài chính quốc gia trong giai đoạn tới. Cụ thể:

Một là, dư địa thu NSNN không còn nhiều trong khi nhu cầu chi cho đầu tư phát triển, đảm bảo an sinh xã hội rất lớn, gây áp lực lên cân đối NSNN, nhiều thách thức trong việc hài hòa yêu  cầu  giữa việc cơ cấu lại thu NSNN, điều chỉnh mức động viên NSNN và yêu cầu chi NSNN. Cơ cấu thu NSNN từ thuế, phí còn dựa vào các sắc thuế gián thu (như thuế giá trị gia tăng), trong khi thu từ thuế trực thu (thuế thu nhập doanh nghiệp, không kể dầu thô) thấp hơn nhiều do điều chỉnh giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp nhằm thúc đẩy đầu tư, khuyến khích và hỗ trợ doanh nghiệp. Thu NSNN còn dựa vào các khoản thu từ vốn, các khoản thu có tính chất một lần, không tái tạo (như thu từ thoái vốn, cổ tức, tiền sử dụng đất…).

Cơ cấu thu nội địa chưa thực sự bền vững, tốc độ tăng thu nội địa có xu hướng chậm lại, nguồn thu    từ các doanh nghiệp nhà nước vẫn chiếm tỷ trọng  lớn trong tổng thu NSNN so với nguồn thu từ các doanh nghiệp FDI hoặc các doanh nghiệp ngoài quốc doanh.

Hai là, cơ hội tiếp cận nguồn vốn vay nước ngoài với hàm lượng ưu đãi cao từ các nhà tài trợ giảm xuống, đòi hỏi Chính phủ phải tăng vay ưu đãi, vay thương mại theo các điều khoản thị trường, tiếp tục gây áp lực gia tăng chi phí, yêu cầu huy động vốn để cân đối nguồn chi trả nợ đầy đủ, đúng hạn, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

Chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ/ tổng thu NSNN tăng dần, từ mức 15,8% năm 2016 lên mức 17,4% vào cuối năm 2019 và dự báo cao nhất vào khoảng 22-23% trong giai đoạn 2021- 2022, tiệm cận ngưỡng an toàn 25% do Quốc hội đề ra. Tốc độ tăng thu NSNN trong những năm gần đây không theo kịp tốc độ tăng nghĩa vụ trả nợ, dẫn đến chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu ngân sách tăng.

Bên cạnh đó, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp tăng còn  do các khoản vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài trước đây đã đến giai đoạn trả nợ gốc; các khoản vay mới có điều kiện kém ưu đãi hơn.

Ngoài ra, những biến động khó lường trên thị  trường vốn trong nước và quốc tế cũng có thể gây ra rủi ro về lãi suất và tỷ giá, ảnh hưởng đến khả huy động và thực hiện nghĩa vụ trả nợ.

Trong trường hợp tỷ giá và lãi suất huy động vốn biến động tiêu cực, nếu không có biện pháp kiểm soát mức tăng chi phí huy động vốn dẫn đến nghĩa vụ trả nợ tăng nhanh thì có thể xảy ra rủi ro chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu NSNN vượt ngưỡng 25%. Đây là những thách thức đối với công tác quản lý vay và trả nợ công trong giai đoạn tới, đặt ra yêu  cầu tiến tới áp dụng nghiệp vụ quản  lý nợ chủ động, chuyên nghiệp và phù hợp hơn với thông lệ quốc tế.

Ba là, giải ngân vốn đầu tư công mặc dù cải thiện nhưng vẫn chậm do gặp nhiều khó khăn như chậm giải phóng mặt bằng, công tác chuẩn bị dự án còn nhiều hạn chế, phân bổ vốn chưa sát thực tế, ảnh hưởng của đại dịch Covid-19… Trong những năm tới, thách thức giải ngân vốn đầu tư công tiếp tục tăng lên trong bối cảnh kinh tế - xã hội còn nhiều  khó khăn, tăng trưởng kinh tế sẽ tiếp tục phải dựa vào giải ngân vốn đầu tư công. Đặc biệt, khó khăn, thách thức sẽ nhiều hơn trong năm 2021, 5 năm đầu tiên thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn 2021- 2025 do kế hoạch trung hạn dự kiến giữa năm 2021 mới được thông qua, có thể ảnh hưởng đến các dự án quan trọng, cấp bách cần khởi công mới.

Bốn là, mặc dù Việt Nam đã và đang từng bước hoàn thiện các tiêu chuẩn đảm bảo an toàn hoạt động của các trung gian tài chính và ổn định thị trường theo chuẩn mực quốc tế, nhưng TTTC còn tiềm ẩn nhiều rủi ro, quy mô thị trường nhỏ và dễ bị tác động từ những biến động của thị trường quốc tế. Tính toán theo cơ sở dữ liệu của IMF (7/2020) cho thấy, chỉ số phát triển TTTC của Việt Nam rất thấp (0,38) so với các nước trong khu vực như: Malaysia (0,61); Thái Lan (0,71); Singapore (0,72); Trung Quốc (0,64). Bên cạnh đó, năng lực quản trị doanh nghiệp, quản trị rủi ro và năng lực tài chính của các trung gian tài chính còn hạn chế nên dễ bị tổn thương trước những biến động và cú sốc thị trường.

Năm là, giám sát cẩn trọng vĩ mô TTTC còn chưa được quan tâm đúng mức; hệ thống giám sát TTTC mới tập trung vào công tác giám sát an toàn vi mô trên cơ sở thiên về giám sát tuân thủ hơn là giám    sát dựa trên rủi ro. Trong bối cảnh TTTC đang phát triển nhanh chóng, phức tạp cả về quy mô lẫn cấu trúc, với các hoạt động tài chính đan xen giữa các khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và trong môi trường kinh tế vĩ mô nhiều biến động.

Các cơ quan giám sát chuyên ngành hiện nay tập trung vào giám sát vi mô từng định chế tài chính trong thẩm quyền giám sát mà chưa quan tâm đúng mức đến giám sát rủi ro hệ thống, rủi ro của các định chế tài chính lớn có ảnh hưởng hệ thống.

Hệ thống các chỉ tiêu, tiêu chí giám sát tài chính còn chưa bao quát hết các loại hình rủi ro liên quan và chưa có tính cảnh báo cao, dự báo kịp thời. Đặc biệt, trên thị trường tiền tệ - ngân hàng, thách thức lớn nhất đối với các ngân hàng trong việc áp dụng Basel II là nhu cầu tăng vốn, một số ngân hàng thương mại cổ phần nhỏ phát triển quá nhanh, quy mô tín dụng vượt quá năng lực quản lý và cơ sở hạ tầng khiến nguy cơ đổ vỡ gia tăng, ảnh hưởng đến  an ninh TTTC.

Một số khuyến nghị đảm bảo an ninh tài chính quốc gia giai đoạn 2021-2030

Trong giai đoạn 2021-2030, dự báo nền kinh tế vẫn còn tiềm ẩn nhiều rủi ro, nguy cơ tụt hậu còn lớn; các yếu tố nền tảng như thể chế, hạ tầng, nguồn nhân lực... để đưa Việt Nam sớm trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại còn thấp so với yêu cầu; năng suất, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh còn thấp; khả năng chống chịu, thích ứng với tác động bên ngoài còn thấp; năng lực tiếp cận nền kinh tế số, xã hội số còn hạn chế. Trong bối cảnh đó, để đảm  bảo an ninh tài chính quốc gia, một số trụ cột sau cần được quan tâm:

Thứ nhất, cải thiện dư địa chính sách tài khóa (CSTK), tăng cường các giải pháp nuôi dưỡng nguồn thu, bao quát được các nguồn thu, cơ cấu lại thu NSNN theo hướng tăng tỷ lệ thu nội địa, từ đó góp phần tăng sức chống chịu, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia. Theo đó, hoàn thiện chính sách thu phù hợp với trình độ phát triển và mở cửa nền kinh tế, hướng đến thiết lập một cơ cấu thu NSNN hợp lý, bền vững, có “tính cạnh tranh”, mức thuế suất hợp lý, thực hiện các giải pháp nhằm mở rộng cơ sở thuế, chống xói mòn nguồn thu, nhất là từ khu vực kinh   tế phi chính thức, các hoạt động thương mại điện tử. Ưu tiên các giải pháp nuôi dưỡng nguồn thu thông qua việc cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, tạo điều kiện thuận lợi để doanh nghiệp phát triển, cạnh tranh bình đẳng, thúc đẩy tăng trưởng cao và bền vững, tạo nguồn thu ngân sách ổn định, vững chắc.

Thứ hai, cơ cấu lại thu NSNN theo hướng  tăng   tỷ trọng thu nội địa, bảo đảm tỷ trọng hợp lý giữa thuế gián thu và thuế trực thu, khai thác tốt nguồn thu từ tài sản, tài nguyên, bảo vệ môi trường...; tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công (đặc biệt với đất đai, tài nguyên, tài sản tại khu vực sự nghiệp công, tài sản là các loại kết cấu hạ tầng giao thông) nhằm huy động vốn phát triển kinh tế-xã hội của đất nước.

Thứ ba, đảm bảo sự bền vững tài khóa trong trung và dài hạn thông qua việc xây dựng một cơ cấu chi NSNN phù hợp hơn, gắn chính sách chi NSNN với các định hướng phát triển trung và dài hạn, khắc phục cho được tình trạng phân tán trong phân bổ nguồn lực tài chính công.

Trong đó, việc xác định “thứ tự ưu tiên” trong phân bổ nguồn lực phải được xem là một trong những yêu cầu cốt lõi để góp phần nâng cao kỷ luật tài khóa, củng cố bền vững ngân sách. Giảm dần mức bội chi NSNN theo lộ trình, từng bước tạo “không gian tài khóa đủ rộng” để có thể đối phó với các biến động bất lợi trong và ngoài nước; đồng thời, quản lý, giám sát chặt chẽ các rủi ro tài khóa, nghiên cứu xây dựng phương thức quản lý rủi ro tài khóa phù hợp.

Thứ tư, vận dụng các nguyên tắc của CSTK để giảm bớt tính thuận chu kỳ của CSTK, ổn định ngân sách và đảm bảo an ninh ngân sách. Theo đó, để giảm tính thuận chu kỳ của CSTK, cần đảm bảo các nguyên tắc cân bằng ngân sách trong chu kỳ kinh tế, đồng thời, tăng cường sử dụng các công cụ bình ổn tự động.

Thứ năm, đảm bảo kỷ luật tài khóa nhằm tăng cường tính bền vững của tài khóa, đảm bảo an ninh tài chính công. Đảm bảo an ninh nợ công thông qua các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay, bảo đảm trả nợ đầy đủ, đúng hạn; không sử dụng vốn vay cho các mục đích và dự án đầu tư có hiệu quả kinh tế - xã hội thấp. Tiếp tục cơ cấu lại nợ công theo hướng kéo dài kỳ hạn, giảm áp lực trả nợ ngắn hạn và chi phí vay vốn; tái cơ cấu danh mục nợ để giảm thiểu các rủi ro về kỳ hạn nợ, rủi ro tái cấp vốn, thanh khoản… Nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công, đẩy mạnh công tác quản lý rủi ro đối với danh mục nợ để hạn chế  tới mức thấp nhất chi phí vay và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

Thứ sáu, hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách nhằm thúc đẩy phát triển lành mạnh TTTC, đặc biệt là thị trường chứng khoán, thị trường bảo hiểm và thị trường các dịch vụ tài chính hiệu quả, tiếp cận gần hơn với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế. Đẩy mạnh việc đa dạng hóa và nâng cao chất lượng sản phẩm trên thị trường chứng khoán; nâng cao tính minh bạch và hiệu quả hoạt động thị trường, đẩy mạnh phát triển các định chế trung gian. Hiện đại hóa cơ  sở hạ tầng, đổi mới toàn diện và đồng bộ hệ thống công nghệ phục vụ hoạt động quản lý, giám sát TTTC và các giao dịch trên TTTC; chú trọng phát triển bền vững và nâng cao chất lượng quản trị công ty.

Thứ bảy, nâng cao hiệu quả của cơ chế điều phối giám sát tài chính, tăng cường chia sẻ thông tin, nhận diện rủi ro và phối hợp chính sách giữa các cơ quan giám sát trong mạng lưới an toàn tài chính để đảm bảo ổn định tài chính. Xem xét áp dụng mô hình giám sát hợp nhất để khắc phục những hạn chế của mô hình giám sát riêng lẻ và giám sát được đầy đủ hoạt động liên thị trường của các định chế trung gian tài chính; đồng thời, tăng cường hợp tác với các cơ quan giám sát tài chính trên thế giới để giám sát các rủi ro xuyên biên giới, rủi ro hệ thống, nâng cao chuẩn mực an toàn tài chính tiệm cận với các chuẩn mực quốc tế (Basel II & III, IOSCO, Solvency II), đảm bảo an ninh TTTC và giảm thiểu rủi ro đối với an ninh tài chính quốc gia.