Tác động của quy định an toàn vốn tối thiểu tới hệ thống ngân hàng

Giai đoạn trước khủng hoảng tài chính khu vực (1997)

Sự suy yếu của một số ngân hàng trong nước vào những năm 1990, báo động tình trạng rủi ro tăng cao trong hệ thống, Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Ngân hàng năm 1990 cùng với các văn bản hướng dẫn để điều tiết hệ thống ngân hàng. Theo đó, quy định về vốn ngân hàng bắt đầu được đề cập thông qua việc giới hạn số vốn huy động so với vốn tự có của ngân hàng.

Bên cạnh đó, các tổ chức tín dụng phải công bố vốn pháp định vào đầu mỗi năm tài chính. Mục tiêu là nhằm hạn chế cuộc đua lãi suất dẫn đến sụp đổ của hệ thống ngân hàng và kiểm soát cung tiền để kiềm chế lạm phát. Các quy định pháp lý này còn khá đơn giản dẫn đến một số tổ chức kinh tế sở hữu ngân hàng đã sử dụng vốn huy động của ngân hàng để đầu tư mà không qua thẩm định.

Từ năm 1991 đến năm 1997, thị trường vốn Việt Nam chưa phát triển, thị trường chứng khoán chưa ra đời, thị trường tiền tệ chủ yếu là tín phiếu kho bạc và thị trường liên ngân hàng bắt đầu phát triển nhưng chịu các quy định hành chính về lãi suất của Ngân hàng Nhà nước (NHNN). Khi khủng hoảng tài chính khu vực xảy ra vào năm 1997, hệ thống ngân hàng bắt đầu bộc lộ những yếu kém, nợ xấu tăng, một số ngân hàng lâm vào khó khăn.

Vấn đề an toàn hệ thống ngân hàng, tuy đã được đặt ra cấp thiết nhưng lúc bấy giờ tại Việt Nam vẫn chưa có các tiêu chuẩn về đảm bảo an toàn theo khuyến nghị của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng vào trong hệ thống pháp lý điều tiết hoạt động ngân hàng. Hệ thống ngân hàng Việt Nam lúc đó mới bước vào quá trình tự do hóa tài chính, do vậy dễ nhạy cảm với những “cú sốc” bên trong và bên ngoài của nền kinh tế.

Giai đoạn từ sau khủng hoảng tài chính khu vực 1997 đến nay

Đây là giai đoạn các tiêu chuẩn đảm bảo an toàn trong ngân hàng theo khuyến nghị của Ủy ban Basel được áp dụng khá chi tiết vào hệ thống ngân hàng Việt Nam. Theo đó, trọng tâm là tiêu chuẩn an toàn vốn tối thiểu (hệ số CAR) được xây dựng khá gần với Hiệp ước Basel I áp dụng cho tất cả các ngân hàng thương mại (NHTM) Việt Nam.

Từ sau năm 2000, khi hệ thống ngân hàng được tái cấu trúc, thị trường đã chứng kiến sự tăng trưởng về vốn của hệ thống ngân hàng.

Hình 1 cho thấy, tốc độ tăng vốn điều lệ của các NHTM Việt Nam trung bình ở các năm đều trên 20%, trong đó từ năm 2006 trở đi, tốc độ tăng vốn điều lệ nhanh đột biến, trên 30% và đỉnh điểm là trên 80% (năm 2007). Sau năm 2011, tốc độ tăng vốn điều lệ giảm nhưng vẫn ở mức hai con số. Bên cạnh đó, hệ số vốn tối thiểu (CAR) tính bình quân cho các NHTM Việt Nam đều được duy trì trên 8% từ năm 2003 đến 2012 đúng theo quy định của Hiệp ước Basel I.

Những bất ổn gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng Việt Nam

Từ sau năm 2007, hệ thống ngân hàng Việt Nam đối diện với nhiều vấn đề khó khăn có thể gây mất an toàn hoạt động cho cả hệ thống và đe dọa đến sự ổn định của nền kinh tế vĩ mô. Cụ thể:

Thứ nhất, cuối năm 2008, nhiều ngân hàng căng thẳng về thanh khoản, khi Chính phủ đưa ra giải pháp để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tín dụng được mở rộng dẫn đến lạm phát tăng nhanh. Điều này dẫn đến sự mất cân đối trong việc huy động vốn và cho vay giữa các ngân hàng. Khi lạm phát tăng nhanh, chính sách tiền tệ thắt chặt được đưa ra quá mạnh và đột ngột đã làm tăng tình trạng căng thẳng thanh khoản ở hầu hết các NHTM Việt Nam.

Cuộc đua lãi suất tái diễn, lãi suất liên ngân hàng có thời điểm tăng từ 30%- 40%. Trong bối cảnh đó, NHNN ban hành Thông tư 13/2010/TT-NHNN giới hạn tín dụng trên vốn huy động từ 80% trở xuống nhằm giảm tình trạng mất thanh khoản của các ngân hàng.

Thứ hai, hệ thống ngân hàng lại đứng trước rủi ro về tín dụng, bộc lộ ở những mặt sau:

- Từ năm 2006 đến 2008, Việt Nam chứng kiến tín dụng tăng trưởng rất cao, mức tăng từ trên 20% lên đến trên 60%. Tỷ lệ dư nợ so với tổng GDP của nền kinh tế tăng đáng kể, từ 20% năm 1998 tăng liên tục lên đến gần 140% vào năm 2010. Khi quy mô tín dụng quá lớn so với GDP thì hệ thống ngân hàng dễ bị tổn thương bởi những thay đổi bất lợi của nền kinh tế.

- Các ngân hàng đẩy mạnh đầu tư và cho vay vào lĩnh vực chứng khoán, bất động sản với tỷ lệ cao. Tỷ trọng dư nợ đối với bất động sản chiếm 53,3% trong tổng dư nợ (tương đương 1.331.032 tỷ đồng) vào năm 2011. Năm 2008, khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra, lạm phát trong nước tăng mạnh, thị trường chứng khoán lao dốc sau thời gian tăng trưởng nóng và thị trường bất động sản cũng bắt đầu lao dốc và đóng băng. Điều này dẫn đến nợ xấu của các ngân hàng tăng cao.

Năm 1999, NHNN đưa ra hàng loạt văn bản để điều chỉnh tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu theo sát chuẩn quốc tế và đưa ra lộ trình tăng vốn đối với các ngân hàng. Kết quả là tốc độ tăng vốn tự có của các ngân hàng Việt Nam khá cao, đặc biệt từ sau năm 2006.

Hệ số CAR được các ngân hàng duy trì cao hơn 8% và ổn định cho đến hiện nay, thậm chí một số ngân hàng duy trì lên trên 30%. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, hệ thống ngân hàng Việt Nam lại đối mặt với rủi ro cao. Điều này cho thấy, dường như quy định về tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu không có tác dụng trong việc ngăn ngừa rủi ro.

Nguyên nhân tác động đến an toàn vốn tối thiểu

Tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu theo chuẩn của Basel đầu tiên được đưa ra tại Quyết định 297/1999/QĐ-NHNN quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của các tổ chức tín dụng. Tuy nhiên, định nghĩa về vốn tự có của ngân hàng có sự nhầm lẫn so với tiêu chuẩn của Hiệp ước Basel. Vấn đề này được khắc phục trong Quyết định 457/2005/QĐ-NHNN và sau đó là Thông tư 13/2010/TT-NHNN về tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của tổ chức tín dụng. Ở những văn bản thay thế sau, tỷ lệ vốn tối thiểu được thiết kế sát với Hiệp ước Basel I.

Tiếp đó, Chính phủ đưa ra lộ trình tăng vốn của các ngân hàng, theo đó đến năm 2006 vốn pháp định của ngân hàng phải từ 1.000 tỷ đồng và tăng lên 3.000 tỷ đồng vào năm 2010. Đây có thể giải thích vì sao trong thời gian từ năm 2004 trở lại đây, vốn tự có của các ngân hàng tăng mạnh và hệ số CAR được duy trì. Tuy nhiên, chất lượng của việc tăng vốn tự có cũng như việc duy trì hệ số CAR của các ngân hàng lại có vấn đề.

Thứ nhất, mặc dù việc quy định vốn pháp định cao đối với các ngân hàng nhằm ngăn chặn rủi ro nhưng việc có quá nhiều ngân hàng tăng vốn trong một lộ trình ngắn đã gây ra áp lực lớn cho các ngân hàng. Trong điều kiện thị trường chứng khoán tăng trưởng nhanh vào năm 2005-2007 và việc cho phép các tập đoàn và các tổng công ty được kinh doanh đa ngành dẫn đến nhiều tập đoàn, tổng công ty sở hữu ngân hàng. Tuy nhiên, các cổ đông chiến lược này lại không có đủ các tiêu chuẩn khắt khe cần có, do đó dẫn đến những hành vi gây rủi ro nguy hiểm cho ngân hàng.

Thứ hai, khi thị trường chứng khoán suy giảm và Thông tư 13/2010/TT-NHNN yêu cầu, hệ số CAR tăng lên 9% so với những quy định trước, điều này đã đẩy các ngân hàng vào thế khó khăn hơn. Trong tình thế đó, nhiều cách thức “lách luật” khác nhau đã được vận dụng để đảm bảo tuân thủ đúng theo quy định, trong đó có tình trạng sở hữu chéo.

Trước áp lực tăng vốn đó, nhiều ngân hàng cho vay liên kết doanh nghiệp để mua cổ phần tại các ngân hàng có cùng sở hữu với ngân hàng cho vay. Điển hình như: NHTM cổ phần Sài Gòn Thương Tín (SCB) cho Vạn Thịnh Phát và các doanh nghiệp có liên quan vay. Sau đó, Vạn Thịnh Phát và các doanh nghiệp có liên quan này dùng tiền vay được góp vốn vào các ngân hàng có cùng sở hữu với SCB là NHTM cổ phần Tín Nghĩa và NHTM cổ phần Đệ Nhất.

Như vậy, bề ngoài có vẻ là vốn ngân hàng tăng nhưng về tổng thể vốn ngân hàng không tăng mà chỉ chạy lòng vòng từ ngân hàng này qua ngân hàng kia thông qua sở hữu chéo. Việc tăng vốn chỉ là tăng “ảo” làm cho hệ số CAR bị ước tính một cách sai lệch. Bên cạnh đó, Thông tư 13/2010/TT-NHNN quy định rõ về mức độ rủi ro của từng tài sản có của ngân hàng, tuy nhiên thông qua sở hữu chéo, việc xác định mục đích cuối cùng của khoản vay hay đầu tư của ngân hàng thật không hề dễ dàng.  

Các ngân hàng đều duy trì hệ số CAR đúng theo quy định của Thông tư 13/2010/TT-NHNN ngoại trừ Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Điều dễ nhận thấy, trong lúc các ngân hàng lớn duy trì hệ số CAR ở mức vừa phải thì nhiều ngân hàng nhỏ có hệ số CAR khá cao (lên đến gần 35%) mà chủ yếu là những ngân hàng yếu kém.

Thứ ba, tiêu chuẩn an toàn vốn tối thiểu đưa ra một yêu cầu vốn cần thiết mà ngân hàng cần phải duy trì để đối phó với rủi ro từ hoạt động của ngân hàng. Rủi ro ứng với mỗi ngân hàng cần phải được đánh giá một cách chính xác.

Trong Hiệp ước Basel II và gần đây nhất là Basel III, rủi ro của từng tài sản có của ngân hàng được xác định thông qua kết quả đánh giá của các tổ chức xếp hạng độc lập hoặc dựa vào hệ thống đánh giá nội bộ của ngân hàng. Như vậy, dù bằng cách nào, rủi ro của các tài sản ngân hàng có được đánh giá chính xác hay không đều phụ thuộc vào dữ liệu trên thị trường.

Ở Việt Nam cũng như các nước đang phát triển, thị trường tài chính mới phát triển chưa đầy 20 năm với những thăng trầm và nhiều bất ổn, phần lớn đều bị can thiệp bởi những quyết định mang tính hành chính của các cơ quan quản lý.

Tỷ trọng rủi ro gán cho các loại tài sản ngân hàng khi tính hệ số an toàn vốn được quy định trong các văn bản pháp lý luôn bị thay đổi trong một thời gian ngắn. Như vậy, vấn đề đặt ra là hệ số an toàn vốn có còn đáng tin cậy và cần có giải pháp khắc phục?

Một số giải pháp khắc phục

Một là, giảm mạnh tỷ lệ sở hữu nhà nước trong các NHTM. Đây là biện pháp giúp giảm áp lực ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, vốn tư nhân tăng đồng nghĩa với trách nhiệm giám sát và động cơ sử dụng vốn hiệu quả hơn của cổ đông tư nhân (vì tổn thất nếu xảy ra họ gánh chịu tương ứng với phần vốn sở hữu góp vào).

Điều này sẽ giúp chọn lọc những nhà đầu tư có kinh nghiệm và hội đủ tiêu chuẩn cần thiết trong kinh doanh ngân hàng. Mặt khác, khi ngân hàng đặt mục tiêu hiệu quả lên vị trí ưu tiên thì các doanh nghiệp nhà nước phải cạnh tranh với các doanh nghiệp khác trong việc tiếp cận nguồn vốn vay từ đó thúc đẩy việc cải thiện tính hiệu quả kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước.

Hai là, giảm bớt tình trạng can thiệp hành chính của Nhà nước trong các tập đoàn và tổng công ty.

Ba là, tăng khả năng tiếp cận thị trường của các ngân hàng nước ngoài. Việc gia tăng thêm nhiều loại hình đầu tư khác nhau sẽ tăng mức độ hiệu quả của thị trường, từ đó có được nguồn thông tin đầy đủ đạt được độ tin cậy cao trong việc ước tính hệ số an toàn vốn.

Tài liệu tham khảo:

1. Ngân hàng Nhà nước, các quy định về đảm bảo an toàn đối với các tổ chức tín dụng;

2. Huỳnh Thế Du, 2013, Các quy định về đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng ở Việt Nam;

3. FETP, 2013, Sở hữu chéo giữa các tổ chức tín dụng và các tập đoàn kinh tế Việt Nam;

4. FETP, 2014, Tái cấu trúc khu vực ngân hàng thương mại ở Việt Nam;

5. Liliana Rojas-Suarez, Can international capital standards strengthen banks in emerging markets?;

6. Bryan J.Balin, 2008, Basel I, Basel II and emerging markets;

7. Bank for International Settlements, History of the Basel Committee and it Memberships.