Tình hình phân bổ ngân sách nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp công lập

Trong những năm qua, Nhà nước đã ưu tiên phân bổ ngân sách nhà nước (NSNN) cho phát triển cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công, gồm các lĩnh vực như giáo dục đào tạo, y tế, khoa học và công nghệ. Cụ thể:

- Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo (GD&ĐT): Thực hiện Nghị quyết 37/2004/QH11 ngày 03/12/2004 của Quốc hội, từ năm 2008 cân đối chi NSNN cho hoạt động GD&ĐT đạt tỷ lệ 20% tổng chi NSNN. Tổng dự toán chi NSNN cho lĩnh vực GD&ĐT giai đoạn 2011-2015 đạt khoảng 952.302 tỷ đồng. Tốc độ tăng chi NSNN cho lĩnh vực này bình quân giai đoạn 2011 – 2015 đạt khoảng 15%/năm.

Mặc dù tỷ lệ cân đối NSNN cho lĩnh vực GD&ĐT từ năm 2008 đến nay cơ bản giữ ổn định ở mức 20% tổng chi NSNN, nhưng do hàng năm NSNN có sự tăng trưởng, nên về số tuyệt đối thì mỗi năm NSNN cân đối cho lĩnh vực GD&ĐT được bổ sung thêm từ 15.000 - 20.000 tỷ đồng để chi cho các nhiệm vụ tăng thêm.

- Trong lĩnh vực y tế: Tổng dự toán chi NSNN cho lĩnh vực y tế giai đoạn 2011- 2015 đạt khoảng 402.238 tỷ đồng (bằng 2,5 lần giai đoạn 2006-2010). Bên cạnh nguồn NSNN, Quỹ Bảo hiểm y tế đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp nguồn tài chính để thực hiện khám, chữa bệnh bảo hiểm y tế cho người dân.

- Trong lĩnh vực khoa học công nghệ (KHCN): Trong giai đoạn 2011-2015, tổng dự toán chi NSNN cho lĩnh vực KHCN là 69.592 tỷ đồng. Tốc độ chi cho KHCN hàng năm bình quân tăng 17% và xét trong cả giai đoạn, tổng chi NSNN cho KHCN giai đoạn 2011-2015 cao gấp 1,94 lần so với giai đoạn 2006 - 2010.

Cùng với việc ưu tiên nguồn lực đầu tư từ NSNN cho phát triển dịch vụ sự nghiệp công, yêu cầu đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính trong cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đã trở thành chính sách ưu tiên, có ý nghĩa quan trọng, luôn nhận được sự quan tâm đặc biệt và được thể hiện nhất quán trong nhiều Nghị quyết của Bộ Chính trị, của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, XII; Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ.

Có thể nói, chỉ trong một thời gian ngắn, các chủ trương, chính sách của Đảng, Quốc hội, Chính phủ trong việc đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập đã được Bộ Tài chính chủ động phối hợp với các bộ, ban, ngành trình Chính phủ thể chế thành các văn bản quy phạm pháp luật, theo đúng định hướng được nêu trong các Nghị quyết của Đảng, Quốc hội, Chính phủ. Cụ thể như:

- Phân biệt rõ trách nhiệm của Nhà nước trong cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, theo đó, Nhà nước hỗ trợ NSNN đối với các dịch vụ sự nghiệp công thiết yếu nằm trong danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí NSNN được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

- Ban hành lộ trình tính giá cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo nguyên tắc thị trường, tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công lập được tự chủ thực sự trong việc tính toán các chi phí đầu vào, đầu ra theo cơ chế hoạt động của doanh nghiệp và có giải pháp thu hồi chi phí để tái đầu tư cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, phát triển đơn vị sự nghiệp và đảm bảo đời sống cho người lao động.

- Chuyển đổi cơ chế cấp phát kinh phí cho các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo dự toán sang hình thức đặt hàng trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn của từng loại hình dịch vụ; tạo điều kiện và buộc các đơn vị sự nghiệp công lập phải thay đổi phương thức hoạt động, đổi mới cơ chế tổ chức trên cơ sở đó khuyến khích xã hội hóa, thu hút đầu tư từ các thành phần kinh tế ngoài nhà nước trong cung cấp dịch vụ công, giảm nhẹ gánh nặng cho NSNN.

- Từng bước chuyển việc hỗ trợ các đối tượng chính sách trong sử dụng dịch vụ sự nghiệp công thông qua việc nhà nước bù giá cho các đơn vị cung cấp dịch vụ công, sang việc nhà nước hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng chính sách để mua dịch vụ sự nghiệp công theo giá tính đủ chi phí.

- Nâng cao vai trò của cơ quan nhà nước trong việc ban hành các tiêu chuẩn chất lượng, cơ chế giám sát, đánh giá, kiểm định chất lượng dịch vụ sự nghiệp công; thực hiện thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm trong hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, quy hoạch, sắp xếp mạng lưới các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công.

Đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách và những tác động tích cực đối với các đơn vị sự nghiệp công lập

- Tạo điều kiện cho đơn vị sự nghiệp chủ động sử dụng nguồn lực tài chính, lao động, cơ sở vật chất trên tinh thần tiết kiệm, thiết thực hiệu quả.

- Từng bước nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cho xã hội; tạo điều kiện cho người dân ngày càng có nhiều cơ hội được lựa chọn, tiếp cận với các dịch vụ có chất lượng ngày càng cao.

- Từng bước giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của cơ quan quản lý cấp trên; tăng cường phân cấp cho các đơn vị sự nghiệp trực thuộc về: mua sắm, sửa chữa, thanh lý tài sản; thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn… từng bước xóa bỏ tình trạng hành chính hóa các hoạt động sự nghiệp.

- Cơ chế tự chủ tạo điều kiện cho đơn vị sự nghiệp thực hiện việc kiểm soát chi tiêu nội bộ, phát huy tính dân chủ, chủ động, sáng tạo của người lao động; nâng cao kỹ năng quản lý, chất lượng hoạt động sự nghiệp...

- Thu nhập bình quân của người lao động từng bước được cải thiện, việc chi trả thu nhập cho từng người lao động trong đơn vị do Thủ trưởng đơn vị quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ gắn với hiệu suất công tác, không trả bình quân góp phần thu hút được lao động có trình độ vào làm việc tại các đơn vị; hạn chế nạn chảy chất xám của các đơn vị sự nghiệp công.

Sau 5 năm triển khai thực hiện Thông báo Kết luận 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị, việc đổi mới cơ chế hoạt động đối với các đơn vị sự nghiệp công lập đã đem lại những kết quả tích cực sau:

Một là, thực hiện giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính.

Theo báo cáo chưa đầy đủ của các bộ, cơ quan trung ương và địa phương, đến năm 2015, cả nước có 30.219 đơn vị sự nghiệp công lập đã được giao tự chủ tài chính (tăng 4.588 đơn vị so với năm 2011, thời điểm bắt đầu có Kết luận số 37-TB/TW); trong đó, 1.114 đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo chi phí hoạt động (3,7%), tăng 269 đơn vị so với năm 2011; 10.827 đơn vị sự nghiệp đảm bảo một phần chi phí hoạt động (35,8%), tăng 396 đơn vị so với năm 2011; 18.287 đơn vị sự nghiệp do NSNN đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động (60,5%), tăng 3.932 đơn vị so với năm 2011.

- Đối với các bộ, cơ quan Trung ương: Có 844 đơn vị sự nghiệp công lập được giao tự chủ về tài chính (tăng 103 đơn vị so với năm 2011). Trong đó, 220 đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động (26%), tăng 12 đơn vị so với năm 2011, 515 đơn vị đơn vị sự nghiệp đảm bảo một phần chi phí (chiếm tỷ lệ 62,2%) và 72 đơn vị do NSNN bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động (chiếm tỷ lệ 9,8%).

- Đối với các địa phương: Có 24.890 đơn vị được giao quyền tự chủ tài chính; Trong đó, 637 đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động (chiếm tỷ lệ 2,6%), 9.970 đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động (chiếm tỷ lệ 40%) và 14.283 đơn vị do NSNN bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động (chiếm tỷ lệ  57,4%).

Hai là, kết quả thực hiện chế độ tự chủ về tài chính.

Các đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ tài chính đã chủ động sử dụng nguồn kinh phí NSNN giao để thực hiện nhiệm vụ có hiệu quả; đồng thời, chủ động sử dụng tài sản, nguồn nhân lực để phát triển và nâng cao chất lượng hoạt động cung cấp dịch vụ công, phát triển nguồn thu. Kết quả cụ thể được thể hiện trên một số mặt sau:

- Về huy động nguồn vốn phát triển hoạt động sự nghiệp.

Đơn vị sự nghiệp được tự chủ trong việc huy động các nguồn vốn để đầu tư tăng cường cơ sở vật chất, đổi mới trang thiết bị, phát triển hoạt động sự nghiệp; thông qua các hình thức vay vốn các tổ chức tín dụng, vay vốn kích cầu, huy động vốn của cán bộ viên chức trong đơn vị, liên doanh liên kết lắp đặt thiết bị. Do đó, cơ sở vật chất của các đơn vị sự nghiệp được tăng cường, tạo điều kiện mở rộng các hoạt động sự nghiệp phong phú, đa dạng phù hợp với chức năng nhiệm vụ được giao.

- Mở rộng hoạt động phát triển nguồn thu sự nghiệp. Theo báo cáo chưa đầy đủ, thu sự nghiệp bảo đảm hoạt động thường xuyên của các đơn vị sự nghiệp giáo dục và y tế năm 2016 đạt khoảng 97.608 tỷ đồng (bằng 78% kinh phí hoạt động thường xuyên; Nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp cùng với nguồn kinh phí tiết kiệm 10% chi hoạt động thường xuyên NSNN giao đã góp phần bảo đảm bù đắp một phần nhu cầu tiền lương tăng thêm theo quy định của Chính phủ.

- Tiết kiệm chi, tăng thu nhập cho người lao động.

Về tiết kiệm chi: Theo báo cáo của các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương năm, nhiều đơn vị sự nghiệp tiết kiệm chi thường xuyên góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động sự nghiệp. Cụ thể, ở các bộ, cơ quan Trung ương có 143 đơn vị tiết kiệm chi thường xuyên với kinh phí tiết kiệm được khoảng 1.020,9 tỷ đồng; ở địa phương có 1.486 đơn vị tiết kiệm chi thường xuyên với kinh phí tiết kiệm được khoảng 650,6 tỷ đồng.

Về thu nhập tăng thêm của cán bộ, viên chức trong các đơn vị: Theo báo cáo của các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương thu nhập của người lao động trong các đơn vị sự nghiệp đã từng bước được nâng cao; thu nhập tăng thêm của cán bộ, viên chức trong đơn vị sự nghiệp bình quân khoảng từ 0,5 đến 1,5 lần tiền lương cấp bậc của đơn vị.

- Về xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ tại các đơn vị sự nghiệp: Các đơn vị đã quan tâm và nhận thức rõ tầm quan trọng của việc xây dựng và thực hiện quy chế chi tiêu nội bộ, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nội bộ của đơn vị sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, thúc đẩy phát triển hoạt động sự nghiệp, khai thác nguồn thu, tăng thu, tiết kiệm chi.

Một số tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đạt được ở trên về đổi mới cơ chế phân bổ NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn còn có một số tồn tại, hạn chế sau:

Một là, một số bộ, ngành quản lý ngành, lĩnh vực chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ, ngành, do đó chưa đồng bộ với cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính.

Hai là, tự chủ về bộ máy: Theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP, đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động được quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế.

Tuy nhiên, trên thực tế các đơn vị chưa được tự quyết định biên chế, cơ quan chủ quản cấp trên vẫn giao chỉ tiêu biên chế sự nghiệp cho đơn vị. Điều này dẫn đến có trường hợp giao nhiều biên chế, bộ máy cồng kềnh, trong khi nguồn thu của đơn vị không tăng, làm ảnh hưởng đến hiệu quả công việc, thu nhập tăng thêm của cán bộ trong đơn vị…

Ba là, việc nghiên cứu, xây dựng các quy định tiêu chí cụ thể để đánh giá mức độ hoàn thành và chất lượng hoạt động sự nghiệp của đơn vị còn nhiều lúng túng, chưa có hệ thống đánh giá kết quả hoạt động thích hợp với đặc thù của từng ngành.

Bốn là, một số đơn vị sự nghiệp công lập khi mở rộng hoạt động dịch vụ còn chạy theo số lượng dịch vụ mà không quan tâm đến chất lượng hoạt động, lạm dụng kỹ thuật để tăng thu.

Năm là, thu nhập của người lao động giữa các đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động; đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động; đơn vị sự nghiệp do NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí có sự chênh lệch lớn; chưa phản ánh đúng sự đóng góp của người lao động.

Sáu là, một số đơn vị khi xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ còn mang tính hình thức, chưa quy định cụ thể, rõ ràng một số nội dung chi, mức chi, thiếu các biện pháp quản lý, tăng thu, tiết kiệm chi, vì vậy hạn chế tính chủ động và hiệu quả của quy chế chi tiêu nội bộ.

Bảy là, công tác báo cáo về tình hình triển khai và kết quả thực hiện còn hạn chế, chưa đạt yêu cầu, nhiều bộ, ngành địa phương báo cáo chậm so với thời gian quy định, số liệu báo cáo không đầy đủ.

Giải pháp, khuyến nghị

Thứ nhất, cần nâng cao nhận thức, tiếp tục đẩy mạnh công tác tuyên truyền sâu rộng về chủ trương, quan điểm và nội dung về đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, tạo sự đồng thuận cao trong toàn xã hội. 

Thứ hai, khẩn trương hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của các đơn vị sự nghiệp công lập theo yêu cầu tại Quyết định 695/QĐ-TTg ngày 21/5/2015 của Thủ tướng Chính phủ.

Thứ ba, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và phân loại danh mục dịch vụ sự nghiệp công theo hướng: Đối với loại dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN, Nhà nước ban hành danh mục, quy định lộ trình tính giá dịch vụ phù hợp với khả năng của NSNN và thu nhập của người dân; đối với loại dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng kinh phí NSNN, đơn vị tự xác định giá theo nguyên tắc thị trường, Nhà nước sẽ hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng chính sách phù hợp với lộ trình giá dịch vụ sự nghiệp công.

Thứ tư, đẩy nhanh tiến độ thực hiện lộ trình tính đủ chi phí cung cấp dịch vụ trong giá các dịch vụ sự nghiệp công. Đồng thời, xây dựng các giải pháp hỗ trợ hợp lý đối với người nghèo, người có thu nhập thấp...

Thứ năm, các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương chủ động ban hành, sửa đổi, bổ sung định mức kinh tế - kỹ thuật làm căn cứ xác định giá dịch vụ công; xây dựng các tiêu chí, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ sự nghiệp công; cơ chế giám sát, đánh giá, kiểm định chất lượng dịch vụ sự nghiệp công;

Thứ sáu, đổi mới cơ cấu và phương thức đầu tư của NSNN đối với dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí NSNN theo hướng việc hỗ trợ từ NSNN gắn với số lượng, chất lượng sản phẩm dịch vụ sự nghiệp công được cung cấp thông qua phương thức đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ. 

Thứ bảy, cơ cấu lại các đơn vị sự nghiệp công, giao quyền tự chủ phù hợp, nâng cao năng lực quản trị, hiệu quả hoạt động đồng bộ cả về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy nhân sự và tài chính.

Thứ tám, xây dựng kế hoạch cụ thể về số lượng danh mục, lộ trình chuyển các đơn vị sự nghiệp công lập sang công ty cổ phần theo Quyết định 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần.