Nỗ lực trong cơ cấu lại đầu tư công ở nước ta trong những năm qua

Quá trình cơ cấu lại tổng thể nền kinh tế được thực hiện sớm nhất và có hiệu quả tức thời nhất chính là việc siết chặt kỷ luật đầu tư công với Chỉ thị số 1792/CT-TTg, của Thủ tướng Chính phủ, ngày 15/10/2011. Song song với việc siết chặt kỷ cương đầu tư công, Chính phủ thực hiện các giải pháp khắc phục những hậu quả của quá trình đầu tư công tràn lan trước đó tạo ra. 

Quá trình thể chế hóa đầu tư công cũng đã được thực hiện. Lần đầu tiên hoạt động đầu tư công được pháp định bằng luật. Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp thông qua ngày 26/11/2014 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2015 đã tạo cơ sở pháp lý cao cho hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, phân định chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước, cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đã đầu tư tại doanh nghiệp.

Ngày 14/02/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, Về đối tác công tư, thay thế cho Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn đầu tư. Cả hai nghị định này lần lượt có hiệu lực từ ngày 10/4 và ngày 05/5/2015. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP đã mở rộng cánh cửa thu hút vốn đầu tư của khu vực ngoài nhà nước và nước ngoài vào các lĩnh vực nút thắt của nền kinh tế nước nhà như kết cấu hạ tầng, cung ứng dịch vụ công, khoa học - công nghệ, khí tượng - thủy văn, khu công nghiệp, khu công nghệ cao...

Để thiết lập một khuôn khổ thống nhất trên tất cả các giai đoạn của việc quản lý đầu tư công, Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tư công năm 2014. Theo đó, Luật Đầu tư công đã phần nào khắc phục được các tồn tại, hạn chế trong quản lý đầu tư công trong giai đoạn hiện nay. 

Cùng với đó, ngành kế hoạch và đầu tư đã có nhiều văn bản thúc đẩy quá trình cơ cấu lại, nâng cao hiệu quả đầu tư công.

Đây là những nỗ lực trong quá trình cơ cấu lại đầu tư công, trực tiếp ngăn chặn và giảm thiểu hiện tượng đầu tư dàn trải, tràn lan vượt quá khả năng cấp vốn của Nhà nước và góp phần giảm tốc độ tăng nợ công của đất nước. Thực trạng đầu tư công đã có những thay đổi, cụ thể trên các mặt: Về quy mô và đóng góp của đầu tư công vào tổng vốn đầu tư của toàn xã hội; cơ cấu nguồn vốn đầu tư công; cơ cấu đầu tư công theo ngành kinh tế; cơ cấu đầu tư công phân bổ theo cấp quản lý; hiệu quả sử dụng vốn.

Các khoản nợ xây dựng cơ bản trước ngày 31/12/2014 vào khoảng 11.000 tỷ đồng, ngân sách trung ương đã bố trí đủ vốn để xử lý khoản này. Bắt đầu từ ngày 01/01/2015, tất cả các khoản đầu tư của ngân sách trung ương không còn nợ xây dựng cơ bản. Còn phần đầu tư từ ngân sách địa phương thì địa phương phải có trách nhiệm xử lý. Riêng về nợ đọng xây dựng cơ bản của Chương trình Mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới, tính đến ngày 31/12/2014 có số nợ đọng xây dựng cơ bản là 15.000 tỷ đồng thì đến nay còn 9.000 tỷ đồng. Và theo yêu cầu của Quốc hội, phần nợ này sẽ được xử lý hết trong giai đoạn 2016 - 2020.

Bên cạnh đó, công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành Luật Đầu tư công được chú trọng triển khai. Trong 2 năm 2016 và 2017, có 16 cuộc thanh tra, với nội dung tập trung làm rõ việc thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư và điều chỉnh tổng mức đầu tư; quá trình thực hiện dự án, việc xử lý nợ đọng vốn xây dựng cơ bản ở nhiều tỉnh, địa phương.

Đánh giá chung về kết quả đạt được 

Về kết quả tích cực 

Đã tăng cường quản lý đầu tư phát triển trong tất cả các khâu, từ quy hoạch, kế hoạch chuẩn bị đầu tư, triển khai giám sát thực hiện đến kiểm toán dự án... đều chặt chẽ.

Việc lập, bổ sung, giao kế hoạch được quản lý chặt chẽ hơn, sát với thực tế và bảo đảm công khai, minh bạch hơn.

Việc bố trí vốn được tập trung hơn trước. Trước đây, đề xuất dự án thường gấp ba lần với khả năng cân đối vốn thực tế nhưng nay, số lượng dự án đã giảm đi 1/3, từ 15.000 dự án - 16.000 dự án/năm xuống còn 5.000 dự án - 6.000 dự án. 

Nợ đọng xây dựng cơ bản được xử lý quyết liệt và kiềm chế, tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí bước đầu được khắc phục. Số nợ đọng xây dựng cơ bản đã giảm mạnh so với giai đoạn trước. 

Việc bố trí vốn cho các dự án khởi công mới được rà soát chặt chẽ. Các dự án khởi công mới phải được thẩm định về nguồn vốn và khả năng cân đối vốn trước khi ra quyết định đầu tư. 

Các bộ, ngành, địa phương đã dần chủ động trong bố trí kế hoạch đầu tư trong nhiệm vụ 5 năm, bảo đảm công bằng giữa các địa phương.

Về hạn chế

Tình trạng lãng phí, thất thoát, phân tán trong đầu tư công vẫn còn phức tạp, chưa được giải quyết triệt để. 

Một số bộ, ngành trung ương và địa phương vẫn đề xuất khởi công mới các dự án trong khi chưa cân đối đủ nguồn vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản hoặc mức vốn bố trí quá thấp, không bảo đảm hoàn thành dự án theo thời gian, tiến độ. 

Nguyên nhân của những hạn chế tập trung ở những điểm sau:

Vốn đầu tư công được phân bổ hầu hết trong tất các lĩnh vực của nền kinh tế dẫn đến dàn trải, không tập trung, chưa bố trí cho các dự án chuyển tiếp đã thực hiện bố trí cho các dự án khởi công mới. Điều này dẫn đến tình trạng chậm tiến độ, chậm đưa vào sử dụng, làm gia tăng chi phí đầu tư và nợ đọng xây dựng cơ bản.

Chưa thực hiện chặt chẽ quy trình đầu tư công. 

Kỷ luật, kỷ cương đầu tư công còn lỏng lẻo. Cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện đầu tư công chưa được quan tâm đúng mức.

Chưa hình thành nên nguyên tắc ngân sách cứng trong các hoạt động đầu tư công. 

Phần lớn các dự án đầu tư công đều do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện, trong khi đó cơ quan lựa chọn, phê duyệt dự án, giám sát dự án lại chính là cơ quan chủ quản của các doanh nghiệp này. Điều này vi phạm nguyên tắc độc lập của cơ quan quản lý nhà nước, tạo cơ hội cấu kết giữa cơ quan quản lý và doanh nghiệp để trục lợi.

Đầu tư công chưa chú trọng vào yếu tố hiệu quả đầu tư, tiết kiệm chi phí. Chưa có cơ chế tạo sức ép với các chủ đầu tư và các nhà thầu phải giảm chi phí đầu tư công. Do đó, các dự án đầu tư công thường có chi phí cao và hiệu quả thấp. Chi phí đầu tư công quá cao đang tạo gánh nặng cho nền kinh tế khi lợi ích từ các dự án đầu tư công không đủ bù cho chi phí sử dụng các công trình đầu tư công mang lại.

Tư duy nhà nước can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế thông qua đầu tư công vẫn còn hiện hữu. Đặc biệt, chúng ta vẫn duy trì cơ chế phân bổ vốn vay này theo cơ chế hành chính. 

Công tác quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa đồng bộ, gây ảnh hưởng không ít đến hiệu quả đầu tư công.

Một số định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công

Trong thời gian tới, để nâng cao hiệu quả đầu tư công, cần xác định những định hướng chính sau:

Một là, tập trung nguồn lực cho những ngành, những lĩnh vực mà đầu tư tư nhân không muốn hay không thể đầu tư; những ngành mũi nhọn, sử dụng công nghệ cao và có sức lan tỏa lớn. Giảm dần tỷ trọng của khu vực kinh tế nhà nước trong các ngành sản xuất, kinh doanh trực tiếp.

Hai là, xác định các tiêu chí và thứ tự ưu tiên làm căn cứ để phê duyệt hay từ chối, hoặc cắt giảm các dự án đầu tư. Hạn chế đến mức thấp nhất đầu tư công vào các lĩnh vực sản xuất, kinh doanh trực tiếp.

Ba là, cơ cấu lại đầu tư công song song với cải cách hành chính, xã hội hóa và thị trường hóa trong các lĩnh vực dịch vụ công. Gắn việc đầu tư công với công tác kế hoạch, quy hoạch.

Bốn là, đa dạng hóa các nguồn vốn cùng đầu tư với Nhà nước, đặc biệt trong đầu tư kết cấu hạ tầng.

Năm là, đổi mới hoạt động đầu tư công phải hướng vào mục tiêu bảo đảm công bằng và hiệu quả.

Trên cơ sở các định hướng đó, cần tập trung vào một số nhóm giải pháp cơ bản sau: 

- Đổi mới công tác quy hoạch để tạo sự gắn kết, thống nhất một cách có hệ thống, dựa trên quan điểm tổng hợp, thống nhất và đa ngành. Bảo đảm thống nhất lợi ích giữa Trung ương với địa phương, giữa ngành này với các ngành khác, giữa ngành với tỉnh, giữa các tỉnh với nhau, giữa Nhà nước với doanh nghiệp và giữa doanh nghiệp với cộng đồng xã hội. Khắc phục tình trạng phát triển quá nhiều các khu kinh tế, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khai thác quá mức tài nguyên, khoáng sản mà chưa tính toán đầy đủ khả năng thu hút doanh nghiệp đầu tư, hiệu quả kinh tế - xã hội và tác động đến môi trường.

- Kiên quyết xóa bỏ tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án vượt nguồn lực hiện có, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra nhiều năm, dẫn đến đầu tư dàn trải, kéo dài thời gian thi công, nợ xây dựng cơ bản lớn, gây lãng phí, thất thoát, hiệu quả thấp. Áp dụng nguyên tắc ngân sách cứng đối với các dự án đấu thầu đầu tư công. Cương quyết không chấp nhận bất kỳ hình thức điều chỉnh chi phí đầu tư nào. Điều này là điều kiện bắt buộc để áp dụng nguyên tắc phân bổ vốn theo cơ chế thị trường.

- Thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân cùng đầu tư với Nhà nước theo nguyên tắc công tư kết hợp. Cần thay đổi quan điểm đầu tư công theo hướng Nhà nước chỉ đầu tư vào những công trình công cộng mà kinh tế tư nhân không hay chưa đầu tư, không đầu tư vào những lĩnh vực thương mại, chạy theo lợi nhuận. 

- Cải thiện năng lực phối hợp vùng; tập trung nâng cao hiệu suất và sắp xếp lại nguồn lực trong lĩnh vực tài chính; gắn kết tốt hơn giữa chi sự nghiệp với chi đầu tư, đặc biệt trong giao thông và nông nghiệp để kéo dài vòng đời đầu tư. Nghiên cứu cơ chế để các địa phương nghèo nâng cao khả năng huy động thu và giảm phụ thuộc vào số bổ sung từ ngân sách trung ương thông qua cơ chế phân chia nguồn thu công bằng, minh bạch.

- Bảo đảm công khai, minh bạch, tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi tài chính của khu vực công. Các khoản chi tài chính của khu vực công đa phần là do ngân sách nhà nước đảm nhận, có đặc điểm không hoàn trả trực tiếp, không có tính chất ngang giá, lại có phạm vi rộng, khối lượng chi lớn. Vì vậy, cần coi trọng và thực hiện mục tiêu công khai, minh bạch, tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi của khu vực công trong quá trình cải cách, đổi mới tài chính công.

- Tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các nghị quyết, chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới, sắp xếp lại hệ thống doanh doanh nghiệp nhà nước; đặc biệt là cơ chế quản lý vốn, tách bạch tài chính doanh nghiệp với tài chính nhà nước. Đối với tài chính của các cơ quan công quyền và các đơn vị sự nghiệp công lập, nội dung đổi mới là tập trung nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, gắn việc đổi mới với công cuộc cải cách hành chính và việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng công bằng và hiệu quả…

- Thúc đẩy mạnh mẽ cải cách hành chính nhà nước, bảo đảm cho bộ máy hành chính hoạt động tốt hơn, chuyên nghiệp hơn, điều hành có hiệu quả hơn hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước. Gắn việc đổi mới đầu tư công với xây dựng bộ máy trong sạch, vững mạnh.

- Thay đổi cơ bản về thể chế quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước/đầu tư công, và quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính an toàn và bền vững. Nâng cao năng lực và hiệu lực hoạt động của các cơ quan có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát kết quả quản lý và sử dụng đầu tư công. Quy định rõ ràng trách nhiệm vật chất của những người đứng đầu cơ quan chính quyền nhà nước mỗi cấp trước kết quả quản lý đầu tư công của cấp đó. Đổi mới công tác thanh tra, giám sát tài chính trong toàn bộ quá trình quản lý tài chính công.

- Luật Đầu tư công (năm 2014) được ban hành nhằm quản lý vốn đầu tư nhà nước được tốt nhất và hiệu quả nhất, sau 3 năm thực thi đã đạt được nhiều kết quả, nhưng cũng phát sinh nhiều vướng mắc liên quan đến thủ tục đầu tư, giải ngân vốn đầu tư, một số quy định còn chồng chéo, chưa thống nhất. Trong thời gian tới, cần hoàn thiện các quy định của pháp luật về đầu tư công cho phù hợp hơn với điều kiện thực tế, nhằm nâng cao chất lượng thực thi Luật Đầu tư công.