Thực trạng cơ cấu lại ngân sách nhà nước và nợ công ở Việt Nam

Sau khi Hiến pháp năm 2013 chính thức có hiệu lực (từ 1/1/2014), công tác hoàn thiện thể chế quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) nhằm cụ thể hóa Hiến pháp 2013 và các nghị quyết của Quốc hội về NSNN đã được chú trọng hơn. Các văn bản quy phạm pháp luật được hoàn thiện theo đúng lộ trình và có chất lượng.

Hệ thống luật pháp về kinh tế - tài chính đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với Hiến pháp. Hệ thống thể chế chặt chẽ phù hợp đã tạo ra môi trường pháp lý thuận lợi cho công tác quản lý, giám sát và điều hành NSNN những năm vừa qua…

Thực trạng cơ cấu lại NSNN ở Việt Nam có thể phân tích trên một số khía cạnh sau:

Về cơ cấu lại thu NSNN

Trong những năm qua, chính sách thu NSNN đã góp phần tăng quy mô và tỷ lệ động viên GDP vào NSNN. Cụ thể, tỷ lệ huy động NSNN thông qua thuế, phí đã đạt khoảng 21% GDP/năm, gần sát với mục tiêu Nghị quyết của Quốc hội đề ra (không quá 22% - 23% GDP/năm) nhưng có phần suy giảm so với giai đoạn trước (giai đoạn 2006-2011 là 24,8% GDP, giảm 3,8% GDP).

  Trong cơ cấu thu NSNN, tỷ trọng thu nội địa đã tăng cao hơn (từ 58,9% giai đoạn 2006-2010 lên khoảng 68% giai đoạn 2011-2015), do nền kinh tế tiếp tục tăng trưởng dương và duy trì tỷ lệ lạm phát ở mức hợp lý để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Cơ cấu thu theo các sắc thuế cũng có sự thay đổi: Tỷ lệ thuế gián thu có xu hướng tăng dần (giai đoạn 2001-2005 khoảng 46%; giai đoạn 2006-2010 khoảng 50%; giai đoạn 2011-2015 khoảng 54%) nhưng chậm so với quy mô phát triển của nhiều dịch vụ.

Tỷ trọng thuế trực thu tuy có giảm do chính sách miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) và thuế thu nhập cá nhân (TNCN) nhưng cũng cho thấy, hiệu quả của nền kinh tế được cải thiện. Cơ cấu các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được phân định rành mạch theo quy định của Luật NSNN, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế tại địa phương và khuyến khích các địa phương tăng cường quản lý thu thuế.

Về cơ cấu lại chi NSNN

Quy mô chi NSNN tăng khá cao (năm 2016 tăng trên 70% so với năm 2010) nhưng cũng chỉ mới đáp ứng nhu cầu chi tối thiểu của nhiều ngành, lĩnh vực. Cân đối NSNN ngày càng khó khăn hơn do nợ công sắp đến giới hạn cho phép; nhu cầu chi đầu tư phát triển (ĐTPT) vẫn còn rất lớn.

- Đối với chi đầu tư phát triển (ĐTPT): Tỷ trọng bình quân bố trí dự toán chi ĐTPT giai đoạn 2011-2015 chiếm khoảng 18% tổng chi NSNN, thấp hơn so với giai đoạn 2006-2010 (bình quân 24,4%). Nếu tính cả nguồn trái phiếu chính phủ, xổ số kiến thiết thì con số này là 24% tổng chi NSNN. Điều này cho thấy, tình trạng ngày càng khó khăn trong việc bố trí NSNN cho ĐTPT.

- Đối với chi thường xuyên: Thực hiện điều chỉnh tăng lương cơ sở (năm 2011, 2012 tiền lương tối thiếu). Điều chỉnh tăng tiền lương cơ sở 3 lần, 1 lần thực hiện phụ cấp công vụ 25%, 1 lần điều chỉnh tăng 8% đối với lương hưu, trợ cấp ưu đãi người có công và tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang có thu nhập thấp (hệ số lương từ 2,34 trở xuống).

Việc thực hiện chính sách an sinh xã hội nhằm thực hiện chủ trương cải thiện cuộc sống cho người có công, người nghèo, người không nơi nương tựa, đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế khó khăn và đặc biệt khó khăn đã đạt được kết quả nhất định; trong khi một số chính sách còn bất cập cần được điều chỉnh cho hợp lý trong thời gian tới. 

- Đối với chi trả nợ: Nợ trong nước mới bố trí đủ chi trả nợ lãi, chi trả nợ gốc ở mức thấp, khiến phải vay đảo nợ. Chính phủ phải huy động các khoản vay ngắn hạn với lãi suất cao nên nhu cầu chi trả nợ trong giai đoạn 2014 – 2016 tăng cao, tạo áp lực lớn trong cân đối NSNN. Đối với nợ nước ngoài: Do Việt Nam đã tiệm cận nước có thu nhập trung bình trên thế giới, việc vay ưu đãi và viện trợ của các tổ chức tài chính quốc tế và Chính phủ các nước ngày càng hạn chế. Mặt khác, do nhu cầu ĐTPT ngày càng lớn, vốn vay nước ngoài cho ĐTPT cũng gây áp lực lớn đến nợ công và cân đối NSNN trong những năm vừa qua.

Về bội chi NSNN và nợ công

Bội chi NSNN vẫn ở mức cao, không đạt mục tiêu đề ra (4,5% GDP vào năm 2015): Năm 2011 mức bội chi là 4,4% GDP, năm 2012 là 5,4% GDP, năm 2013 là 6,6% GDP, năm 2014 là 5,3% GDP, năm 2015 là 6,28% GDP), một phần bội chi đã phải sử dụng cân đối cho trả nợ gốc. 

 Nợ công vẫn trong giới hạn cho phép (đến nay, nợ công dự kiến khoảng 62,6% GDP, nợ Chính phủ ước khoảng 51,8% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia ước khoảng 45,2% GDP), nhưng đang tiệm cận tới giới hạn với tốc độ tăng nhanh trong thời gian qua (từ 2006 - 2010 tăng thêm 15% GDP và từ năm 2011 - 2015 tăng thêm khoảng 7% GDP), bình quân mỗi năm tốc độ tăng nợ công khoảng 18,4%, cao gấp gần 3 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế.

Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (bao gồm cả trả nợ gốc và lãi) ước khoảng 25% tổng thu NSNN, nếu tính cả vay đảo nợ thì nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ còn cao hơn. Bên cạnh đó, bội chi NSNN vẫn ở mức cao và không đạt mục tiêu đề ra, đi đôi với việc tăng trưởng GDP không đạt kế hoạch nhưng không điều chỉnh giảm bội chi tương ứng thì nợ công càng có xu hướng tăng cao, nhất là khi có phát sinh rủi ro về giá dầu, tỷ giá…

Một số khó khăn, hạn chế  đặt ra

Chính sách thu NSNN nhằm thực hiện mục tiêu “khoan sức dân” đã góp phần thúc đẩy sản xuất phát triển, song cũng bị ảnh hưởng dẫn đến giảm thu NSNN khá mạnh (khoảng 1% GDP/năm). Đáng chú ý là, nhiều sắc thuế đã thu hẹp đối tượng chịu thuế, giảm thuế suất, tăng mức giảm trừ gia cảnh có khi nhanh hơn dự kiến ban đầu (thuế TNDN, thuế GTGT, thuế TNCN).

Thực hiện miễn, giảm thuế; cắt giảm, bãi bỏ hàng trăm khoản phí, lệ phí; gia hạn thời hạn nộp thuế GTGT, TNDN và thu tiền sử dụng đất; giảm thuế suất thuế TNDN cho các DN... Các chính sách này đã phần nào ảnh hưởng đến nguồn thu NSNN trong ngắn và dài hạn.

Việc khai thác các khoản thu từ đất đai, tài nguyên diễn ra khá nhanh, dẫn đến những tác động không nhỏ về kinh tế - xã hội và môi trường. Một số địa phương vì muốn bảo đảm nguồn thu nên đã bán đất đai, sử dụng tài nguyên quá mức, trong đó có tài nguyên không tái tạo, tạo ra những hệ lụy lâu dài đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Chính sách chi NSNN đứng trước những khó khăn, thúc đẩy tăng trưởng, tạo điều kiện thuận lợi cho tái cơ cấu kinh tế, hội nhập quốc tế, bảo đảm an sinh xã hội, nên việc chi NSNN còn một số bất cập. Một số nguyên tắc đề ra trong Luật NSNN và các nghị quyết của Quốc hội chưa được đảm bảo, kỷ luật tài chính chưa nghiêm. Qua kết quả kiểm toán cho thấy, việc chi tiêu lãng phí, kém hiệu quả, phô trương hình thức và sai chế độ vẫn còn diễn ra ở các mức độ khác nhau.

Bên cạnh đó, việc bố trí chi NSNN cho một số lĩnh vực như: giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, y tế… theo phân cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương còn chưa hợp lý. Trong giai đoạn 2011-2015 NSNN đã bố trí đạt tỷ lệ chi theo nghị quyết của Đảng, Quốc hội như: Chi giáo dục - đào tạo 20% tổng chi NSNN, khoa học - công nghệ 2% tổng chi NSNN, tốc độ tăng chi y tế cao hơn tốc độ tăng chi chung của NSNN…

Tuy nhiên, nhiều năm thực hiện không đạt dự toán, gây lãng phí nguồn lực, trong khi cân đối NSNN còn khó khăn, nhiều nhiệm vụ chi quan trọng không được bố trí ngân sách. Cùng với đó, còn tồn tại nhiều chương trình mục tiêu, hỗ trợ cho ngân sách địa phương khá rộng, nên vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương có xu hướng giảm, thể hiện cơ cấu chi ĐTPT của ngân sách trung ương đã giảm từ 33,3% xuống còn 26%.

Chính sách quản lý nợ công còn có quan điểm khác nhau về phạm vi nợ công, các khoản nợ phát sinh từ điều hành ngân sách, nợ của doanh nghiệp nhà nước, nợ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Chưa có phân định rõ ràng và sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa quản lý nợ công, quản lý ngân sách và quản lý đầu tư công; yêu cầu tách bạch quy định về quản lý vốn vay của Chính phủ theo từng nguồn vốn huy động để đảm bảo quản lý chặt chẽ, hiệu quả hơn trong điều kiện Việt Nam dần không còn tiếp cận được nhiều vốn vay ODA.

Các quy định về cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ, cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ cũng đã bộc lộ những hạn chế; Áp lực trả nợ trong ngắn hạn lớn, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn nhưng chưa được kiểm soát chặt chẽ; Việc quản lý, sử dụng vốn vay còn bất cập, hiệu quả chưa cao; phân bổ vốn đầu tư từ nguồn vốn vay còn dàn trải, thiếu gắn kết giữa quyết định đầu tư với cân đối nghĩa vụ trả nợ...

Giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước và nợ công

Phân tích bối cảnh kinh tế - xã hội nước ta và tình hình kinh tế, chính trị thế giới trong thời gian tới, cho thấy, những thuận lợi, khó khăn và thách thức đan xen nhau, tiếp tục tác động đến cơ cấu thu, chi NSNN và quản lý nợ công. Nguồn thu NSNN chưa được cải thiện nhiều trong khi sức ép tăng chi NSNN rất lớn, bội chi ngân sách chưa giảm, nợ công tăng cao và phát sinh nhiều nhu cầu chi mới… Trong thời gian tới, NSNN chịu ảnh hưởng của các yếu tố sau đây:

Một là, do quá trình hội nhập quốc tế diễn ra ngày càng sâu rộng, trong đó có việc thực hiện cam kết của các Hiệp định Thương mại tự do (FTA) và các Hiệp định đối tác kinh tế khu vực và thế giới, dẫn đến cắt giảm nhiều dòng thuế nhập khẩu. Ở trong nước, điều chỉnh chính sách thuế với mức thuế suất thấp dẫn tới tỷ lệ huy động từ thuế, phí, lệ phí sẽ giảm mạnh.

Hai là, giá dầu thô trên thế giới vẫn diễn biến khó lường, ảnh hưởng lớn đến công tác xây dựng và thực hiện dự toán NSNN hàng năm. Dự báo của các tổ chức tài chính quốc tế và cơ quan năng lượng quốc tế cũng không thực sự sát với tình hình, trong khi số thu NSNN của Việt Nam còn phụ thuộc nhiều vào thu từ dầu thô.

Ba là, tác động của biến đổi khí hậu đến sản xuất nông nghiệp, thủy điện có thể gây thất thu nhiều, nhất là đối với các tỉnh nông nghiệp hoặc có công trình thủy điện. Nhu cầu chi NSNN để đầu tư kết cấu hạ tầng, tái cơ cấu nền kinh tế dẫn đến gia tăng chi ĐTPT. Chi thường xuyên cũng tăng do việc ban hành các chính sách cần thiết để bảo đảm an sinh xã hội.

Bốn là, việc tiếp cận vốn trên thị trường quốc tế khó khăn hơn, chi phí cao hơn; vốn viện trợ và các khoản vay ưu đãi ngày càng giảm do Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình. Áp lực của việc mở rộng giới hạn trần nợ công ngày càng rõ nét do nợ công đã sắp đến mức trần cho phép.

Trên cơ sở tổng kết kết quả đạt được thời gian qua, tiếp tục triển khai thực hiện Chiến lược tài chính đến năm 2020, Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực từ năm ngân sách 2017), Nghị quyết 07/NQ-TW ngày 18/11/2016 của Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết 51/NQ-CP ngày 19/6/2017 của Chính phủ về Chương trình hành động triển khai khai hoạch cơ cấu lại NSNN và quản lý nợ công. Yêu cầu về cơ cấu lại NSNN cần được nhấn mạnh thêm một số nội dung sau:

- Nâng cao năng lực phân tích, dự báo, bảo đảm tính ổn định, vững chắc của NSNN, tạo sự chủ động cho các ngành, các cấp trong quá trình triển khai thực hiện; kịp thời giải quyết những vướng mắc phát sinh phù hợp với tình hình trong và ngoài nước.

- Đổi mới toàn diện cơ chế quản lý ngân sách, khắc phục phương pháp quản lý NSNN theo cơ chế cũ, triển khai thực hiện theo các quy định tiến bộ của Luật NSNN năm 2015.

- Động viên, phân bổ, quản lý và sử dụng các nguồn tài chính hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch; ưu tiên đầu tư hợp lý cho phát triển con người, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh; đẩy mạnh cải cách hành chính và hiện đại hóa quản lý tài chính công; nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm toán.

- Có biện pháp quyết liệt đối với quản lý nợ công, bảo đảm an toàn nợ công và an ninh tài chính quốc gia. Kiên định mục tiêu giảm dần bội chi NSNN. Đánh giá đầy đủ và chính xác mức dư nợ công, dư nợ Chính phủ và dư nợ quốc gia...

Bên cạnh các giải pháp trên, cần tập trung triển khai thực hiện các giải pháp sau:

Thứ nhất, tăng cường thu NSNN từ nội lực nền kinh tế:

 - Phấn đấu thu từ thuế, phí không thấp hơn 21-22% GDP, các nguồn thu cần tập trung đầy đủ vào ngân sách theo quy định của Luật NSNN năm 2015. Đến năm 2020, quy mô thu NSNN (về số tuyệt đối) tăng gấp 1,5 - 2 lần so với giai đoạn 2011-2015. Điều chỉnh hợp lý tỷ trọng giữa thuế gián thu và thuế trực thu.

- Hạn chế việc lồng ghép chính sách xã hội trong các sắc thuế và chính sách miễn, giảm, giãn thuế. Xác định rõ tính hợp lý của chính sách thu đối với thuế trực thu và thuế gián thu, từ đó phát huy vai trò thuế là nguồn thu quan trọng của NSNN, kích thích tăng trưởng kinh tế, điều tiết thu nhập, bảo đảm công bằng xã hội.

- Tăng cường số thu nội địa, bảo đảm tăng gấp 2 lần so với giai đoạn 2011-2015; tỷ trọng thu nội địa đạt khoảng 84-85% tổng thu NSNN để bù đắp cho số thu xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô có xu hướng giảm dần. Trong số tăng thu nội địa thì tốc độ tăng thu và mức đóng góp của khu vực doanh nghiệp nhà nước cần tương xứng với nguồn lực đầu tư của Nhà nước, bảo đảm công bằng với các thành phần kinh tế khác. Tiến tới xác định số thu nội địa cần loại trừ số thu tiền sử dụng đất, thu xổ số kiến thiết, thu từ bán tài sản của nhà nước, để phản ánh chính xác chất lượng và hiệu quả của nền kinh tế.

- Cần xem xét một số Luật thuế đã được ban hành, nhất là việc thuế suất giảm khá nhiều và Luật thuế sửa đổi, bổ sung nhiều lần làm mất tính ổn định của hệ thống thuế, tạo tâm lý không yên tâm cho các nhà đầu tư. Các chính sách ưu đãi thông qua miễn, giảm thuế trên diện rộng đối với nhiều đối tượng đã làm giảm tỷ lệ huy động GDP vào NSNN thông qua thuế và phí. Trên cơ sở đó, sửa đổi một số sắc thuế như sau:

+ Đối với thuế gián thu: Nghiên cứu đưa thuế GTGT về một mức thuế suất; Thuế TTĐB cần có sự điều chỉnh hợp lý, mở rộng đối tượng thu (như dịch vụ cao cấp, thuốc trừ sâu...); Thuế tài nguyên cần được sửa đổi, bổ sung, tăng mức trần thuế suất để bảo vệ tài nguyên, khoáng sản; Thuế nhập khẩu giảm theo các Hiệp định Thương mại tự do và các cam kết quốc tế khác.

+ Đối với thuế trực thu: Thuế TNCN cần điều chỉnh mức miễn trừ gia cảnh, tránh trường hợp biến thành thuế thu nhập cao, mở rộng đối tượng và phạm vi nộp NSNN; Thuế TNDN giữ mức thuế suất ổn định là 20%, bổ sung thu từ vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh, thu cổ tức tăng thêm; đồng thời,  sửa đổi về thuế suất thuế TNDN và thuế TNCN phải bảo đảm đồng bộ với nhau, cân nhắc hiệu quả của việc sửa đổi các loại thuế đối với thu NSNN; Ban hành thuế tài sản và các chính sách thu từ đất.

Thứ hai, kiểm soát chặt chẽ chi tiêu, giảm dần bội chi và nợ công:

- Chính sách chi NSNN cần tuân thủ các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn NSNN cho chi thường xuyên, chi ĐTPT theo các Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Nghị quyết 266/NQ-UBTVQH13 ngày 4/10/2016 và Nghị quyết 1023/NQ-UBTVQH13 ngày 28/8/2015), đảm bảo hiệu quả, công bằng, tiết kiệm, hạn chế lãng phí và chống thất thoát; Nâng cao hiệu quả chi ngân sách, từng bước thực hiện bố trí chi theo kết quả đầu ra, theo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ công việc. Tiết kiệm chi thường xuyên trên cơ sở quản lý chặt chẽ biên chế, tinh gọn bộ máy, tăng định mức chi sự nghiệp kinh tế, chi duy tu, bảo dưỡng...

- Quy mô chi NSNN so với GDP cần được tính toán lại cho phù hợp. Cơ cấu chi ĐTPT khoảng 25-26% tổng chi; chi thường xuyên dưới 64%, ưu tiên bảo đảm chi trả nợ, chi dự trữ quốc gia, thực hiện cải cách tiền lương và chi an sinh xã hội.

- Bội chi NSNN cần tính toán lại theo quy định của Luật NSNN năm 2015, bảo đảm thấp hơn 4% GDP, nhưng từ năm 2021 là 3% GDP tính theo tiêu chí mới (bao gồm cả TPCP và không bao gồm trả nợ gốc); phấn đấu bội chi NSNN giảm dần mỗi năm khoảng 0,2% - 0,3% GDP; hướng tới cân bằng thu - chi NSNN; kiểm soát chặt chẽ bội chi và nợ của chính quyền địa phương.

- Về nợ công, thực hiện nghiêm túc quy định tại khoản 3 điều 7 của Luật NSNN năm 2015, theo đó, vay bù đắp bội chi chỉ dành cho ĐTPT, không vay cho tiêu dùng thường xuyên. Nghiên cứu các kịch bản để có thể xử lý các tình huống xảy ra, đi đôi với việc kiểm soát chặt chẽ mức bội chi hàng năm và trần nợ công; duy trì mức trần nợ công không quá 65% GDP (sau năm 2020 không quá 62% GDP), nợ Chính phủ không quá 55% GDP, nợ nước ngoài không quá 50% GDP. Cơ cấu lại nợ công theo hướng kéo dài kỳ hạn, giảm áp lực trả nợ ngắn hạn và chi phí vay vốn, bảo đảm khả năng trả nợ và an ninh tài chính quốc gia.  

Tài liệu tham khảo:

1. Luật NSNN năm 2015;

2. Nghị quyết số 266/NQ-UBTVQH13 ngày 4/10/2016 ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2017;

3. Nghị quyết 1023/NQ-UBTVQH13 ngày 28/8/2015 ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2016-2020;

4. Nghị quyết 51/NQ-CP ngày 19/6/2017 của Chính phủ về Chương trình hành động triển khai khai hoạch cơ cấu lại NSNN và quản lý nợ công.