Đặt vấn đề

Đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL là chủ trương quan trọng của Đảng và Nhà nước, nhằm vừa giúp nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, vừa giảm gánh nặng chi tiêu cho ngân sách nhà nước (NSNN). Để triển khai hiệu quả chủ trương này, trong hơn 20 năm qua, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành đã nỗ lực hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, nhằm tháo gỡ khó khăn và thúc đẩy thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL theo hướng ngày càng hiệu quả, đi vào thực chất.

Tuy nhiên, thực tế triển khai cơ chế này luôn phát sinh những vấn đề mới và khó, nên rất cần có những nghiên cứu chuyên sâu để chỉ rõ nguyên nhân của các vướng mắc, tồn tại, hạn chế, trên cơ sở đó đề xuất giải pháp khả thi, hiệu quả nhằm tiếp tục thúc đẩy thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL cả ở thời điểm hiện tại cũng như tương lai.

Do đó, bài viết này tập trung đánh giá thực trạng triển khai cơ chế tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL, trong đó phân tích rõ những kết quả tích cực đạt được, cũng như các hạn chế, tồn tại, từ đó đề xuất một số giải pháp cần triển khai.

Thực trạng xây dựng và triển khai cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập

Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, ngày 16/01/2002 về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu, là văn bản pháp lý đầu tiên quy định về cơ chế tài chính mới với những chính sách mang tính đột phá, bước ngoặt khởi đầu cho các ĐVSNCL. Nghị định này xác định 2 loại hình đơn vị sự nghiệp thực hiện xã hội hóa, gồm: tự chủ một phần và toàn bộ chi thường xuyên. Theo đó, đơn vị tự chủ tài chính được chủ động bố trí kinh phí để thực hiện nhiệm vụ; được chủ động số biên chế được giao; chủ động sắp xếp, bố trí lao động; được phép vay tín dụng ngân hàng, quỹ hỗ trợ phát triển để mở rộng và nâng cao chất lượng dịch vụ...

Sau 4 năm triển khai Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, hệ thống quy định pháp lý về tự chủ tài chính của các ĐVSNCL tiếp tục được hoàn thiện, khi ngày 25/4/2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với ĐVSNCL. Thực hiện chủ trương của Bộ Chính trị về yêu cầu đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL, ngày 14/2/2015 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của ĐVSNCL (thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP). Tiếp đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 695/QĐ-TTg, ngày 21/05/2015 về Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP.

Trong đó, đặt ra yêu cầu trong quý III/2015, các bộ, ngành, cơ quan liên quan cần trình Chính phủ ban hành các quy định cụ thể hóa Nghị định số 16/2015/NĐ-CP để thực hiện từ đầu năm 2016. Tuy nhiên, sau gần 5 năm, chỉ có 2 lĩnh vực đã ban hành nghị định về cơ chế tự chủ trong ĐVSNCL là lĩnh vực sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác (Nghị định số 141/2016/NĐ-CP ngày 10/10/2016) và lĩnh vực khoa học - công nghệ (Nghị định số 54/2016/NĐ-CP ngày 14/6/2016). Lĩnh vực giáo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa - thể thao và du lịch; thông tin - truyền thông và báo chí tiếp tục thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Thông tư số 71/2006/TT-BTC của Bộ Tài chính.

So với Nghị định số 43/2006/NĐ-CP, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP có những điểm mới nổi bật, như: mở thêm một loại hình ĐVSNCL có mức độ tự chủ tài chính ở mức cao nhất so với các nghị định trước đây, đó là đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư. Thực hiện tự chủ theo loại hình này, đơn vị được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm rất lớn, như: được quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị trực thuộc của mình; xây dựng vị trí việc làm và cơ cấu viên chức, tự quyết định số lượng người làm việc; không khống chế mức trích lập quỹ bổ sung thu nhập, chi bổ sung thu nhập cho người lao động gắn với số lượng, chất lượng và hiệu quả công tác...

Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP còn bộc lộ một số vướng mắc, khó khăn, như: (1) Việc xây dựng định mức kinh tế - kỹ thuật của các đơn vị gặp lúng túng; (2) Công tác quản lý nhà nước đối với dịch vụ sự nghiệp công và đơn vị sự nghiệp công được đánh giá hiệu quả thường tập trung vào tiêu chí về tài chính (đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch thu, chi được cơ quan có thẩm quyền giao; tiêu chí tiết kiệm và tăng thu nhập cho người lao động), nhưng chưa có tiêu chí rõ ràng về chất lượng dịch vụ và sự hài lòng của khách hàng khi sử dụng dịch vụ công; (3) Không có tiêu chí xác định thế nào là ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư…

Đường hướng đổi mới nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của ĐVSNCL tiếp tục được thể hiện qua Nghị quyết số 27-NQ/TW, ngày 21/5/2016 của Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) về cải cách chính sách tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang và người lao động trong doanh nghiệp; Nghị quyết số 19-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Ban chấp hành Trung ương (khóa XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL. Đặc biệt, tại Quyết định số 368/QĐ-TTg, ngày 21/3/2022 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Chiến lược tài chính đến năm 2030, đã đưa ra mục tiêu hoàn thiện thể chế về đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tổ chức lại hệ thống ĐVSNCL; hoàn thành lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công đối với một số lĩnh vực cơ bản. Giai đoạn 2017-2025, giảm bình quân 10% chi trực tiếp từ NSNN cho ĐVSNCL so với giai đoạn 2016-2020. Giai đoạn 2026-2030, giảm bình quân 15% chi trực tiếp từ NSNN cho ĐVSNCL so với giai đoạn 2021-2025.

Để tiếp tục tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cho ĐVSNCL thực hiện cơ chế tự chủ tài chính, nhiều quy định mới đã được ban hành, như: Nghị định số 60/2021/NĐ-CP, ngày 21/6/2021 của Chính phủ ban hành quy định cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL; Nghị quyết số 116/NQ-CP, ngày 05/9/2022 của Chính phủ về phương án phân loại tự chủ tài chính của ĐVSNCL trong năm 2022; Thông tư số 56/2022/TT-BTC, ngày 16/9/2022 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số nội dung về cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL, xử lý tài sản, tài chính khi tổ chức lại, giải thể ĐVSNCL…

Được ban hành nhằm khắc phục những hạn chế, vướng mắc trong triển khai Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP tập trung quy định về tự chủ tài chính, gồm: danh mục và giá, phí dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN; phân loại chi tiết hơn mức độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL; cách thức xác định mức tự bảo đảm chi thường xuyên; quy định các nguồn tài chính của đơn vị; quy định chi thường xuyên giao tự chủ và chi thường xuyên không giao tự chủ; phân phối kết quả tài chính năm; tự chủ về giao dịch tài chính và liên doanh, liên kết; tự chủ tài chính của ĐVSNCL trong lĩnh vực y tế – dân số và cơ sở giáo dục – đào tạo, giáo dục nghề nghiệp; lập, chấp hành dự toán và quyết toán thu – chi.

Cùng với đó, cách phân loại các ĐVSNCL đã được chi tiết, cụ thể hơn, đồng thời tiêu chí để xác định mức tự chủ về đầu tư cũng rõ ràng hơn. Đặc biệt, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP đã đổi mới cách tính mức độ tự chủ. Trong đó, chỉ tiêu xác định số thu từ hoạt động sản xuất – kinh doanh; hoạt động liên doanh, liên kết với các tổ chức, cá nhân chỉ xác định chênh lệch thu lớn hơn chi (sau khi đã thực hiện các nghĩa vụ với nhà nước). Theo cách tính này, các ĐVSNCL được phân thành 4 nhóm, gồm: (1) Các đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; (2) Các đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; (3) Các đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên, được phân thành 3 loại (đơn vị tự bảo đảm từ 70% đến dưới 100% chi thường xuyên; đơn vị tự bảo đảm từ 30% đến dưới 70% chi thường xuyên; đơn vị tự bảo đảm từ 10% đến dưới 30% chi thường xuyên); (4) Các đơn vị do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên.

Đặc biệt, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP đã cụ thể hóa chủ trương, định hướng về cải cách tiền lương theo Nghị quyết số 19-NQ/TW và Nghị quyết số 27-NQ/TW theo hương: sửa đổi về cơ chế tính toán, chi trả tiền lương; tạo động lực khuyến khích ĐVSNCL khai thác nguồn thu, nâng cao mức độ tự chủ tài chính; hoạt động liên doanh, liên kết được bổ sung và quy định cụ thể hơn theo tinh thần của Nghị quyết số 19-NQ/TW. Để tạo điều kiện thuận lợi cho thủ trưởng các ĐVSNCL trong quá trình quản lý và điều hành, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP quy định cụ thể tự chủ về giao dịch tài chính, trong đó điểm mới nổi bật là các quỹ được trích lập theo quy định, gồm: quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; quỹ khen thưởng phúc lợi; quỹ bổ sung thu nhập…

Nhìn chung, do được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính, các ĐVSNCL đã chủ động sử dụng các nguồn lực tài chính cho các hoạt động chuyên môn; phân bổ hợp lý các khoản chi trong phạm vi dự toán ngân sách được giao; áp dụng các biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí để tiết kiệm, tạo nguồn chi thu nhập tăng thêm cho nhân viên; trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp để tái đầu tư, phát triển đơn vị, tăng nguồn thu của đơn vị so với giai đoạn trước khi tự chủ, từ đó giảm gánh nặng cho NSNN.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được, việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL còn bộc lộ một số tồn tại, hạn chế, như: i) Sau hơn 20 năm thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các ĐVSNCL, đến nay chưa có bước chuyển biến đột phá; (ii) Một số chính sách là điều kiện quan trọng để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các ĐVSNCL chưa được sửa đổi, bổ sung và ban hành đầy đủ, kịp thời; (iii) Một số ĐVSNCL khi mở rộng hoạt động dịch vụ còn chạy theo số lượng, mà không quan tâm đến chất lượng hoạt động, lạm dụng kỹ thuật để tăng thu; (iv) Hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL vẫn có khoảng cách lớn giữa các vùng, miền, giữa trung ương với địa phương, nên việc khai thác các nguồn lực xã hội để đầu tư phát triển cho hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công còn hạn chế.

Đề xuất giải pháp

Để khắc phục những hạn chế, tồn tại nêu trên, qua đó thúc đẩy việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL ngày càng thực chất và hiệu quả, tác giả đề xuất các giải pháp như sau:

Thứ nhất, bên cạnh việc ban hành đầy đủ khung pháp lý về cơ chế tự chủ, trong đó có tự chủ tài chính, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý, sắp xếp và tổ chức lại hoạt động của các ĐVSNCL theo tinh thần của Nghị quyết số 19/NQ-TW. Các bộ, ngành cần kịp thời nghiên cứu sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về hoạt động của các ĐVSNCL, đưa ra giải pháp cụ thể nhằm hiện thực hóa các mục tiêu của Nghị quyết số 19/NQ-TW, tiến tới giảm dần số lượng các ĐVSNCL do NSNN bảo đảm toàn bộ chi hoạt động thường xuyên, tăng số lượng các đơn vị tự chủ tự bảo đảm về tài chính.

Thứ hai, đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến về cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL đối với người đứng đầu, người lao động trong các ĐVSNCL, giúp họ vừa thấy rõ được vai trò, sự ưu việt của cơ chế mới, vừa xây dựng kế hoạch, bước đi, lộ trình cụ thể gắn với chính đơn vị họ đang công tác, tránh để việc thực hiện cơ chế tự chủ theo kiểu phong trào. Người đứng đầu các ĐVSNCL phải nghiên cứu, tìm kiếm, khai thác và phát triển các hoạt động sự nghiệp, nhằm gia tăng nguồn thu cho đơn vị thông qua các hoạt động hợp pháp, như: tiếp cận các nguồn viện trợ, tài trợ trong và ngoài nước; đẩy mạnh các hoạt động hợp tác để tạo nguồn thu trên cơ sở nâng cao chất lượng dịch vụ; thực hiện cơ chế giá dịch vụ…

Thứ ba, trên cơ sở hoàn thiện danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN, cần đẩy mạnh việc tổ chức thực hiện Nghị định số 32/2019/NĐ-CP của Chính phủ quy định về giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng NSNN nhằm tạo sự cạnh tranh bình đẳng giữa các ĐVSNCL cung cấp dịch vụ sự nghiệp công với các đơn vị cung cấp dịch vụ ngoài công lập, tạo sức ép buộc các ĐVSNCL phải đổi mới, năng động hơn trong hoạt động. Cùng với đẩy mạnh thực hiện cơ chế đặt hàng thực hiện dịch vụ sự nghiệp công có lộ trình cụ thể, cần thực hiện cơ chế đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN nhằm tạo điều kiện cho các cơ sở ngoài công lập cùng tham gia cung cấp; giảm dần các sản phẩm, dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN thực hiện theo phương thức giao nhiệm vụ, giao kế hoạch.

Thứ tư, không ngừng hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL và hiệu quả hoạt động của các bộ, ngành, địa phương trên cơ sở đưa ra các chỉ tiêu đánh giá hoàn thành nhiệm vụ liên quan đến cơ chế tự chủ của các ĐVSNCL. Các chỉ tiêu đánh giá này sẽ do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các tổ chức được uỷ quyền) ban hành phù hợp theo đặc điểm hoạt động của các ngành, lĩnh vực, các địa phương. Chủ động nghiên cứu, áp dụng mô hình quản trị doanh nghiệp tiên tiến, hiện đại vào các ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư. Các ĐVSNCL phải xây dựng hệ thống tiêu chí nhằm đo lường, đánh giá kết quả của các hoạt động sự nghiệp, thực hiện các chương trình, hoạt động, nhiệm vụ được giao, so sánh với chi tiêu sự nghiệp để làm cơ sở đánh giá mức độ hiệu quả khi thực hiện nhiệm vụ trên số kinh phí tiêu hao. Tiếp tục hoàn thiện chế độ kế toán; thực hiện chế độ kiểm toán, giám sát, bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động tài chính của ĐVSNCL nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, tiết kiệm, tránh lãng phí.

Thứ năm, cần thay đổi căn bản cách xác định mức độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL trên cơ sở phân định rõ hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao và hoạt động kinh doanh dịch vụ của đơn vị, từ đó nhất quán nguyên tắc NSNN chỉ hỗ trợ đối với các nhiệm vụ nhà nước giao; đối với các sản phẩm dịch vụ công cung cấp theo nhu cầu xã hội, thì thực hiện theo nguyên tắc thị trường, lấy thu bù chi, Nhà nước không hỗ trợ.

Tài liệu tham khảo:

1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII (2017), Nghị quyết số 19-NQ/TW, ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập.

2. Bộ Chính trị (2011), Thông báo kết luận số 37-TB/TW, ngày 26/5/2011 về Đề án Đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công.

3. Bộ Tài chính (2018), Chính sách tài chính thúc đẩy hoạt động tự chủ của các đơn vị sự nghiệp, Nxb Tài chính.

4. Bộ Tài chính (2020), Báo cáo tình hình thực hiện Nghị định số 16/2015/ NĐ-CP, dự thảo Nghị định quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập.

5. Bộ Tài chính (2020), Tinh giản biên chế: Đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động hiệu lực, hiệu quả, Nxb Tài chính.

6. Chính phủ (2002), Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, ngày 16/1/2002 về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu.

7. Chính phủ (2006), Nghị định 43/2006/NĐ-CP, ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.

8. Chính phủ (2015), Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, ngày 14/02/2015 về quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.

9. Chính phủ (2021), Nghị định số 60/2021/NĐ-CP, ngày 21/6/2021 quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập.

10. Hà Vy (2022), Quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập chế độ cho tổ chức hội nghị, hội thảo trong các cơ quan đơn vị hành chính sự nghiệp, Nxb Tài chính.

11. Nguyễn Minh Phương (2021), Tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam đến năm 2030 - Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.

12. Thủ tướng Chính phủ (2022), Quyết định số 368/QĐ-TTg, ngày 21/3/2022 về việc phê duyệt Chiến lược tài chính đến năm 2030.