Những phương thức quản lý ngân sách tiên tiến

Ở các nước có nền kinh tế phát triển thường áp dụng các phương thức quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) như sau:

Thứ nhất, quản lý chi tiêu NSNN theo kết quả đầu ra.

Với phương thức này, việc xây dựng và phân bổ dự toán ngân sách phải có mối liên hệ chặt chẽ giữa mức dự toán ngân sách dự kiến sẽ cấp với việc thực hiện mục tiêu, qua đó sẽ đạt được một kết quả đầu ra. Phương thức quản lý này cũng đòi hỏi những thay đổi trong khuôn khổ luật pháp, thể chế, cách thức xây dựng và điều hành kế hoạch ngân sách cũng như văn hóa quản lý theo hướng đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả hoạt động. Điển hình như:

- Cộng hòa Liên bang Đức, từ năm 2000, thông qua Ủy ban Ngân sách của Quốc hội Liên bang, nước này đã thí điểm thực hiện. Dự án thử nghiệm độ tin cậy và tác dụng của ngân sách dựa trên sản phẩm đầu ra như là một công cụ điều hành định hướng đầu ra.

Ngân sách dựa trên đầu ra được coi như một Phụ lục cho kế hoạch ngân sách và nó có tác dụng cung cấp cho các nhà quản lý, các nghị sĩ những thông tin định hướng đầu ra. Việc điều hành ngân sách theo định hướng kết quả đầu ra được xây dựng trên các điều luật nguyên tắc cơ bản, điều luật ngân sách Liên bang, quy định điều hành ngân sách thông qua kết quả được định nghĩa cả về số lượng và chất lượng.

Tham gia dự án thí điểm này có 6 cơ quan của Liên bang Đức: Cục Thông tin báo chí, Trường Cao đẳng quản lý công, Cục Thống kê, Cục Giao thông đường bộ, Cục Đường sắt, Phòng Hải quan và Thuế tiêu thụ trực thuộc Cục Thuế Hamburg. Ở cấp bang, phương thức điều hành mới trên được thí điểm tại bang Hessen với cơ chế khoán chi dựa trên kết quả, trong đó bao gồm: Phân cấp và gắn trách nhiệm chuyên môn với trách nhiệm tài chính, định hướng theo mục tiêu và hoạt động của cơ quan hành chính, cải cách ngân sách và kế toán…

Các đơn vị được giao nhiệm vụ xác định rõ ràng về trách nhiệm, kinh phí và thẩm quyền để thực hiện theo một hệ thống phân cấp trách nhiệm cho đơn vị đó trong khuôn khổ tài chính của mình và với khối lượng kết quả quy định trước tự quyết định việc sử dụng kinh phí phù hợp nhu cầu về thời gian, bản chất và về nguyên tắc không vượt quá khuôn khổ tài chính cho phép.

Khi lập kế hoạch gắn với đầu ra, kế hoạch ngân sách bao gồm kế hoạch công việc, kế hoạch kết quả và kế hoạch tài chính. Quyết toán ngân sách được thực hiện trên cơ sở chế độ kế toán kép có tính toán chi phí và hiệu quả thông qua quyết toán kết quả, tài sản và tài chính được bổ sung trên báo cáo về công việc.

- NewZeland, Chính phủ nước này đã tập trung vào vấn đề hiệu quả hoạt động của các tổ chức công từ cuối thập kỷ 80, với việc xác định rõ hơn trách nhiệm đối với chi phí và kết quả hoạt động cuối cùng.

Kinh nghiệm của NewZealand gắn việc phân bổ ngân sách với việc xác định cụ thể các nhóm đầu ra tương đồng về cấp độ, trong đó các đầu ra thuộc cùng một nhóm phải tương đồng về bản chất hoặc đồng nhất; có đầy đủ thông tin về chất lượng, số lượng, thời gian, chi phí cho đầu ra để đủ phục vụ việc ra quyết định; có sự ràng buộc trách nhiệm giữa người cung cấp với các nhà quản lý và giữa nhà quản lý với người thực hiện hoạt động mua và các cơ quan, người dân có trách nhiệm giám sát.

Trước khi Quốc hội phê duyệt ban hành ngân sách, Chính phủ đưa ra những tuyên bố về chính sách bao gồm những mục tiêu cho ngân sách năm tới và ít nhất 3 năm tiếp theo. Đây là căn cứ để các bộ xây dựng các chương trình ngân sách, trong đó các chương trình mới được cân nhắc và thông qua, công bố rõ ràng trong báo cáo cập nhật kinh tế và tài khóa ngân sách.

Báo cáo đưa ra kế hoạch thu - chi tổng thể để thực hiện chiến lược. Cùng với đó, Chính phủ phải thông báo chiến lược tài khóa của mình, báo cáo về sự thống nhất giữa các quyết định ngân sách so với chiến lược chính sách, báo cáo chiến lược tài khóa phải đưa ra dự báo tài khóa về khoản thu - chi ngân sách trong 10 năm tới.

Thứ hai, quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn.

Đây là một công cụ nhằm liên kết giữa chính sách, kế hoạch và ngân sách trong một khoản thời gian trung hạn (3-5 năm) tại cấp độ chính quyền Trung ương.

Công cụ này hướng đến 6 mục tiêu cụ thể như: Tăng cường kỷ luật tài chính bằng việc ước tính số dư thực chất hơn đối với kinh tế vĩ mô; tích hợp thứ tự ưu tiên chính sách khác nhau vào ngân sách năm, để đảm bảo tính thích hợp; giúp phân bổ nguồn lực giữa các ngành khác nhau và giữa các đơn vị trong cùng ngành; dự toán ngân sách dài hơi hơn cho từng ngành bằng việc cung cấp tầm nhìn từ 3-5 năm; thúc đẩy hiệu quả cho quá trình hoạt động và làm cho chất lượng tăng cùng chi phí giảm; nhấn mạnh đến trách nhiệm giải trình đối với các khoản chi tiêu công.

- Điển hình là tại Na Uy, nước này đã thiết lập mô hình quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, qua đó hướng đến việc thực hiện một cách nghiêm túc, mang tính kỷ luật tài chính cao liên quan đến khuôn mẫu kinh tế vĩ mô. Dựa vào cơ cấu tổ chức của các cơ quan thuộc chính phủ, Na Uy đã vận dụng mô hình quản lý ngân sách dựa trên kết quả hoạt động cũng như mô hình quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn vào quá trình quản lý NSNN và phản ánh trong hệ thống kế toán của các đơn vị công với 6 công việc chính.

Hình thành các mục tiêu về hoạt động của các tổ chức công có thể đo lường được; sử dụng quy trình lập dự toán ngân sách theo hướng từ trên xuống; phân cấp thực hiện ngân sách các đơn vị; phân cấp việc quản trị nguồn nhân lực và chính sách quản lý số lượng, chất lượng nhân sự…

Những vấn đề đặt ra

Từ phương thức quản lý ngân sách của một số nước, có thể thấy rằng: Quản lý NSNN theo kết quả đầu ra và quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn là những phương thức quản lý mới đang được nhiều nước tiếp cận, trong đó có cả những quốc gia có nền kinh tế phát triển, nguồn lực ngân sách dồi dào và những nước đang phát triển. Thực tế này xuất phát từ yêu cầu phát triển của mỗi quốc gia luôn cao hơn nguồn lực ngân sách và đòi hỏi ngân sách phải được sử dụng hiệu quả và minh bạch, công khai.

Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra chính là để giải quyết nhu cầu trên, bằng cách lượng hóa được hiệu quả sử dụng ngân sách thông qua những kết quả đầu ra cụ thể để mọi người dân đều có thể đánh giá, c được.

Quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn là một cơ chế giúp phân bổ các nguồn lực công giữa các ngành và các hoạt động của một ngành trong phạm vi mức trần ngân sách xác định trước.

Nói cách khác, quản lý ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn giúp phân bổ nguồn tài chính công hạn chế phù hợp với chính sách và các ưu tiên chiến lược của chính phủ trong một không gian tài khóa nhiều năm, có xét đến chi phí cơ hội của các quyết định. Ưu điểm nổi bật của công cụ này là kế hoạch luôn được bổ sung, cập nhật hàng năm, làm cho kế hoạch sống động, mang tính khả thi hơn.

Đối với Việt Nam, đây là những phương thức mới, để đo lường hiệu quả quản lý ngân sách bằng những kết quả đầu ra thì theo giới chuyên gia, thời gian tới nước ta cần có hệ thống khuôn khổ pháp lý đầy đủ, hạ tầng công nghệ thông tin, đội ngũ cán bộ quản lý với tư duy và trình độ đủ để tiếp cận với phương thức mới. Trong bối cảnh nước ta đã quen áp dụng phương thức quản lý ngân sách truyền thống dựa trên yếu tố đầu vào, ngân sách vốn đã có quy mô nhỏ lại phải dàn trải và sử dụng kém hiệu quả.

Trước mắt, cần tăng cường khoán chi và trao quyền tự chủ, chịu trách nhiệm về biên chế, kinh phí và sản phẩm, dịch vụ cho đơn vị sử dụng ngân sách, thực hiện rà soát, đánh giá nghiêm túc kết quả thực hiện; Từng bước nghiên cứu việc áp dụng thí điểm phương thức quản lý ngân sách dựa trên kết quả đầu ra ở một số bộ, ngành khi đủ điều kiện.

Việc kết hợp sử dụng tổng hợp các công cụ trên cho phép giải quyết mối quan hệ giữa ngân sách hạn chế với yêu cầu cao về kết quả đầu ra, thể hiện bằng các chương trình, dự án, các kết quả đầu ra phù hợp và nằm trong khuôn khổ trung hạn để tăng cường hiệu quả, hiệu lực trong quản lý chi ngân sách nhà nước.