Các dự án PPP là đối tượng kiểm toán của KTNN

Kể từ khi xuất hiện vào năm 1997, đầu tư theo hình thức PPP từng bước được hoàn thiện về khuôn khổ pháp lý. Đặc biệt, năm 2018, Chính phủ ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP thay thế Nghị định số 15/2015/NĐ-CP với nhiều điểm mới như: tăng cường tính phân cấp, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các bộ, ngành, địa phương và loại bớt những nhà đầu tư yếu kém về năng lực tài chính…

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, giai đoạn 2016-2020 có 18 địa phương đăng ký danh mục dự án PPP với tổng số 598 dự án và tổng nhu cầu vốn cho dự án là 254.000 tỷ đồng, trong đó, vốn dự kiến các nhà đầu tư huy động là 237.000 tỷ đồng. Điều này cho thấy, bên cạnh nguồn vốn đầu tư truyền thống, vốn đầu tư vào khu vực ngoài nhà nước thông qua hình thức BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), BT (xây dựng - chuyển giao) đã giúp cải thiện đáng kể hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, góp phần quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nước ta. 

Tuy nhiên, việc triển khai các dự án PPP trong thời gian qua vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế gây bức xúc trong dư luận xã hội. Do đó, yêu cầu đặt ra là phải tiếp tục xây dựng một khung pháp lý cao, thống nhất, đồng bộ về PPP để hạn chế rủi ro, nâng cao hiệu quả đầu tư, thu hút nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển hạ tầng quốc gia. Trong đó, vai trò của KTNN trong kiểm toán các dự án này cần phải được làm rõ. Bởi, theo Điều 118, Hiến pháp năm 2013 và khoản 11, Điều 3, Luật KTNN, các dự án PPP là đối tượng kiểm toán của KTNN. KTNN kiểm toán để đánh giá tính tuân thủ, tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các dự án này.  

Những năm qua, KTNN đã đi sâu kiểm toán các dự án PPP được dư luận xã hội, cử tri cả nước quan tâm. Kết quả kiểm toán các dự án PPP nói chung, các dự án BOT, BT nói riêng cho thấy, hầu hết các dự án đều thực hiện theo hình thức chỉ định thầu, dẫn đến giảm tính cạnh tranh, tính minh bạch trong lựa chọn nhà đầu tư. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về PPP mới dừng ở các nghị định và thông tư hướng dẫn, cho nên, quá trình triển khai còn nhiều vướng mắc. Việc nhà đầu tư được tự lựa chọn các đơn vị tư vấn thiết kế, thi công, giám sát dẫn tới không khách quan, dễ xảy ra thất thoát. Qua kiểm toán, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính hàng nghìn tỷ đồng, giảm thời gian thu phí đối với dự án BT, BOT, đặc biệt kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ rà soát, sửa đổi các văn bản, bổ sung các quy định để ngăn chặn các lỗ hổng về cơ chế, chính sách. 

Xem xét quy định kiểm toán toàn bộ dự án PPP

Thực tiễn quản lý dự án PPP thời gian qua cho thấy, cần phải làm rõ hơn vai trò của KTNN đối với các dự án này trong Dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư. 

Cụ thể, theo Dự thảo Luật, Chính phủ cam kết chia sẻ với nhà đầu tư, DN dự án không quá 50% phần hụt thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng. Nhà đầu tư, DN dự án cam kết chia sẻ với Chính phủ không thấp hơn 50% phần tăng thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng. Như vậy, vai trò của KTNN trong kiểm toán toàn bộ dự án PPP là hết sức quan trọng để làm cơ sở tiến hành thanh quyết toán và chia sẻ rủi ro của Nhà nước đối với các dự án này. Việc kiểm toán cần được xem xét trên các khía cạnh: công trình có đúng giá trị và đạt chất lượng không, hoàn trả như thế nào. 

Cũng theo Dự thảo Luật, KTNN sẽ chỉ kiểm toán vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng; vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Như vậy, Dự thảo Luật đã xem dự án PPP tách rời thành các bộ phận riêng lẻ, chưa xem dự án với tư cách xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN. Sản phẩm của dự án là tài sản công và tác động đến lợi ích xã hội.

Vì vậy, Dự thảo Luật cần xem xét quy định KTNN kiểm toán toàn bộ dự án PPP, đặc biệt lưu ý thêm công tác kiểm toán hoạt động đối với dự án. Thay vì chỉ kiểm toán dự án đã hoàn thành, KTNN cần đồng hành với Nhà nước và DN trong cả quá trình thực hiện dự án nhằm kịp thời phát hiện các sai sót để chấn chỉnh. Bên cạnh kiểm toán đối với phần vốn nhà nước nêu trên, KTNN cần kiểm toán toàn bộ giá trị xây lắp và phương án tài chính thu phí nhằm giúp Quốc hội, Chính phủ kiểm soát tốt hơn lĩnh vực này. 

Về bản chất, các dự án PPP là hoạt động đầu tư của Nhà nước thông qua hợp đồng PPP với nhà đầu tư. Nhà nước không trực tiếp trả kinh phí cho nhà đầu tư mà cho phép nhà đầu tư và DN thực hiện dự án được thu phí với mức thu và thời hạn thu do Nhà nước quy định hoặc trả bằng giá trị quyền sử dụng đất. Chi phí đầu tư là cơ sở để xác định thời gian và mức thu phí đối với dự án. Do đó, việc kiểm tra, giám sát các chi phí đầu tư là hết sức cần thiết, đồng thời, Nhà nước cần tăng tính khách quan, rõ ràng trong việc xác định giá và phí mà các nhà đầu tư thu được của người sử dụng.

Để đảm bảo sự minh bạch, KTNN cần kiểm toán các nội dung thuộc về vốn và tài sản của các nhà đầu tư, chứ không chỉ riêng đối với phần tài chính công, tài sản công. Kiểm toán toàn bộ dự án PPP sẽ giúp Nhà nước có thêm kênh giám sát, đảm bảo hiệu quả nhưng không làm ảnh hưởng đến việc thu hút các nhà đầu tư tư nhân; đồng thời, công tác quản lý được thực hiện một cách minh bạch và đúng pháp luật.