Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt của mọi nền kinh tế. Bài toán phát triển quỹ đất có ý nghĩa quan trọng với mọi quốc gia bởi diện tích tự nhiên hầu như không tăng thêm, đất đai không “đẻ” ra và do đó, việc khai thác, phát triển, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả quỹ đất có vài trò vô cùng quan trọng.

Điểm mới nổi bật, “ấn tượng” của Luật Đất đai sửa đổi là đề xuất một Chương riêng (Chương X, gồm 6 điều) quy định về phát triển quỹ đất. Nhà nước thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất để trực tiếp tạo lập quỹ đất sạch thông qua các cơ chế sau: Thực hiện các dự án thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng để tạo quỹ đất; Thực hiện các dự án thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất; Khi triển khai các dự án công trình xây dựng hạ tầng, chỉnh trang đô thị..., đồng thời thực hiện dự án thu hồi đất vùng phụ cận công trình đó để tạo quỹ đất.

Ngoài ra, còn một phương thức khác lần đầu đề xuất nhưng đã được một số quốc gia áp dụng: Thực hiện dự án lấn biển để tạo lập quỹ đất.

Mở rộng quỹ đất về phía biển

Có thể thấy rằng lấn biển là hoạt động quan trọng để phát triển kinh tế đối với nhiều quốc gia trên thế giới để bảo vệ bờ biển, ứng phó biến đổi khí hậu và mở rộng diện tích tự nhiên phục vụ nhu cầu sinh sống của người dân cũng như hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Theo nghiên cứu của Bộ Tài nguyên và Môi trường (TNMT), lấn biển đã được thực hiện ở nhiều quốc gia: Ai Cập, Maroc, Senegal và Tunisia (Châu Phi); ở Bangladesh, Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Iraq, Nhật Bản, Malaysia, Myanmar, Hàn Quốc, Pakistan, Thái Lan (Châu Á); ở Bỉ, Đan Mạch, Đức, Ý, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Romania, Tây Ban Nha, Anh, Nga (Châu Âu); ở Argentina, Colombia, Suriname, Venezuela, Châu Mỹ...

Ở Tây Bengal, Ấn Độ, 1.500km2 bờ biển đất ngập nước Sundarbans đã được khai hoang trong hơn 100 năm qua. Ở Trung Quốc, 9.200km2 (16%) diện tích đất ngập nước những năm 1970 đã trở thành đất liền vào năm 2007, hay 28% bãi triều xung quanh bờ biển Hoàng Hải cũng đã được cải tạo từ những năm 1980 đến cuối những năm 2000. Hơn 10% diện tích đất phát triển của Hồng Kông, Trung Quốc, có được nhờ lấn biển.

Các đô thị lấn biển quy mô lớn trên thế giới có thể kể đến là Rotterdam ở Hà Lan; Cảng New York, New Jersey, và San Francisco ở Mỹ; Rio de Janeiro và Rio Grande ở Brazil; Thượng Hải, Singapore và Tokyo ở Đông Á…

Việt Nam được đánh giá là có tiềm năng và lợi thế lớn để mở rộng không gian phát triển ra biển, phục vụ phát triển bền vững. Địa hình nhiều sông ngòi giúp các đồng bằng châu thổ của nước ta được mở rộng tự nhiên do phù sa bồi đắp hàng năm.

Hoạt động lấn biển trên thực tế tại Việt Nam đã và đang được thực hiện để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội: Dự án hạ tầng khu công nghiệp - cảng biển - khu phi thuế quan Nam Đình Vũ (Hải Phòng), Khu đô thị du lịch Hùng Thắng và Khu đô thị mới Halong Marina (Quảng Ninh), Khu đô thị quốc tế Đa Phước và Khu đô thị sinh thái biển Phương Trang New Town (Đà Nẵng), Khu đô thị mới Rạch Giá (Kiên Giang)…

Bên cạnh các lợi ích lớn lao kể trên, hoạt động lấn biển nếu không được quản lý, kiểm soát chặt chẽ cũng luôn tiềm ẩn những nguy cơ tác động xấu đến môi trường; đời sống, sinh kế của người dân ven biển; phá vỡ quy hoạch về hạ tầng, giao thông; gây nguy hại đến phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước.

Mặc dù Điều 9 Luật Đất đai 2013 quy định Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất “khai hoang, phục hóa, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hóa vào sử dụng…” nhưng pháp luật đất đai hiện hành chưa có các quy định nhằm cụ thể hóa. Do vậy, chính sách khuyến khích lấn biển tạo quỹ đất cho đến nay vẫn chỉ mang tính chất nguyên tắc.

Theo Nghị quyết số 134/2020/QH14, Quốc hội đã giao Chính phủ ban hành quy định về hoạt động lấn biển. Chính phủ đã giao Bộ TNMT nghiên cứu, soạn thảo dự thảo Nghị định về lấn biển, xin ý kiến các bộ, ngành, địa phương, thành viên Chính phủ. Tuy nhiên cho đến thời điểm này (đầu tháng 3/2022), Nghị định về lấn biển vẫn chưa được ban hành.

Nếu Chính phủ ban hành Nghị định về lấn biển, đây sẽ là “Nghị định không đầu” (không quy định chi tiết hay hướng dẫn thi hành nội dung được giao trong luật, pháp lệnh). Nghị định về lấn biển sẽ mang tính chất “thử nghiệm” và kết quả đúc kết từ thi hành Nghị định sẽ có giá trị tham khảo khi “luật hóa” hoạt động lấn biển trong dự án Luật Đất đai sửa đổi.

Thực tế là tại Nghị định số 11/2021/NĐ-CP về giao các khu vực biển nhất định cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên biển (“Nghị định 11”) đã có quy định về giao khu vực biển để lấn biển. Khoản 4 Điều 6 Nghị định 11 quy định:“Thời hạn giao khu vực biển để lấn biển được xem xét trên cơ sở kế hoạch lấn biển của dự án đã được phê duyệt. Tổ chức, cá nhân được giao khu vực biển để lấn biển thực hiện dự án đầu tư thì được tiếp tục sử dụng diện tích đất hình thành sau khi lấn biển theo quy định của pháp luật về đất đai”.

Tuy nhiên Nghị định 11 là văn bản quy định chi tiết Luật Biển Việt Nam và Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, không căn cứ vào Luật Đất đai. Dẫn đến bất cập là Nghị định 11 không quy định về chế độ quản lý, sử dụng đất sau lấn biển.

Câu hỏi mấu chốt được đặt ra thời điểm hiện nay với các dự án có hạng mục lấn biển sử dụng vốn tư nhân là: Sau khi nhà đầu tư tự bỏ vốn để thực hiện lấn biển, làm thay đổi hiện trạng (từ mặt biển trở thành mặt đất) thì việc quản lý, sử dụng đất như thế nào? Nhà đầu tư bỏ vốn lấn biển đương nhiên được giao đất, cho thuê đất để tiếp tục thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh hay Nhà nước thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất?

Nếu pháp luật quy định nhà đầu tư tự bỏ vốn để thực hiện lấn biển nhưng vẫn phải đấu giá quyền sử dụng đất để được giao đất, cho thuê đất thì sẽ không tạo động lực cho nhà đầu tư, không phù hợp với chính sách khuyến khích khai hoang, phục hóa, lấn biểntại Điều 9 Luật Đất đai.

Bởi vậy, việc quản lý, sử dụng đất sau lấn biển như thế nào cần được làm rõ trong Nghị định về lấn biển, đồng thời cần được “luật hóa” khi Quốc hội sửa đổi Luật Đất đai để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

“Xã hội hóa” hoạt động lấn biển

Qua nghiên cứu dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, Bộ TNMT đã đề xuất các chính sách, giải pháp mang tính triệt để, căn cơ, bài bản để điều chỉnh hoạt động lấn biển và bắt nguồn từ công cụ quy hoạch. Tại Điều 86 dự thảo quy định: “Nhà nước có trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch để khai hoang, lấn biển, đưa đất bãi bồi, ven sông, ven biển vào sử dụng”.

Khi đề cập đến vị trí của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, dự thảo vẫn nhìn nhận theo quan điểm truyền thống là “cơ sở quan trọng để phân bổ nguồn lực đất đai…”, tuy nhiên có bổ sung thêm nội dung mới là “định hướng cho không gian phát triển, khai hoang, lấn biển”.

Theo dự thảo, yêu cầu lấn biển được đặt ra ở mọi cấp độ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nội dung quy hoạch sử dụng đất quốc gia phải “Xác định ranh giới, diện tích khai thác quỹ đất chưa sử dụng, đất bãi bồi ven biển, lấn biển cho từng vùng và đơn vị hành chính cấp tỉnh”.

Nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh phải “Xác định ranh giới, diện tích khai thác quỹ đất chưa sử dụng, đất bãi bồi ven biển, lấn biển”; gồm “bản đồ khu vực khai thác sử dụng đất bãi bồi ven biển, lấn biển (nếu có)”. Kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh phải gồm “bản đồ kế hoạch khai thác đất bãi bồi ven biển, lấn biển (nếu có)”. Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải “Xác định ranh giới, vị trí, diện tích các khu vực khai thác sử dụng đất bãi bồi ven biển, lấn biển (nếu có)”; gồm “bản đồ quy hoạch các khu vực khai thác sử dụng đất bãi bồi ven biển, lấn biển (nếu có)”. Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện phải “Xác định ranh giới, vị trí, diện tích các khu vực đất bãi bồi ven biển, lấn biển để khai thác sử dụng của năm kế hoạch (nếu có)”.

Tuy nhiên, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi mới chỉ ghi nhận hình thức “dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước” để tạo lập quỹ đất. Trên thực tế, các dự án lấn biển yêu cầu vốn đầu tư vô cùng lớn, cần huy động tốt nguồn lực từ khối tư nhân để triển khai có hiệu quả.

Bởi vậy, cơ quan soạn thảo cần bổ sung các hình thức khác: Dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài đầu tư công; dự án lấn biển sử dụng vốn hỗn hợp; dự án lấn biển theo phương thức đối tác công - tư… để tạo khung khổ pháp lý triển khai.

Làm rõ cơ chế giao đất, phương thức lựa chọn nhà đầu tư

Quan sát quá trình xây dựng Nghị định về lấn biển, một nguyên nhân khiến Nghị định chậm ban hành là bởi “băn khoăn” trong quy định về hình thức giao đất và được đặt trong mối liên hệ với phương thức lựa chọn nhà đầu tư dự án.

Lý do căn bản nhất, như đã đề cập, là bởi Luật Đất đai hiện hành chưa quy định đầy đủ về hoạt động lấn biển để từ đó làm rõ căn cứ, hình thức giao đất cho nhà đầu tư sau lấn biển. do vậy, hoạt động lấn biển, dự án lấn biển cần phải được làm rõ trong Luật Đất đai sửa đổi.

Đi sâu hơn, để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, xâu chuỗi của hệ thống pháp luật, cần thiết phải sửa đổi cả các luật có liên quan, trong đó có sửa Luật Đầu tư để quy định về chấp thuận chủ trương đầu tư, thực hiện dự án đầu tưcó hạng mục lấn biển (Luật Đầu tư năm 2020 mới chỉ quy định về thẩm quyềnchấp thuận chủ trương đầu tưdự án có chuyển mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển).

Theo dự thảo Nghị định về lấn biển thì đối với các dự án lấn biển bằng nguồn vốn ngoài ngân sách, việc giao đất, cho thuê đất được thực hiện như sau: Trường hợp lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá quyền sử dụng đất thì việc giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất; Trường hợp lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu thì việc giao đất, cho thuê đất theo hình thức không qua đấu giá; Trường hợp lựa chọn nhà đầu tư không thông qua đấu giá, đấu thầu (chấp thuận nhà đầu tư) thì việc giao đất, cho thuê đất theo hình thức không qua đấu giá.

Vướng mắc nằm ở việc hệ thống pháp luật hiện hành chỉ quy định lựa chọn nhà đầu tư (đấu giá, đấu thầu, chấp thuận) đối với dự án đầu tư có sử dụng đất; không quy định lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án sử dụng mặt biển (mà sau khi lấn biển sẽ trở thành mặt đất). Hình thức này, như đã đề cập, chưa được ghi nhận trong Luật Đất đai năm 2013 và đồng thời cũng không thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định số 25/2020/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư.

Thật may mắn là Luật Đất đai (sửa đổi) được xây dựng đồng thời với Luật Đấu thầu (sửa đổi) và cả hai đạo luật cùng dự kiến thông qua tại kỳ họp Quốc hội thứ 5 (tháng 5-6/2023). Đây là điều kiện thuận lợi để sửa đổi đồng bộ các luật, tạo khung khổ pháp lý vững chắc cho các hoạt động lấn biển, dự án lấn biển, huy động tốt mọi nguồn lực xã hội cho hoạt động này.