Những thách thức trong phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ

Thông thường, trong nền kinh tế luôn có những mục tiêu mâu thuẫn nhau mà không một chính sách kinh tế đơn lẻ nào có thể đạt được cùng một lúc. Chẳng hạn, trong bối cảnh lạm phát cao đi kèm với tăng trưởng thấp, nếu chỉ sử dụng một chính sách tài khóa hay tiền tệ mở rộng để thúc đẩy tăng trưởng, mục tiêu kiềm chế lạm phát ở mức thấp sẽ không đạt được. Ngược lại, nếu thắt chặt tài khóa hoặc tiền tệ để chống lạm phát, nền kinh tế có thể rơi vào suy thoái. Tuy nhiên, khi có sự phối hợp chính sách, chính sách tiền tệ thắt chặt để chống lạm phát, còn chính sách tài khóa mở rộng để thúc đẩy tăng trưởng, khả năng sẽ đạt được cả hai mục tiêu cùng một lúc sẽ khả thi hơn nhiều.

Đây chính là phương án phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ tại Việt Nam trong giai đoạn 2012-2013. Kết quả là lạm phát đã giảm nhanh, đồng thời nền kinh tế bắt đầu xu hướng phục hồi từ năm 2013, mặc dù hệ quả là nợ công tăng nhanh và lãi suất bị đẩy lên mức cao.

Thực tiễn tại nhiều nước cho thấy, việc phối hợp các chính sách kinh tế nói chung, trong đó có chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ nói riêng, không phải lúc nào cũng diễn ra suôn sẻ. Có rất nhiều thách thức cần vượt qua để chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ có thể phối hợp với nhau. Và Việt Nam hiện nay cũng không phải là trường hợp ngoại lệ.

Thứ nhất, về mặt lý thuyết, để phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong nền kinh tế, điều kiện tiên quyết là phải có một mô hình hoạch định chính sách kinh tế tổng thể, dự báo và tính toán tương đối chính xác tác động của các biến số kinh tế trong và ngoài nước, trong đó có các biến số chính sách đến các mục tiêu kinh tế cần đạt được.

Tuy nhiên, trong một thế giới luôn luôn biến động như ngày nay, khả năng dự báo, đánh giá tác động của các mô hình kinh tế lượng thường gặp nhiều hạn chế. Việc dự báo hay đánh giá thiếu chính xác các tác động sẽ khiến cho việc phân công vai trò và liều lượng giữa các chính sách lúc ban đầu có thể trở nên không hợp lý trong bối cảnh mới, thậm chí có thể khiến các chính sách kinh tế rơi vào thế bị động.

Tại Việt Nam, chẳng hạn, việc không lường hết được các biến động và tác động trên thị trường tiền tệ thế giới đã khiến cho chính sách tiền tệ thời gian qua không thể nới lỏng thêm để hạ lãi suất, cũng như hỗ trợ chính sách tài khóa trong việc huy động vốn trên thị trường tài chính nhằm đạt được mục tiêu đã đặt ra theo kế hoạch. Việc dự báo lạm phát ở mức cao hơn nhiều so với thực tế cũng có thể là nguyên nhân dẫn đến kỳ vọng lãi suất bị neo ở mức cao, chứ không hạ theo tốc độ lạm phát. Trong khi đó, dự báo giá dầu ở mức quá cao đã khiến cho thu ngân sách gặp khó khăn, thanh khoản của Kho bạc Nhà nước tại một số thời điểm bị căng thẳng và cũng góp phần khiến cho mục tiêu hạ lãi suất 1-1,5% Chính phủ đặt ra từ đầu năm 2015 không thể đạt được.

Thứ hai, điều khiến việc phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trở nên khó khăn là sự độc lập tương đối giữa các bộ, ngành, điển hình là giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước (NHNN).

Cho dù các mô hình dự báo và hoạch định chính sách kinh tế hoàn thiện đến đâu, việc phối hợp chỉ được thực hiện một cách hiệu quả nếu có một trung tâm điều phối duy nhất. Tuy nhiên, trung tâm này lại chỉ có trong một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung.

Tại Việt Nam hiện nay, các bộ, ngành đều được phân công phụ trách và chịu trách nhiệm đối với một số nhiệm vụ cụ thể, mặc dù có thể chưa thật rõ ràng. Chẳng hạn, Bộ Tài chính phải thu đủ theo dự toán, đồng thời đảm bảo các khoản chi phải được thực hiện đúng tiến độ đề ra theo kế hoạch, cho dù các điều kiện bên trong và bên ngoài có thể không thuận lợi (lạm phát thấp và giá dầu thấp). Còn NHNN phải chịu trách nhiệm ổn định lạm phát, tỷ giá, đảm bảo sự an toàn của hệ thống tài chính… Vì vậy, sẽ là lôgic nếu các cơ quan này có thể theo đuổi những mục tiêu riêng của mình nhiều hơn so với các mục tiêu khác.

Ví dụ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có thể muốn ưu tiên tăng đầu tư để đảm bảo tăng trưởng kinh tế, nhưng Bộ Tài chính lại muốn đặt kế hoạch chi tiêu thấp để giảm áp lực cho công tác thu ngân sách. Bộ Tài chính cũng có thể muốn ủng hộ phương án ổn định tỷ giá để đảm bảo nợ công, nợ nước ngoài ở ngưỡng an toàn, nhưng NHNN lại có thể muốn ưu tiên cho phương án tỷ giá linh hoạt hơn để duy trì dự trữ ngoại hối. Bộ Tài chính cũng có thể muốn lãi suất thấp để giảm gánh nặng trả nợ, nhưng NHNN lại muốn lãi suất đủ cao để kiềm chế lạm phát…

Thứ ba là những khó khăn liên quan đến quy trình hoạch định chính sách. Mặc dù, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là đơn vị chủ trì trong việc đề ra các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (các mục tiêu và giải pháp), nhưng cơ quan này lại không nắm những công cụ chính sách như thuế, cung tiền hay lãi suất… Vì vậy, khi lập kế hoạch phối hợp các chính sách, đặc biệt là khi có những biến động lớn và đòi hỏi phải có sự điều chỉnh chính sách cũng như mục tiêu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ phải thảo luận với Bộ Tài chính, NHNN và trong nhiều trường hợp các giải pháp phải đợi Quốc hội họp để đưa ra quyết định cuối cùng, nhất là đối với những vấn đề liên quan đến thuế và chi tiêu ngân sách. Quá trình này đòi hỏi nhiều thời gian và có thể khiến cho các chính sách mới mang tính phối hợp đưa ra bị chậm hơn so với yêu cầu của thực tiễn.

Ví dụ, mặc dù một trong những nguyên nhân khiến tình trạng huy động vốn của Kho bạc Nhà nước gặp khó khăn từ giữa năm 2015 là do kỳ hạn phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP) không phù hợp với “khẩu vị” của thị trường, nhưng phải đến cuối năm, khó khăn này mới được giải quyết, khi Quốc hội họp và ra quyết định cho phép phát hành TPCP kỳ hạn ngắn.

Thứ tư là về vấn đề liên quan đến dư địa của các chính sách. Nếu một chính sách nào đó đã không còn dư địa thì việc phối hợp các chính sách là không thể. Chẳng hạn, tại các nước phát triển như: Hoa Kỳ, EU, Nhật Bản… do tình trạng nợ công đã ở mức cao nên việc mở rộng tài khóa gặp rất nhiều giới hạn. Vì thế, gánh nặng điều tiết nền kinh tế tại các nước và khu vực này đặt cả lên vai chính sách tiền tệ của Fed, ECB hay BOJ. Nói cách khác, một trong những lý do khiến các gói nới lỏng định lượng được đưa ra đơn giản là vì chính sách sách tài khóa đã không còn dư địa.

Đối với Việt Nam hiện nay, khi quy mô nợ công đã đạt mức 61,3% GDP, nợ nước ngoài của quốc gia đã đạt mức 41,5% GDP, chi trả nợ hiện đã chiếm hơn 25% tổng thu NSNN và ảnh hưởng tiêu cực đến chi đầu tư phát triển, việc yêu cầu nới lỏng tài khóa để hỗ trợ tăng trưởng trong trường hợp nền kinh tế gặp những cú sốc tiêu cực là giải pháp không dễ thực hiện. Ngay cả chính sách tiền tệ hiện cũng gặp nhiều giới hạn trong việc nới lỏng do những vấn đề như tình trạng đô la hóa hay nợ xấu của các ngân hàng thương mại.

Một số gợi ý chính sách

Qua những phân tích ở trên, có thể thấy rằng, để nâng cao hiệu quả phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ, việc hoàn thiện các mô hình phân tích, dự báo, đánh giá tác động của các biến số kinh tế đến các mục tiêu đề ra là rất cần thiết. Tuy nhiên, giải pháp này gặp nhiều giới hạn do bản chất của nền kinh tế hiện đại ngày nay là không ngừng biến động, nhất là khi có nhiều biến số như giá dầu, tỷ giá… rất khó dự báo do được xác định trên các thị trường có tính đầu cơ cao. Nhưng đây lại là các biến số có ảnh hưởng mạnh mẽ đến nền kinh tế.

Những giới hạn trong công tác dự báo đặt ra vấn đề là phải thiết lập được các cơ chế sao cho các chính sách tài khóa và tiền tệ có thể được điều chỉnh kịp thời khi có những biến động lớn xảy ra. Đối với chính sách tiền tệ, sự linh hoạt không gặp nhiều khó khăn. Nhưng đối với chính sách tài khóa thì lại khác. Các quyết định về tài khóa chủ yếu do Quốc hội đưa ra, nhưng cơ quan lập pháp lại chỉ họp hai lần mỗi năm. Mặc dù, việc phân quyền nhiều hơn cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thể giúp việc hoạch định chính sách tài khóa kịp thời hơn, nhưng nhiều vấn đề liên quan đến thu thuế và chi tiêu ngân sách vẫn đòi hỏi phải được đa số các đại biểu thông qua.

Xác định tính độc lập tương đối của các bộ, ngành cũng là một vấn đề phức tạp. Một mặt, để tăng hiệu quả phối hợp, cần giảm tính độc lập của các bộ, ngành. Nhưng mặt khác, nếu giảm tính độc lập của các bộ, ngành, sẽ không tạo được động lực để các bộ, ngành tận dụng và phát huy hết năng lực của mình, trong khi cơ quan điều phối (hiện là Bộ Kế hoách và Đầu tư) lại không phải là người thực thi các chính sách vì không kiểm soát các công cụ chính sách.

Kinh nghiệm của các nước, thấy, phương án được áp dụng nhiều hiện nay là duy trì sự độc lập tương đối của các cơ quan hoạch định chính sách khác nhau, nhưng áp đặt các ràng buộc về mục tiêu cần đạt được như lạm phát, thâm hụt ngân sách, trần nợ công… một cách cụ thể. Trong phương án này, về bản chất, giữa các chính sách tài khóa và tiền tệ không có sự phối hợp chính sách bắt buộc hay chính thức nào cả, vì mỗi chính sách sẽ theo đuổi mục tiêu riêng được phân công.

Mặc dù vậy, sự phân công mục tiêu giữa các chính sách được dựa trên cơ sở khoa học là mỗi chính sách sẽ được gắn với các mục tiêu mà nó có khả năng tác động mạnh nhất và nhanh nhất, do đó sự phân công vai trò này sẽ đem lại hiệu quả cao. Chẳng hạn, mô hình Ngân hàng Trung ương độc lập được áp dụng tại nhiều nước, về bản chất là một sự phân công được thể chế hóa dựa trên cơ sở khoa học là chính sách tiền tệ có hiệu quả tương đối so với chính sách tài khóa trong việc ổn định lạm phát và tỷ giá. Trong khi đó, các chính sách tài khóa, mặc dù có mức độ linh hoạt thấp hơn do nhiều quyết định phải được Quốc hội thông qua, nhưng lại có tác động tới GDP mạnh hơn chính sách tiền tệ, nhất là trong các giai đoạn khủng hoảng.

Tại Việt Nam, các mục tiêu nói trên cũng được đặt ra, nhưng trách nhiệm gắn với từng bộ, ngành còn chưa thật rõ ràng và cụ thể. Ngay cả cách đặt mục tiêu về lạm phát dưới 5% cũng chưa thật hợp lý, bởi nếu lạm phát ở mức 0% vẫn được coi là đạt kế hoạch, trong khi với mức lạm phát này, nguy cơ nền kinh tế rơi vào giảm phát là không nhỏ. Một mục tiêu lạm phát hợp lý hơn có thể là 2-3% và cộng thêm một biên độ dao động cho phép nào đó.

Về vấn đề dư địa của chính sách tài khóa và tiền tệ hiện nay, có thể thấy rằng cả hai chính sách đều không còn nhiều dư địa. Đối với chính sách tiền tệ, như đã trình bày ở trên, bất chấp việc cán cân thanh toán của Việt Nam luôn thặng dự trong những năm gần đây (tức là các nhu cầu về ngoại tệ cho nền kinh tế thực liên quan đến xuất - nhập khẩu và đầu tư, về cơ bản, được đảm bảo), nhưng do tình trạng đô la hóa, việc giảm lãi suất VND trở nên khó khăn, vì chính sách này có thể khiến người dân chuyển tài sản từ VND sang USD. Bởi vậy, để giảm lãi suất, việc khống chế kỳ vọng phá giá VND ở mức thấp, vốn được xây dựng dựa trên tốc độ phá giá VND trong quá khứ, là rất quan trọng trong bối cảnh hiện nay. Muốn đạt được mục tiêu này, NHNN cần đưa ra những định hướng về tỷ giá trong tương lai cũng như sẵn sàng bán ngoại tệ để can thiệp khi cần thiết.

Vừa qua, NHNN đã ban hành nhiều chính sách nhằm giảm tình trạng găm giữ ngoại tệ của người dân và doanh nghiệp như hạ lãi suất tiền gửi bằng USD xuống còn 0%, hạn chế các ngân hàng thương mại bán ngoại tệ cho doanh nghiệp khi chưa có nhu cầu thanh toán, cam kết bán ngoại tệ cho các NHTM thông qua các hợp đồng kỳ hạn. Đặc biệt là cơ chế xác định và điều chỉnh tỷ giá trung tâm hàng ngày với từng bước nhỏ (có lên và có xuống) dựa trên một rổ ngoại tệ gồm 8 đồng tiền (USD, EUR, JPY, CNY, KRW, SGD, TWD, THB) cũng như tình hình cung - cầu ngoại tệ và các cân đối vĩ mô đã có tác dụng hạn chế tình trạng đầu cơ ngoại tệ. Nhưng quan trọng nhất là việc NHNN tuyên bố kiên định mục tiêu ổn định tỷ giá, nâng cao vị thế của tiền Đồng đã giúp giảm kỳ vọng VND bị phá giá trong tương lai gần, khuyến khích người dân nắm giữ nội tệ, tạo tiền đề cho việc tăng dư địa đối với chính sách giảm lãi suất theo tốc độ lạm phát.

Đối với chính sách tài khóa, để có dư địa giảm thuế hay tăng đầu tư công lúc cần thiết, giải pháp cấp bách là giảm tỷ lệ chi thường xuyên. Nhiệm vụ này đòi hỏi phải có sự phối hợp với các cơ quan quản lý khác như Bộ Nội vụ nhằm giảm biên chế của khu vực nhận lương từ NSNN. Chỉ khi bộ máy hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức chính trị-xã hội các cấp được cải cách theo hướng gọn nhẹ hơn, áp lực đối với chi thường xuyên mới giảm bớt.

Bên cạnh việc tái cơ cấu về kỳ hạn và lãi suất của các khoản nợ, việc đẩy mạnh cổ phần hóa cũng là giải pháp hiệu quả để có thêm nguồn lực tăng đầu tư công khi bối cảnh kinh tế đòi hỏi.