Bối cảnh kinh tế vĩ mô và sự phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa

Năm 2015, nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng đạt mức cao hơn kế hoạch và lạm phát được giữ ở mức rất thấp (Năm 2015, lạm phát bình quân năm là 0,63% và tăng trưởng kinh tế ở mức 6,68%). Đó là kết quả của sự nỗ lực trong quá trình điều hành kinh tế của các cơ quan của Chính phủ trong việc chống đỡ ảnh hưởng của các “cú sốc” bên trong và bên ngoài nền kinh tế thời gian qua và đặc biệt là từ khi khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2009.

Những năm đầu của giai đoạn 2000, tăng trưởng kinh tế nước ta có sự gia tăng mạnh mẽ nhờ việc thực hiện các chính sách nới lỏng tiền tệ và tài khóa nhằm kích thích tăng trưởng kinh tế. Tăng trưởng kinh tế bình quân thời kỳ 2001 - 2007 đạt 6,94%. Tỷ lệ này đã giảm 1,06 điểm phần trăm trong thời kỳ 2008 - 2015. Trong khi đó, lạm phát bình quân năm thời kỳ 2008 - 2015 lại cao hơn bình quân thời kỳ 2001 - 2007 là 4,32 điểm phần trăm.

Trước thực tế lạm phát có sự biến động mạnh, tăng trưởng kinh tế cũng trở nên khó khăn, để tăng cường hiệu quả điều hành chính sách kinh tế vĩ mô, Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam (NHNN) đã ký Quy chế phối hợp công tác và trao đổi thông tin (29/02/2013). Tiếp theo đó, 4 cơ quan của Chính phủ là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, NHNN, Bộ Tài chính và Bộ Công Thương đã ký Quy chế Phối hợp trong quản lý và Điều hành kinh tế vĩ mô (01/12/2014).

Sự phối hợp giữa chính sách tài khóa (CSTK) và chính sách tài tiền tệ (CSTT) chỉ nảy sinh khi mà hai chính sách được hai tổ chức độc lập thực thi. Trong trường hợp, một tổ chức phụ thuộc vào hành động của tổ chức kia hoặc chịu sự dẫn dắt của tổ chức kia thì bản chất là đã có sự phối hợp lẫn nhau trong thực thi chính sách. Thực tiễn ở Việt Nam là CSTT được thực hiện bởi NHNN và đã dần có sự độc lập với hoạt động của CSTK.

Thực trạng điều hành chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ ở Việt Nam

Chính sách tài khóa

Thu - chi NSNN thực hiện trong giai đoạn 2001-2015 liên tục tăng cao hàng năm. Số ước thu năm 2014 và 2015 lớn gấp 7,8 và 8,9 lần năm 2001, số chi gấp 7,5 và 8,2 lần (Hình 2). Tốc độ tăng thu - chi NSNN qua các năm trước năm 2012 khá cao. Bình quân tốc độ tăng thu giai đoạn 2001-2011 là 20,97%, tốc độ tăng chi là 20,28%, trong khi đó tốc độ tăng GDP giá thực tế là 17,38%. Sau năm 2011, tức là sau khi thực hiện Nghị quyết số 11/ NQ- CP của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội, tốc độ tăng chi NSNN giảm đã giảm mạnh, bình quân năm của 4 năm 2012-1015 chỉ tăng 7,83%. Do ảnh hưởng của suy giảm tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách 4 năm qua cũng có tốc độ tăng chậm hơn trước, bình quân tăng 6,55%.

So với số dự toán, thu - chi thực hiện của các năm giai đoạn 2001-2011 vượt khá cao. Tuy nhiên, 4 năm gần đây (2012-2015), thực hiện kỷ luật ngân sách chặt chẽ, chi NSNN thấp hơn trung bình khoảng 2,07% dự toán năm; thu NSNN, vượt 0,4% dự toán năm.

Về cơ cấu chi NSNN, khoản chi lớn nhất và có xu hướng ngày càng tăng trong tổng chi NSNN trong 15 năm qua là chi thường xuyên, chi cho bộ máy nhà nước, bình quân năm chiếm 58,19% tổng chi NSNN. Khoản chi lớn thứ hai là chi cho đầu tư phát triển, chiếm bình quân 26,16% tổng chi NSNN. Khoản chi này trong những năm sau năm 2011 do thực hiện chương trình cắt giảm chi đầu tư công, nên tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi đã giảm mạnh. Năm 2015, tỷ lệ này ước chỉ còn 15,22% trong tổng chi NSNN. Nếu như khoản chi đầu tư bình quân năm của thời kỳ 2001-2015 đạt 28,97% trong tổng chi NSNN, thì 4 năm gần đây chỉ đạt bình quân 18,44% (giảm 10,53 điểm %). Với mô hình kinh tế hiện nay khi tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào lao động và vốn thì đầu tư phát triển từ NSNN sẽ vẫn là nhân tố quan trọng trong việc kích thích tăng trưởng kinh tế, nên Chính phủ cần xem xét lại cơ cấu chi tiêu hiện nay.

Chính sách tiền tệ

Trong bối cảnh nền kinh tế ngày càng hội nhập sâu và rộng với nền kinh tế thế giới kéo theo thương mại và lưu chuyển vốn quốc tế diễn ra nhanh hơn, mạnh hơn thì việc xây dựng và điều hành CSTT trở nên phức tạp và khó khăn hơn. CSTT được thực hiện linh hoạt thông qua việc điều chỉnh các công cụ. Cụ thể:

Thứ nhất, công cụ lãi suất

Cơ chế lãi suất đã có những chuyển biến căn bản, từ tháng 8/2000, NHNN đã thực hiện nới lỏng từng bước các quy định về lãi suất, chuyển dần từ việc điều hành bằng việc quy định “cứng” các mức trần lãi suất cho vay và biên độ chênh lệch giữa lãi suất cho vay bình quân và lãi suất huy động bình quân sang việc quy định các tổ chức tín dụng (TCTD) thoả thuận với khách hàng về lãi suất cho vay trong phạm vi nhất định và tự do hoá hoàn toàn lãi suất tiền gửi VND.

Đối với công cụ lãi suất, sau khi lãi suất nền kinh tế được tự do hoá, để kiểm soát lãi suất nền kinh tế, NHNN đã sử dụng một số lãi suất định hướng thị trường, đó là: (i) Lãi suất cơ bản, do NHNN công bố hàng tháng; (ii) Lãi suất tái cấp vốn và lãi suất chiết khấu được hình thành làm hành lang dao động cho lãi suất thị trường liên ngân hàng; (iii) Lãi suất thị trường mở. Tùy thuộc vào tình hình tăng trưởng kinh tế và lạm phát mà NHNN đã điều chỉnh các tỷ lệ lãi suất.

Từ đầu năm 2007 đến tháng 6/2008, với mục tiêu hút thanh khoản dư thừa gây ra bởi luồng vốn nước ngoài tăng mạnh, NHNN cũng liên tục điều chỉnh tăng các mức lãi suất điều hành. Cuối năm 2008 đầu năm 2009, với áp lực lạm phát giảm, NHNN đồng loạt điều chỉnh giảm các loại lãi suất điều hành của để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế.

Trong năm 2009 và quý I/2010, NHNN thực hiện cơ chế lãi suất cơ bản theo đó các TCTD ấn định lãi suất huy động và cho vay bằng VND không quá 150% lãi suất cơ bản. Năm 2011, NHNN điều chỉnh tăng dần các mức lãi suất điều hành nhằm thực hiện CSTT chặt chẽ, thận trọng nhằm chống lạm phát.

Năm 2012, trong điều kiện dự báo lạm phát có xu hướng giảm, công cụ lãi suất đã được điều hành chủ động theo chiều hướng giảm phù hợp với mức giảm của lạm phát và lạm phát kỳ vọng, đồng thời đảm bảo lãi suất thực dương để thận trọng với rủi ro lạm phát tăng trở lại. Gần đây, do nhu cầu tái cấp vốn ít phát sinh do TCTD thường xuyên dư thừa thanh khoản. Kể từ ngày 18/03/2014 đến nay, lãi suất tái cấp vốn là 6,5% thấp hơn nhiều so với mức 15% vào cuối năm 2011 và lãi suất tái chiết khấu là 4,5%.

Thứ hai, công cụ dự trữ bắt buộc

Tỷ lệ dự trữ bắt buộc (DTBB) đã được điều chỉnh ngày càng linh hoạt phù hợp với mục tiêu CSTT và diễn biến tiền tệ trong từng thời kỳ. Năm 2007, để trung hòa lượng thanh khoản dư thừa trong hệ thống ngân hàng do dòng ngoại tệ đổ vào mạnh và cũng để thắt chặt tiền tệ nhằm kiềm chế lạm phát, bên cạnh công cụ nghiệp vụ thị trường mở và phát hành tín phiếu bắt buộc, NHNN đã tăng DTBB đối với các TCTD vào giữa năm 2007, đầu năm 2008 và điều chỉnh tăng lãi suất tiền gửi DTBB. Đến cuối năm 2008, NHNN lại điều chỉnh giảm DTBB nhằm giảm áp lực thanh khoản cho TCTD, giảm chi phí huy động vốn qua đó khuyến khích TCTD tăng cường huy động và cho vay ra nền kinh tế. Trong đó, tỷ lệ DTBB đối với tiền gửi VND giảm nhanh từ 11% vào giữa năm 2008 xuống 3% trong quý I/2009 và giữ ở mức đó cho đến nay. Tỷ lệ DTBB đối với tiền gửi ngoại tệ giảm chậm hơn, từ mức 11% giữa năm 2008 xuống 4% năm 2010. Từ tháng 9/2011 đến nay duy trì ở mức 6%.

Thứ ba, công cụ nghiệp vụ thị trường mở

Bắt đầu khai trương tháng 7/2000, nghiệp vụ thị trường mở đã không ngừng được hoàn thiện và để trở thành công cụ điều tiết tiền tệ chủ yếu của NHNN. Từ năm 2007, với xu hướng luồng ngoại tệ đổ vào Việt Nam tăng mạnh tạo áp lực làm tăng giá đồng Việt Nam đã khiến NHNN đẩy mạnh mua ngoại tệ tăng dự trữ ngoại hối và ổn định tỷ giá. Nửa cuối năm 2009, khối lượng chào mua được đẩy mạnh từ là giai đoạn chương trình kích thích kinh tế của Chính phủ bắt đầu phát huy tác dụng, làm tăng nhu cầu vốn cho sản xuất kinh doanh. Nếu như năm 2008-2009, kỳ hạn chào mua giấy tờ có giá chủ yếu là 7 và 14 ngày thì 3 quý đầu năm 2010, do gói hỗ trợ lãi suất 4% đối với các khoản vay ngắn hạn hết hiệu lực, NHNN có thêm kỳ hạn chào mua 28 ngày nhằm hỗ trợ thanh khoản cho TCTD, tạo điều kiện để TCTD giảm lãi suất thị trường, tiếp tục hỗ trợ tăng trưởng kinh tế.

Thứ tư, tỷ giá

Công cụ tỷ giá đã được điều chỉnh đáng kể để tỷ giá phản ánh sát với cung cầu thị trường, làm cơ sở để tăng khả năng điều tiết thị trường. Trong giai đoạn trước năm 2011, tỷ giá luôn chịu áp lực tăng, thị trường ngoại hối bất ổn nên tháng 2/2011, NHNN điều chỉnh tăng 9,3% tỷ giá trung tâm, đồng thời thu hẹp biên độ giao dịch từ +3% xuống +1%. Sau thời điểm đó, NHNN thực hiện can thiệp linh hoạt trên thị trường nhằm ổn định tỷ giá góp phần giảm đô la hóa.

Năm 2012 và 2013, NHNN đặt mục tiêu kiểm soát tỷ giá tăng không quá 2-3%/năm nhằm kiểm soát kỳ vọng về sự mất giá của đồng Việt Nam, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp chủ động trong việc lập và thực hiện kế hoạch kinh doanh. Thực tiễn điều hành của NHNN năm 2013 cho thấy tỷ giá chỉ được điều chỉnh 1% vào ngày 28/6/2013.

Năm 2014, NHNN chỉ điều chỉnh tỷ giá 1% vào ngày 19/9 và giữ nguyên đến hết năm. Năm 2015, do sự biến động kinh tế toàn cầu, sự điều chỉnh tỷ giá đồng Nhân dân tệ (NDT) của Trung Quốc và Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) tăng lãi suất vào cuối năm 2015 thì áp lực bất ổn định tỷ giá ở Việt Nam là khá lớn. NHNN đã phá giá 3 lần trong năm 2015 (tháng 1, tháng 5 và tháng 8) với tỷ lệ 1%/lần. Cùng với việc phá giá đồng nội tệ, trong tháng 8/2015 do áp lực phá giá mạnh đồng NDT, NHNN Việt Nam đã điều chỉnh biên độ tỷ giá từ +-1% lên +-2% vào ngày 12/8 và lên +-3% vào ngày 19/8.

Thứ năm, công cụ khác

Sau một thời gian dài thả nổi lãi suất, NHNN lại sử dụng công cụ trần lãi suất trong điều hành nhằm hạn chế các cuộc đua lãi suất có thể gây biến động thanh khoản trên thị trường tiền tệ, NHNN đã quy định mức trần lãi suất huy động 12%/năm vào tháng 2/2008 và điều chỉnh tăng trần lãi suất huy động lên 14%/năm từ tháng 6/2008. Mức trần lãi suất này đã được NHNN điều chỉnh giảm dần khi lạm phát được kiểm soát. Đến ngày 29/10/2014, theo Quyết định số 2173/QĐ-NHNN ngày 28/10/2014, NHNN chỉ quy định lãi suất trần huy động đối với tiền gửi kỳ hạn từ 1 đến dưới 6 tháng là 5,5% và không kỳ hạn và dưới 1 tháng là 1%.

Bên cạnh đó, nhằm góp phần kiểm soát tăng trưởng tín dụng để kiềm chế lạm phát, trong giai đoạn này NHNN đã yêu cầu các TCTD kiểm soát tăng trưởng tín dụng đi đôi với đảm bảo chất lượng tín dụng, giới hạn tỷ lệ dư nợ cho vay đầu tư kinh doanh chứng khoán so với tổng dư nợ tín dụng là 3%, sau đó tiếp tục kiểm soát mức cho vay đầu tư chứng khoán không vượt quá 20% vốn điều lệ, đồng thời tăng hệ số rủi ro đối với cho vay đầu tư chứng khoán từ 150% lên 250%. Ngoài ra, NHNN tích cực phối hợp CSTT với CSTK trong việc hút tiền về thông qua việc chuyển khoảng 50 nghìn tỷ đồng từ tiền gửi kho bạc về NHNN.

Từ năm 2009, cùng với các biện pháp nới lỏng tiền tệ truyền thống, để ngăn chặn nguy cơ suy thoái kinh tế, NHNN đã thực hiện chương trình hỗ trợ lãi suất 4% theo chỉ đạo của Chính phủ cho tất cả các khoản vay, góp phần tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp. Năm 2011, do áp lực lạm phát tăng cao, cùng với việc thắt chặt các công cụ truyền thống, NHNN cũng đã sử dụng các biện pháp khác để kiểm soát chặt chẽ tiền tệ, nâng cao hiệu ứng thắt chặt như khống chế mức tăng trưởng tín dụng thấp hơn 20%; thu hẹp đối tượng cho vay ngoại tệ; áp dụng chính sách trần lãi suất huy động VND và ngoại tệ...

Năm 2012 và 2013, NHNN tiếp tục khống chế tăng trưởng tín dụng nhưng mức khống chế cao hơn mức thực hiện năm trước. Điều này cho thấy, NHNN nới lỏng tiền tệ nhưng vẫn thận trọng với nguy cơ mở rộng tín dụng quá mức. Năm 2014, chỉ tiêu đặt ra là tổng phương tiện thanh toán tăng khoảng 16-18%, tín dụng tăng khoảng 12-14%.

Tóm lại, thời gian qua NHNN và Bộ Tài chính đã có những can thiệp linh hoạt thông qua các công cụ của chính sách của mình nỗ lực trong việc thực hiện mục tiêu kinh tế vĩ mô của Chính phủ. Tuy nhiên, các mục tiêu kinh tế vĩ mô trong đó có mục tiêu tăng trưởng kinh tế không phải năm nào cũng đạt được do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan.

Phương án phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa cho năm 2016

Theo Nghị quyết số 98/2015/QH13 ngày 10/11/2015 về Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội năm 2016, tăng trưởng kinh tế đã được Nghị quyết đặt ra là 6,7% và lạm phát dưới mức 5%.

Để đạt được mục tiêu đó hàng loạt giải pháp đã được Nghị quyết đưa ra, trong đó, CSTT và CSTK đã được yêu cầu điều hành linh hoạt, hiệu quả để đạt và vượt các chỉ tiêu Quốc hội thông qua. Điều hành lãi suất, tỷ giá, tăng trưởng tín dụng phù hợp, xử lý nợ xấu có hiệu quả. Kiểm soát chặt chẽ nợ công, nợ Chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia trong giới hạn theo Nghị quyết của Quốc hội, nâng cao hiệu quả sử dụng, tăng cường kiểm tra, giám sát việc vay, sử dụng vốn vay và trả nợ, nhất là các khoản vay mới, vay có bảo lãnh của Chính phủ, tiếp tục cơ cấu lại các khoản vay theo hướng tăng tỷ trọng vay trung, dài hạn với lãi suất phù hợp.

Các giải pháp về tài khóa được Nghị quyết đưa ra sẽ cải thiện nguồn thu và sử dụng hiệu quả nguồn thu đó. Trong năm 2016 sẽ tiếp tục cơ cấu lại thu, chi NSNN bảo đảm tỷ lệ hợp lý giữa chi đầu tư, chi thường xuyên và chi trả nợ, theo hướng chi đầu tư tăng nhanh hơn nhằm phát huy vai trò của khoản đầu tư từ NSNN đối với tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế vẫn chưa thay đổi được mô hình tăng trưởng theo chiều rộng.

Đối với thu ngân sách, năm 2016 sẽ xử lý cơ bản nợ đọng xây dựng cơ bản, không để phát sinh thêm nợ mới, kiên quyết xử lý và thu hồi nợ đọng thuế, quản lý chặt chẽ việc ứng trước dự toán và chi chuyển nguồn, triệt để thực hiện tiết kiệm chi thường xuyên, bảo đảm kỷ luật, kỷ cương tài chính. Huy động, thu hút và sử dụng hiệu quả các nguồn lực cho đầu tư phát triển, tập trung thu hút các dự án đầu tư nước ngoài sử dụng công nghệ cao. Những giải pháp tài khóa trên sẽ giúp cải thiện được ngân sách và cải thiện cơ cấu chi theo hướng có hiệu quả cho tăng trưởng, tránh tình trạng giảm sút về tỷ trọng chi ngân sách dành cho đầu tư trong như trong 6 năm trở lại đây.

Thực tế điều hành CSTT và CSTK thời gian qua cho thấy, NHNN và Bộ Tài chính đã có những can thiệp linh hoạt thông qua các công cụ của chính sách của mình nhằm đạt được mục tiêu kinh tế vĩ mô của Chính phủ. Tuy nhiên, các mục tiêu kinh tế vĩ mô trong đó có mục tiêu tăng trưởng kinh tế và lạm phát không phải năm nào cũng đạt được và đặc biệt là vào những năm mà sự bất ổn không chỉ do nhân tố bên trong mà còn cộng hưởng với nhân tố bên ngoài như khủng hoảng tài chính toàn cầu, sự biến động giá dầu, sự sụt giảm thị trường chứng khoán và bất động sản…

Sự phối hợp giữa Bộ Tài chính và NHNN Việt Nam đã được thể chế hóa thông qua việc ký kết Quy chế phối hợp công tác và trao đổi thông tin và Quy chế Phối hợp trong quản lý và Điều hành kinh tế vĩ mô. Tuy vậy, kết quả nghiên cứu cho thấy, mức độ phối hợp giữa Bộ Tài chính và NHNN trong điều hành vẫn ở mức thấp. Trong thời gian tới nếu CSTT và CSTK được phối hợp tốt hơn thì kết quả điều hành kinh tế vĩ mô của chính phủ sẽ có sự cải thiện tích cực.

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Thị Kim Thanh (2013), ‘Tính hiệu quả trong phối hợp CSTT và CSTK’, Tạp chí Tài chính, số 581-03/2013, tr. 9-11;

2. Phạm Thế Anh (2009), ‘Kích cầu và những tác động có thể có đến nền kinh tế’, Tạp chí Tài chính, Số 1 (531);

3. Tô Ngọc Hưng (2012), ‘Bàn về chính sách tiền tệ trong thời gian qua’, Kỷ yếu hội thảo khoa học: Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong điều tiết kinh tế vĩ mô, tr. 248-261;

4. Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia (2012), ‘Đánh giá thực trạng phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa của Việt Nam từ 2008 đến nay – những vẫn đề đặt ra và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam’, Kỷ yếu hội thảo khoa học: Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong điều tiết kinh tế vĩ mô, tr. 168- 174.