Quy định của pháp luật về bảo lãnh và bảo lãnh ngân hàng

Theo quy định tại Điều 292 Bộ luật Dân sự năm 2015, có 9 biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, bao gồm: cầm cố tài sản, thế chấp tài sản, đặt cọc, ký cược, ký quỹ, bảo lưu quyền sở hữu, bảo lãnh, tín chấp, cầm giữ tài sản.

Trong đó, biện pháp bảo lãnh được quy định cụ thể từ Điều 335 đến Điều 343 Bộ luật Dân sự. Khoản 1 Điều 335 Bộ luật Dân sự quy định: “Bảo lãnh là việc người thứ ba (gọi là bên bảo lãnh) cam kết với bên có quyền (gọi là bên nhận bảo lãnh) sẽ thực hiện nghĩa vụ thay cho bên có nghĩa vụ (gọi là bên được bảo lãnh), nếu khi đến thời hạn thực hiện nghĩa vụ mà bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ”.

Khoản 18, Điều 4 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 quy định: “Bảo lãnh ngân hàng là hình thức cấp tín dụng, theo đó tổ chức tín dụng cam kết với bên nhận bảo lãnh về việc tổ chức tín dụng sẽ thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho khách hàng khi khách hàng không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết; khách hàng phải nhận nợ và hoàn trả cho tổ chức tín dụng theo thỏa thuận”. Khoản 1, Điều 3, Thông tư số 07/2015/TT-NHNN ngày 25/06/2015 của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) quy định về bảo lãnh ngân hàng giải thích cụ thể: “Bảo lãnh ngân hàng là hình thức cấp tín dụng, theo đó bên bảo lãnh cam kết với bên nhận bảo lãnh về việc sẽ thực hiện nghĩa vụ tài chính thay cho bên được bảo lãnh khi bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đã cam kết với bên nhận bảo lãnh; bên được bảo lãnh phải nhận nợ và hoàn trả cho bên bảo lãnh”.

Như vậy, bảo lãnh là một thỏa thuận giữa người thứ ba (bên bảo lãnh) với người có quyền trong quan hệ nghĩa vụ chính (bên nhận bảo lãnh) và người có nghĩa vụ (bên được bảo lãnh) mà bên bảo lãnh cam kết sẽ thực hiện nghĩa vụ thay cho bên được bảo lãnh, nếu đến thời hạn thực hiện nghĩa vụ mà bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ.

Nghĩa vụ ở đây có thể là việc phải chuyển giao vật, chuyển giao quyền, trả tiền hoặc giấy tờ có giá, thực hiện công việc hoặc không thực hiện công việc. Khi xác lập quan hệ bảo lãnh thì bên bảo lãnh thay bên nhận bảo lãnh gánh chịu rủi ro bên được bảo lãnh không có khả năng thực hiện, hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ.

Điều đó có nghĩa là bên nhận bảo lãnh chỉ cần quan tâm là khả năng thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh của bên bảo lãnh, còn việc xác định khả năng thực hiện nghĩa vụ của bên được bảo lãnh là trách nhiệm của bên bảo lãnh. Đồng thời, vì bảo lãnh là 1 trong 9 biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ nên biện pháp này thường được thực hiện khi bên được bảo lãnh không có tài sản để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ.

Thực trạng hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa

Doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNNVV) hiện chiếm khoảng 97% tổng số DN trên cả nước, đóng góp không nhỏ vào việc huy động nguồn lực cho đầu tư phát triển nền kinh tế.

Do đó, đã có nhiều cơ chế, chính sách nhằm tạo điều kiện thuận lợi hỗ trợ cho DNNVV hoạt động hiệu quả, đặc biệt là các chính sách hỗ trợ vay vốn tại các ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính... được Nhà nước ban hành. Hiện nay, các DNNVV tiếp cận vốn tín dụng chủ yếu thông qua 3 nguồn chính,: (i) Quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV; (ii) Quỹ phát triển DNNVV; (iii) Tín dụng ngân hàng.

Trong đó, Quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV được thành lập theo Nghị định số 34/2018/NĐ-CP, ngày 08/3/2018 của Chính phủ. Đây là quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn; thực hiện chức năng cấp bảo lãnh tín dụng cho các DNNVV theo quy định pháp luật. Quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV hoạt động theo mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Nguồn vốn hoạt động của quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV được hình thành từ các nguồn sau:

Một là, vốn chủ sở hữu, bao gồm: Vốn điều lệ của quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV do ngân sách địa phương cấp (tối thiểu 100 tỷ đồng); vốn bổ sung từ kết quả hoạt động của quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV theo quy định; vốn hình thành từ các khoản tài trợ, viện trợ, đóng góp không phải hoàn trả của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước dành cho quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV; vốn nhà nước khác theo quy định của pháp luật; các nguồn vốn khác thuộc vốn chủ sở hữu theo quy định của pháp luật.

Hai là, vốn huy động: Vốn huy động từ các tổ chức tài chính, tín dụng trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật và quy định nội bộ của quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV bảo đảm phù hợp với khả năng hoàn trả của quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV.

Ba là, các khoản vốn khác gồm: Vốn nhận ủy thác của chính quyền địa phương, các quỹ tài chính địa phương, các tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước (bên ủy thác) để thực hiện yêu cầu của bên nhận ủy thác theo quy định của pháp luật và Nghị định này; các nguồn vốn hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.

Quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV có vai trò tạo cầu nối trong việc tiếp cận vốn giữa DNNVV với ngân hàng. Đây được đánh giá là một trong những sáng kiến rất hữu ích của Việt Nam. Tính đến năm 2022, hệ thống quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV có 25 quỹ với số vốn điều lệ gần 1.500 tỷ đồng. Nghị định số 34/2018/NĐ-CP và các thông tư hướng dẫn sau 5 năm triển khai đã tạo nguồn vốn vay để phát triển các DNNVV, góp phần tích cực đồng bộ hóa hệ thống chính sách tài chính ngân hàng, đóng góp sự phát triển kinh tế đất nước.

Tuy nhiên, thực tế hoạt động của các Quỹ bảo lãnh tín dụng cho thấy còn không ít khó khăn, vướng mắc nảy sinh, điển hình như:

Thứ nhất, một số địa phương không mặn mà với việc thực hiện quyền và trách nhiệm trong phát triển và duy trì hoạt động của quỹ, có những địa phương sau khi thành lập quỹ một thời gian lại giải thể do không duy trì được hoạt động. Số lượng quỹ từ năm 2018 đến nay có xu hướng giảm đi, cụ thể trong năm 2018 và 2019 cả nước có 27 quỹ bảo lãnh tín dụng hoạt động. Tuy nhiên, Quỹ bảo lãnh tín dụng Đà Nẵng giải thể vào năm 2020, nên chỉ còn 26 quỹ. Trong năm 2021, Quỹ bảo lãnh tín dụng Đắk Lắk được thành lập, nhưng lại có 2 quỹ bị giải thể là Quỹ bảo lãnh tín dụng tỉnh Quảng Nam và Quỹ bảo lãnh tín dụng tỉnh Phú Yên, do đó giảm xuống còn 25 quỹ và tiếp tục được duy trì cho đến năm 2022.

Nguyên nhân là do ở một số địa phương không có tiêu chí rõ ràng để bảo lãnh cho DN. Trong khi đó, lãnh đạo của nhiều địa phương cũng tỏ ra chưa thực sự quan tâm đến hoạt động và vai trò của quỹ, những người liên quan thậm chí chưa nắm kỹ Nghị định số 34/2018/NĐ-CP, chưa hiểu rõ các nội dung của Nghị định nên chưa thực hiện đầy đủ nhiệm vụ mà Chính phủ giao và phân cấp.

Thứ hai, nguồn vốn của các quỹ bảo lãnh tín dụng khá hạn hẹp, chủ yếu là hỗ trợ từ ngân sách địa phương (cấp vốn điều lệ ban đầu, cấp bổ sung vốn điều lệ). Quy mô và năng lực khiêm tốn của quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV chưa thật sự đáp ứng được nhu cầu của DNNVV trong việc bảo lãnh vay vốn phục vụ hoạt động sản xuất, kinh doanh; chưa thể hiện được vai trò kết nối vốn với ngân hàng thương mại. Tính đến cuối tháng 2/2023, tổng dư nợ có bảo lãnh của Quỹ mới chỉ đạt 261,327 tỷ đồng.

Thứ ba, quy chế bảo lãnh tín dụng đối với các DNNVV quá chặt chẽ. Thực tế cho thấy, DNNVV có quy mô vốn nhỏ, vốn chủ sở hữu và năng lực tài chính hạn chế; trình độ quản trị doanh nghiệp bất cập, thiếu phương án kinh doanh khả thi; số liệu thiếu chính xác; thiếu hoặc không đủ tài sản đảm bảo… Tại Điều 16 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP quy định việc bảo lãnh của quỹ phải có tài sản thế chấp - trong khi các DNNVV khó tiếp cận vay vốn ngân hàng thương mại cũng bởi họ thiếu tài sản thế chấp.

Thứ tư, do vốn điều lệ của các quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV 100% từ ngân sách nhà nước nên việc quy trách nhiệm khi xảy ra thua lỗ, thất thoát vốn do bảo lãnh, cho vay DNNVV cũng khá chặt chẽ, trong khi tỷ lệ rủi ro không nhỏ.

Thứ năm, hiệu quả hoạt động của các quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV không cao, thậm chí để xảy ra thất thoát. Một số quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV đã phải giải thể hoặc thậm chí xảy ra sai phạm trong quá trình hoạt động.

Nâng cao hiệu quả Quỹ bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa

Quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV đã chứng minh được vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy khả năng tiếp cận vốn của DNNVV. Để nâng cao hiệu quả bảo lãnh tín dụng cho DNNVV tại Việt Nam, thời gian tới cần thực hiện những giải pháp sau:

Thứ nhất, Chính phủ nên thành lập một Quỹ bảo lãnh tín dụng quốc gia, hợp nhất sức mạnh theo hướng các quỹ địa phương như hệ thống chi nhánh và có các cơ chế bổ sung nguồn lực từ các quỹ dự trữ, tái cấp vốn để tăng quy mô vốn điều lệ, giúp hệ thống quỹ hoạt động hiệu quả hơn. Có thể tham khảo mô hình Quỹ bảo lãnh tín dụng Hàn Quốc (KODIT) để triển khai cho quỹ này.

Thứ hai, Chính phủ nên giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hoặc NHNN Việt Nam xây dựng hệ số tín nhiệm của các DNNVV, tạo điều kiện để các quỹ bảo lãnh tín dụng khai thác cơ sở dữ liệu, phục vụ hoạt động bảo lãnh tín dụng. Hiện nay, các ngân hàng thương mại đã có hệ thống thẩm định tín dụng có thể đánh giá mức độ tín nhiệm của các DNNVV mà quỹ có thể bảo lãnh. Theo đó, NHNN nên chỉ đạo các tổ chức đánh giá hệ số tín nhiệm của các ngân hàng thương mại phối hợp với các quỹ bảo lãnh tín dụng để vừa khai thác tốt cơ sở dữ liệu của các DNVVN, vừa tiết kiệm chi phí, vừa tránh được sự chồng chéo đối với việc thẩm định khoản vay giữa quỹ bảo lãnh tín dụng và các ngân hàng.

Bên cạnh đó, các địa phương cần quan tâm bố trí trong dự toán ngân sách để cấp đủ vốn cho quỹ bảo lãnh tín dụng; đồng thời, tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện và quản lý quỹ bảo lãnh tín dụng, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Thứ ba, cần xây dựng cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các bên bao gồm: quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV, ngân hàng thương mại, hiệp hội, chính quyền địa phương… để tránh trường hợp các ngân hàng thương mại không thanh toán được tiền bảo lãnh từ các quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV như đã xảy ra trước đây. Tăng cường vai trò Hiệp hội DNNVV, thúc đẩy gắn kết với các hiệp hội DNNVV địa phương (nhất là trong cung cấp thông tin, tư vấn, đào tạo và kết nối...) cùng với các ngân hàng thương mại trong việc thẩm định, hỗ trợ tài chính cho DNNVV.

Thứ tư, hoàn thiện quy trình hoạt động của quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV, bao gồm: (i) Xem xét lại các yêu cầu đối với bảo lãnh cho DNNVV để đảm bảo các đối tượng này có thể tiếp cận được; (ii) Cần thiết phải có sự thống nhất hoặc ủy quyền cao nhất cho các ngân hàng thương mại để đảm bảo rút gọn việc thẩm định phương án vay của DNNVV, hạn chế việc thẩm định 2 lần từ quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV và ngân hàng thương mại, gây ra tình trạng lệch nhau về mặt khẩu vị rủi ro giữa các quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV và ngân hàng thương mại. Đảm bảo thực hiện đúng nghĩa vụ bảo lãnh khi xảy ra rủi ro.

Thứ năm, xem xét tăng mức bảo lãnh tín dụng, đồng thời giảm bớt quy định về điều kiện để được cấp bảo lãnh tín dụng, thay đổi tỷ lệ bảo lãnh tín dụng, đơn giản hóa thủ tục cho DNNVV… nhằm giúp các doanh nghiệp tiếp cận được nguồn vốn vay thực hiện các dự án đầu tư để phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2018), Nghị định số 34/2018/NĐ-CP ngày 08/3/2018 thành lập Quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV;
2. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2023), Hội nghị “Các giải pháp tăng khả năng tiếp cận vốn tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa phục hồi, phát triển sản xuất kinh doanh”, ngày 15/3/2023;
3. Bích Phương (2022), Gỡ khó cho Quỹ Bảo lãnh tín dụng DNNVV, https://doanhnghiephoinhap.vn/go-kho-cho-quy-bao-lanh-tin-dung-doanh-nghiep-nho-va-vua.html;
4. Bùi Khắc Tuấn (2022), Bất cập trong quy định của pháp luật về thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo lãnh tín dụng cho DNNVV, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (464), tháng 8/2022;
5. Lê Xuân Bá, Trần Kim Hào, Nguyễn Hữu Thắng (2006), DNNVV của Việt Nam trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội;
6. Trương Quang Thông (2010), Tài trợ tín dụng ngân hàng cho DNNVV, một nghiên cứu thực nghiệm tại khu vực TP. Hồ Chí Minh, Nhà xuất bản Tài chính.