Khái quát về phòng vệ thương mại

Phòng vệ thương mại là một phần trong chính sách thương mại của các quốc gia. Các biện pháp này được sử dụng nhằm bảo vệ các ngành công nghiệp nội địa khỏi các đối thủ cạnh tranh nước ngoài, bao gồm các biện pháp truyền thống như: chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ, và hình thức mới như chống lẩn tránh phòng vệ thương mại. Ngoài việc bảo vệ các ngành sản xuất nội địa khỏi cạnh tranh từ hàng hoá nhập khẩu, các biện pháp phòng vệ thương mại còn được sử dụng như hàng rào ngăn cản gia nhập thị trường.

Như vậy, phòng vệ thương mại là các biện pháp hỗ trợ các ngành sản xuất, các doanh nghiệp trong quá trình hội nhập, được phép sử dụng có thời hạn nhằm thiết lập môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa hàng hoá nhập khẩu và hàng hoá sản xuất trong nước. Tuy nhiên, để tránh việc các nước lạm dụng các biện pháp phòng vệ thương mại nhằm bảo hộ quá mức các ngành sản xuất trong nước, Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và các hiệp định tự do thương mại (FTA) đưa ra các quy định khá chặt chẽ đối với việc điều tra, áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại.

Cụ thể, việc điều tra biện pháp phòng vệ thương mại phải dựa trên hồ sơ đề nghị của đại diện ngành sản xuất trong nước (không phải của từng doanh nghiệp cụ thể), cơ quan điều tra phải thực hiện điều tra và chứng minh được: (i) Hành vi phá giá, trợ cấp hoặc hàng hoá nhập khẩu gia tăng đột biến; (ii) Ngành sản xuất trong nước bị thiệt hại nghiêm trọng; và (iii) Hàng nhập khẩu cạnh tranh không lành mạnh là nguyên nhân chính gây thiệt hại cho sản xuất trong nước. Ngoài ra, nếu áp dụng biện pháp tự vệ thì có khả năng bị các nước yêu cầu bồi thường, đền bù hoặc trả đũa do đây là hành vi hạn chế nhập khẩu trong điều kiện thương mại lành mạnh và do đó đi ngược lại các nguyên tắc tự do hoá thương mại.

Phòng vệ thương mại bao gồm 3 biện pháp chính là chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ. Ngoài ra, các nước có thể áp dụng biện pháp chống lẩn tránh phòng vệ thương mại khi chứng minh được hàng hóa, nguyên liệu từ nước đang bị áp thuế được xuất khẩu, gia công thêm ở một nước thứ ba với giá trị gia tăng không đáng kể. Về cơ bản, nội dung phòng vệ thương mại trong các FTA đều dựa trên các Hiệp định tương ứng trong khuôn khổ WTO. Đa số quy định về phòng vệ thương mại trong các FTA mà Việt Nam đã tham gia liên quan đến biện pháp tự vệ nội khối (chỉ áp dụng trong phạm vi các nước tham gia hiệp định) và yêu cầu minh bạch hóa khi áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại.

Để tạo ra khuôn khổ cho các thành viên WTO trong việc sử dụng các công cụ trên, WTO đã ban hành ba hiệp định thể chế hoá ba biện pháp phòng vệ thương mại, cụ thể như: Hiệp định thực thi Điều VI Hiệp định GATT 1994 hay còn gọi là Hiệp định chống bán phá giá (ADA); Hiệp định về trợ cấp và các biện pháp đối kháng hay còn gọi là Hiệp định chống trợ cấp (SCM); Hiệp định tự vệ (SG). Các hiệp định này quy định các nguyên tắc thống nhất bắt buộc đối với tất cả các nước thành viên khi xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật về phòng vệ thương mại.

Thực trạng phòng vệ thương mại do nước ngoài điều tra và áp dụng đối với doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam

Kể từ khi thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước về đa dạng hoá các quan hệ quốc tế, chủ động và tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam đã từng bước hội nhập vào kinh tế toàn cầu, chính thức trở thành thành viên WTO vào năm 2007. Thực hiện chủ trương chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam đã tham gia 15 FTA, trong đó có nhiều FTA thế hệ mới với những cam kết toàn diện như Hiệp định Đối tác toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - Liên minh Châu Âu (EVFTA) và Hiệp định Đối tác toàn diện khu vực (RCEP). Các hiệp định này một mặt mở rộng thị trường, đem lại lợi thế cạnh tranh cho hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam song cũng tiềm ẩn nhiều nguy cơ về những rào cản thương mại, trong đó nổi bật nhất là rào cản phòng vệ thương mại. Thực tế thời gian qua cũng cho thấy, do năng lực xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam tăng nhanh, nên hàng hóa xuất khẩu Việt Nam trở thành đối tượng của các biện pháp phòng vệ thương mại của các đối tác thương mại.

Tính đến hết tháng 11/2022, hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam đã bị 22 quốc gia/vùng lãnh thổ điều tra áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại với tổng cộng 225 vụ việc phòng vệ thương mại. Không chỉ những mặt hàng có kim ngạch xuất khẩu lớn như sản phẩm gỗ, cá tra, cá basa, tôm, da giày, dệt may, thép… mà các mặt hàng có kim ngạch xuất khẩu nhỏ hơn như mật ong, gạch men, giấy bọc thuốc lá... cũng đã bị điều tra phòng vệ thương mại. Một số mặt hàng xuất khẩu của Việt Nam tiếp tục là đối tượng bị điều tra, áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại; gia tăng các vụ việc điều tra lẩn tránh biện pháp phòng vệ thương mại đối với hàng hóa của Việt Nam. Riêng trong 11 tháng đầu năm 2022, các nước đã tiến hành điều tra 16 vụ việc điều tra phòng vệ thương mại đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam.

Các vụ việc phòng vệ thương mại đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam trong những năm gần đây có những diễn biến phức tạp. Nếu trước đây hàng hóa bị điều tra áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại là những mặt hàng có kim ngạch xuất khẩu lớn thì nay những mặt hàng có kim ngạch nhỏ cũng phải đối mặt với các vụ kiện. Loại hàng hóa bị khởi kiện cũng đa dạng hơn từ hàng nông, thủy sản cho đến sản phẩm công nghiệp chế biến, chế tạo. Các vụ khởi xướng điều tra có thể bắt đầu với bị đơn là một hoặc một vài doanh nghiệp nhưng nguy cơ thiệt hại cho cả ngành hàng rất lớn. Đặc biệt, năm 2022 tình hình biến động địa chính trị trên thế giới làm gián đoạn chuỗi cung ứng, gây tác động trực tiếp tới các hoạt động về phòng vệ thương mại.

Hoa Kỳ là một trong những quốc gia thường xuyên sử dụng các biện pháp phòng vệ thương mại, và là quốc gia điều tra phòng vệ thương mại nhiều nhất đối với Việt Nam. Tính đến năm 2022, Hoa Kỳ đã điều tra 41 vụ việc chiếm 45% tổng số vụ phòng vệ thương mại đối với doanh nghiệp xuất khẩu của Việt Nam. Xếp sau Hoa Kỳ là Liên minh châu Âu (EU) và Ấn Độ. Đối với Việt Nam, EU hiện nay chỉ áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại với duy nhất sản phẩm thép.

Thực tế cho thấy, cùng với việc kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam tiếp tục tăng nhanh, số lượng các vụ việc điều tra phòng vệ thương mại mới đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam ngày càng nhiều. Theo thống kê của Bộ Công Thương, cứ 5 năm 1 lần, số lượng các vụ việc tăng gấp đôi, từ 25 vụ đến 52 vụ rồi đến 109 vụ. Đáng chú ý, các vụ điều tra “kép” tăng lên. Điều tra kép là điều tra hành vi trợ cấp và hành vi bán phá giá trong cùng một vụ việc. Nếu trước đây chỉ có Hoa Kỳ thực hiện thì nay các nước Ấn Độ, Canada, Australia cũng chuyển sang điều tra kép đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam. Các cuộc điều tra này thường tạo ra gánh nặng lớn với cả cơ quan quản lý và các doanh nghiệp, hiệp hội liên quan do lượng dữ liệu, thông tin phải cung cấp phải tăng lên gấp đôi trong cùng một khoảng thời gian như trước đây. Nếu không có sự hợp tác giữa các doanh nghiệp xuất khẩu và cơ quan quản lý thì không thể kịp thời cung cấp thông tin cho cơ quan điều tra các nước.

Bên cạnh đó, phạm vi điều tra mở rộng, kể cả các nội dung như định giá thấp tiền tệ, vấn đề thị trường đặc biệt... Trong thời gian gần đây, “thị trường đặc biệt” là công cụ được nhiều nước sử dụng khi điều tra phòng vệ thương mại với các nước, đặc biệt là ở châu Á, trong đó có Việt Nam. Đây được coi là một biến thể của cách áp dụng “nền kinh tế phi thị trường”, thông qua “cáo buộc” Chính phủ nước xuất khẩu tác động đến thị trường nguyên vật liệu, dẫn đến việc không sử dụng số liệu do doanh nghiệp kê khai trong tính toán biên độ bán phá giá, làm biên độ phá giá bị đẩy lên cao hơn so với thực tế.

Ngoài ra, các nước đang có xu hướng thắt chặt, đòi hỏi khắt khe hơn trong quá trình điều tra, áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại. Điều này thể hiện thông qua việc yêu cầu các bên tuân thủ chặt chẽ về mặt thời gian trả lời câu hỏi; yêu cầu bổ sung thêm nhiều tài liệu, thông tin, dữ liệu trong khi hạn chế thời gian trả lời.

Theo Bộ Công Thương, đối với các doanh nghiệp Việt Nam, việc bị nước ngoài điều tra, áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại sẽ có những tác động tiêu cực. Nếu hàng hóa xuất khẩu của doanh nghiệp bị áp dụng thuế phòng vệ thương mại ở mức cao sẽ làm giảm lợi thế cạnh tranh, dẫn đến mất một phần hoặc toàn bộ thị trường xuất khẩu. Để hỗ trợ các doanh nghiệp chủ động hơn trong việc xử lý, ứng phó với các vụ việc điều tra phòng vệ thương mại của nước ngoài, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 316/QĐ-TTg ngày 01/3/2020 phê duyệt Đề án Xây dựng và vận hành hiệu quả hệ thống cảnh báo sớm về phòng vệ thương mại. Mục tiêu của Đề án nhằm cảnh báo trước những mặt hàng xuất khẩu có nguy cơ bị nước ngoài điều tra phòng vệ thương mại nhằm giúp các doanh nghiệp có sự chuẩn bị trước, giúp các cơ quan chức năng thực hiện các hoạt động hỗ trợ doanh nghiệp có trọng tâm, trọng điểm.

Đến nay, các hoạt động cảnh báo sớm để hỗ trợ doanh nghiệp mới được triển khai nhưng đã thu được một số kết quả tích cực ban đầu. Chẳng hạn, trong vụ việc Hoa Kỳ điều tra chống bán phá giá đối với sản phẩm lốp xe, phần lớn các doanh nghiệp Việt Nam (chiếm 95,5% tổng kim ngạch xuất khẩu lốp xe của Việt Nam sang Hoa Kỳ) không bị áp thuế chống bán phá giá. Trong vụ việc Hoa Kỳ điều tra chống bán phá giá đối với sản phẩm ống đồng, thuế chống bán phá giá đối với doanh nghiệp Việt Nam là 8,35%, thấp hơn nhiều so với mức do ngành sản xuất trong nước của Hoa Kỳ cáo buộc (110%). Những kết quả trên giúp cho các doanh nghiệp Việt Nam duy trì và thậm chí phát triển thêm được thị phần tại thị trường xuất khẩu khi hàng hóa của các đối thủ cạnh tranh khác bị áp dụng mức thuế chống bán phá giá cao hơn so với mức thuế áp dụng đối với hàng hóa của Việt Nam.

Hạn chế của các doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam về năng lực ứng phó với các biện pháp phòng vệ thương mại

Trong 20 năm qua, công tác phòng vệ thương mại là một điểm sáng, khẳng định vai trò chiến lược, tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng, giúp các ngành sản xuất trong nước phát triển. Các hoạt động hỗ trợ các ngành xuất khẩu trong quá trình xử lý các vụ việc điều tra phòng vệ thương mại của nước ngoài đã giúp cho các doanh nghiệp xuất khẩu hưởng lợi, góp phần giữ vững và mở rộng thị trường sang các thị trường quan trọng. Từ một lĩnh vực có thể nói là hoàn toàn mới mẻ, trong những năm gần đây, công tác phòng vệ thương mại đã đạt được bước phát triển vượt bậc cả về hệ thống chính sách, pháp luật, bộ máy tổ chức và kết quả đạt được trên thực tế. Thực tế cho thấy, một số hạn chế của các doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam về năng lực ứng phó với các biện pháp phòng vệ thương mại, cụ thể:

Một là, doanh nghiệp chưa chủ động tiếp cận thông tin chuyên môn từ các cơ quan chức năng như Cục Phòng vệ thương mại (Bộ Công Thương); theo dõi, nghiên cứu, đề xuất lên các cơ quan có thẩm quyền về những ưu và nhược điểm về lĩnh vực xuất khẩu của đơn vị mình để nhận được định hướng tư vấn từ cơ quan chức năng, giảm thiểu khả năng gặp phải phòng vệ thương mại.

Hai là, doanh nghiệp chưa tăng cường đổi mới, đa dạng hoá, tiến bộ hoá chất lượng mẫu mã ngành hàng xuất khẩu, chưa thay đổi tư duy kinh doanh (không chỉ cạnh tranh bằng giá mà phải cạnh tranh bằng chất lượng và thương hiệu) để biến chuyển sức ép cạnh tranh thành động lực phát triển. Điều này khiến cho chất lượng hàng xuất khẩu có thể yếu kém hơn so với mặt bằng chung của thế giới, dễ bị các rào cản thương mại làm tổn hại.

Ba là, nguồn nhân lực của doanh nghiệp về hiểu biết liên quan tới phòng vệ thương mại còn yếu kém, chưa có bộ phận pháp chế, chưa có hệ thống quản trị liên quan. Do đó, chưa đa dạng hoá được công cụ chiến lược kinh doanh, bao gồm cả công cụ phòng tránh các biện pháp phòng vệ thương mại ở các quốc gia mà doanh nghiệp đó xuất khẩu hàng hoá.

Bốn là, hạn chế về khả năng huy động nguồn lực khi bị điều tra phòng vệ thương mại. Một vụ kiện phòng vệ thương mại đòi hỏi doanh nghiệp phải bỏ ra một chi phí nhất định để theo đuổi vụ kiện. Trên thực tế, mặc dù các doanh nghiệp đi kiện sẽ không phải trả thù lao hay chi phí để cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc điều tra, theo đuổi vụ kiện phòng vệ thương mại nhưng phía doanh nghiệp xuất khẩu cũng phải mất nhiều chi phí. Bên cạnh đó, việc tập hợp bằng chứng về việc không có hành vi bán phá giá, không được hưởng trợ cấp, không gây thiệt hại đáng kể đến doanh nghiệp nước đối tác, thuê luật sư tư vấn, tư vấn theo kiện… đều là những công việc đòi hỏi nguồn lực.

Năm là, hạn chế về khả năng tập hợp bằng chứng chứng minh cho các vụ điều tra phòng vệ thương mại. Thông tin bằng chứng chứng minh rằng, hàng hoá bị kiện phòng vệ thương mại là yếu tố cốt yếu trong các vụ kiện phòng vệ thương mại. Đặc biệt là các hóa đơn, chứng từ mua hàng trung gian, nguyên liệu đầu vào, chi phí sản xuất, chứng nhận nguồn gốc xuất xứ của nguyên liệu/sản phẩm trung gian… rất phức tạp. Hệ thống sổ sách kế toán của một số doanh nghiệp còn chưa chuyên nghiệp, có những điểm chưa tương đồng với chuẩn mực quốc tế.

Gợi ý một số giải pháp

Theo Bộ Công Thương, việc áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại được xem là một phần quan trọng trong chính sách thương mại quốc tế của mỗi quốc gia bởi mục đích là bảo vệ hoặc hỗ trợ ngành sản xuất trong nước trong quá trình hội nhập, tự do hóa. Trong bối cảnh đó, bản thân các doanh nghiệp xuất khẩu cần phải chủ động nâng cao nhận thức, và năng lực trong việc ứng phó với các biện pháp phòng vệ thương mại:

Thứ nhất, đa dạng hoá thị trường, thường xuyên tìm kiếm thị trường xuất khẩu mới, tránh tăng trưởng xuất khẩu quá nóng vào một thị trường, đặc biệt là các thị trường thường xuyên sử dụng công cụ phòng vệ thương mại và đã từng kiện hàng hoá xuất khẩu của Việt Nam. Đồng thời, doanh nghiệp cần đa dạng hoá và nâng cao chất lượng sản phẩm, cần chuyển dần từ chiến lược cạnh tranh bằng giá sang cạnh tranh bằng chất lượng, thương hiệu.

Thứ hai, chủ động phòng ngừa, chuẩn bị sẵn sàng tâm lý, nguồn lực, chiến lược ứng phó trước các vụ việc liên quan đến phòng vệ thương mại trong tương lai. Trước khi các vụ việc xảy ra, doanh nghiệp cần trang bị những kiến thức cơ bản về pháp luật, quy định phòng vệ thương mại giữa Việt Nam và nước đối tác để nắm rõ nghĩa vụ và quyền lợi, dự trù thuê luật sư khi cần thiết, xây dựng hệ thống quản trị tiên tiến, hiện đại, lưu trữ hồ sơ, sổ sách đầy đủ và rõ ràng. Còn khi vụ việc bị khởi xướng điều tra, cần xem xét tham gia vụ việc một cách tích cực bằng cách trả lời câu hỏi đúng thời hạn, hợp tác với cơ quan điều tra nước ngoài, tránh việc bị cơ quan điều tra nước ngoài sử dụng các dữ liệu sẵn có khi đánh giá, phân tích trong kết luận vụ việc. Bên cạnh đó, thường xuyên phối hợp và liên hệ chặt chẽ với Hiệp hội, các doanh nghiệp trong Ngành để cùng xây dựng chiến lược kháng kiện cho cả Ngành.

Thứ ba, xây dựng đội ngũ nhân lực (luật sư, chuyên gia tư vấn pháp lý…) tăng cường hỗ trợ doanh nghiệp, ngành hàng có trình độ, năng lực, hiệu quả tư vấn, để bảo vệ quyền lợi của doanh nghiệp trong các vụ việc phòng vệ thương mại. Đồng thời, đội ngũ cán bộ chuyên gia có kiến thức chuyên sâu và uy tín quốc tế về phòng vệ thương mại để tham gia các tổ chức quốc tế về giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực phòng vệ thương mại.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2017), Luật Quản lý Ngoại thương số 05/2017/QH14
2. Cục Phòng vệ thương mại (2020), Báo cáo phòng vệ thương mại năm 2019, Hà Nội;
3. Cục Phòng vệ thương mại (2022), Cẩm nang về phòng vệ thương mại cho doanh nghiệp xuất khẩu sang các nước thành viên CPTPP, Hà Nội;
4. VCCI (2015), Báo cáo sử dụng các công cụ phòng vệ thương mại trong bối cảnh Việt Nam thực thi các FTAs và cộng đồng kinh tế ASEAN, Hà Nội;
5. Bộ Công Thương (2020), Báo cáo xuất nhập khẩu 2020, Hà Nội;
6. Linh Lê (2022), Hội nghị tổng kết 20 năm công tác phòng vệ thương mại của Việt Nam, Cổng thông tin điện tử Bộ Công Thương;
7. Phát huy vai trò của Phòng vệ thương mại nhằm khai thác lợi ích của các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. Cổng thông tin điện tử Bộ Công Thương. https://moit.gov.vn/tin-tuc/hoat-dong/hoat-dong-cua-cac-don-vi/phat-huy-vai-tro-cua-phong-ve-thuong-mai-nham-khai-thac-loi-ich-cua-cac-hiep-dinh-thuong-mai-tu-do-the-he-moi.html.