DNNN: Đóng góp chưa tương xứng với nguồn lực sử dụng

Phân tích các số liệu thống kê về đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP của Việt Nam giai đoạn 1995-2008, có thể thấy, đóng góp của các DNNN vào GDP chỉ ở khoảng 30 % GDP và tỷ lệ này giảm nhanh trong ba năm trở lại đây. Như vậy DNNN dù được coi là thành phần kinh tế chủ đạo cũng chỉ đóng góp chưa đầy 1/3 GDP của Việt Nam trong vài năm gần đây.

Mặt khác, số liệu của CIEM (2008) cho thấy khu vực Nhà nước luôn chiếm tỷ trọng cao nhất về vốn đầu tư phát triển của toàn xã hội. Trong giai đoạn 2003-2006, khu vực Nhà nước luôn chiếm hơn 50 % tổng vốn đầu tư của toàn bộ nền kinh tế.  Chú ý rằng trong khu vực Nhà nước thì đầu tư của DNNN chiếm phần quan trọng nhất (khoảng 2/3 tổng đầu tư khu vực Nhà nước).  Tuy nhiên đây cũng là khu vực có hiệu quả sử dụng vốn đầu tư thấp nhất. Một số tính toán gần đây chỉ ra rằng hệ số ICOR trong khu vực Nhà nước năm 2009 lên đến gần 8 (Báo cáo của Ủy ban Kinh tế, 2009 hay nghiên cứu của Bùi Trinh, 2010[1]).

Sau khi Việt Nam thực hiện sắp xếp lại hệ thống DNNN  thì số lượng DNNN  có giảm nhanh về mặt số lượng nhưng lại có sự gia tăng nhanh chóng về quy mô doanh nghiệp. Khu vực DNNN  là nơi có sự gia tăng nhanh chóng về lượng vốn kinh doanh. Theo báo cáo của CIEM (2008), tổng số vốn kinh doanh của các doanh nghiệp tăng nhanh trong giai đoạn 2000-2006. Xét về tỷ trọng, mặc dù đã có sự sắp xếp lại các DNNN nhưng đến cuối 2006 các DNNN  vẫn nắm giữ 53 % tổng vốn kinh doanh so với 28 % của các doanh nghiệp tư nhân và 19,7 % của các doanh nghiệp FDI[2]. Xét về giá trị tài sản cố định, mặc dù cả 3 loại hình doanh nghiệp đều có sự gia tăng tài sản cố định trong giai đoạn 2000-2006 nhưng DNNN vẫn chiếm hơn một nửa giá trị tăng thêm về tài sản cố định trong doanh nghiệp và vẫn cao gấp đôi doanh nghiệp tư nhân.

Sử dụng số liệu điều tra doanh nghiệp của Tổng cục Thống kê cũng cho các nhận định tương tự. Số DNNN có quy mô vốn lớn tăng lên nhanh chóng (năm 2007 có hơn 20% DNNN  có quy mô vốn trên 200 tỷ đồng). Tuy nhiên trong khi tỷ lệ tăng trưởng vốn kinh doanh của DNNN  rất nhanh thì hiệu quả sử dụng vốn kinh doanh của DNNN lại không có xu hướng kém đi. Các số liệu ở Bảng 1 cho thấy vòng quay vốn kinh doanh của DNNN giảm từ 0,60 năm 2004 xuống còn 0,52 năm 2007. Hơn nữa, các chỉ tiêu như tỷ suất lợi nhuận trước thuế/vốn kinh doanh và doanh thu thuần có tăng về giá trị tuyệt đối nhưng tốc độ tăng lại chậm dần.

Bảng 1:  Quy mô và hiệu quả kinh doanh của DNNN giai đoạn 2004-2007

( Nguồn : Tính toán theo số liệu điều tra doanh nghiệp hàng năm của Tổng cục Thống kê)

Nếu so sánh với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì sự yếu kém của DNNN  càng bộc lộ rõ. Năm 2007, tỷ suất lợi nhuận trước thuế trên vốn kinh doanh của DNNN  chỉ bằng khoảng 1/3 các doanh nghiệp FDI còn tỷ suất lợi nhuận/vốn chủ sở hữu của DNNN  chỉ bằng 55 % các doanh nghiệp FDI.    

Có thể có ý kiến cho rằng DNNN vì phải giữ vai trò quan trọng về mặt xã hội như giải quyết việc làm nên hiệu quả kinh tế không cao là có thể chấp nhận được. Tuy nhiên, xét về mặt tạo việc làm thì vai trò của DNNN cũng hết sức mờ nhạt. Theo báo cáo của CIEM (2008) thì trong giai đoạn 2000- 2006 số lao động trong các DNNN giảm 181, 5 ngàn người trong khi các doanh nghiệp tư nhân tạo ra 2329 nghìn chỗ làm mới, còn các doanh nghiệp FDI tạo ra 1037, 7 nghìn chỗ làm. Tính đến cuối năm 2007 số lao động trong các DNNN chỉ còn chiếm 26 % tổng số lao động trong các doanh nghiệp giảm hơn một nửa so với năm 2000 là 59 %.

Thêm vào đó số vốn đầu tư cần thiết để tạo ra 1 việc làm của DNNN cũng cao hơn của các loại hình doanh nghiệp khác. Năm 2006 để tạo ra một chỗ làm mới thì tính trung bình một DNNN cần 0,87 tỷ, một doanh nghiệp tư nhân cần 0,25 tỷ và một doanh nghiệp FDI cần 0,45 tỷ theo tính toán của CIEM (2008). Như vậy số tiền trung bình cần thiết để tạo ra một việc làm trong DNNN cao gấp 3 lần trong doanh nghiệp tư nhân và gần gấp 2 lần trong doanh nghiệp FDI. Như vậy, hiệu quả tạo việc làm trên một đồng vốn đầu tư của DNNN  vẫn  kém nhất so với các loại hình doanh nghiệp khác, một nhận định đã được đưa ra từ cách đây hơn 10 năm trong một báo cáo của Ngân hàng Thế giới.

Có thể nói rằng, mặc dù DNNN đang được coi là khu vực có vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nhưng đóng góp của nó là chưa tương xứng với nguồn lực mà nó sử dụng cũng như chưa tương xứng với kỳ vọng trong chiến lược phát triển của Việt Nam. Một trong những nguyên nhân giải thích tình trạng các DNNN  hoạt động kém hiệu quả là vấn đề giới hạn ngân sách mềm- chủ đề sẽ được xem xét trong phần tiếp theo của bài viết.

Lý thuyết về ràng buộc ngân sách mềm

Nhà kinh tế học János Kornai người Hungari, từ những năm 1975-1980, đã chỉ ra nguyên nhân chính khiến các nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sản xuất không có hiệu quả, lâm vào tình trạng thiếu thốn triền miên và siêu lạm phát, đó chính là tình trạng ràng buộc ngân sách mềm (soft budget constraints) đối với các DNNN và đói đầu tư (investment hunger) của các doanh nghiệp này.

Qua nghiên cứu mô hình “chủ nghĩa xã hội thị trường” tại Hungary, Kornai thấy rằng. nếu DNNN bị lỗ và lâm vào nợ nần thì luôn có một hành động giải cứu kiểu nào đó: sự cứu trợ từ ngân sách nhà nước, hay ngân hàng quốc doanh cho vay thêm dù  ít hy vọng là khoản vay sẽ được hoàn trả đầy đủ. Dựa vào kinh nghiệm của mình về các hoạt động giải cứu lặp đi lặp lại, các giám đốc ít nhiều có thể trông đợi vào Nhà nước sẽ cứu vớt sự sống sót của doanh nghiệp mình. Vậy vì sao phải lo lắng quá nhiều về cắt giảm chi phí hay đổi mới nếu không có đe dọa về vỡ nợ? Tình trạng tài chính của doanh nghiệp đã không đặt một ràng buộc thực sự lên việc chi tiêu, vay mượn hay bành trướng của nó. Đấy là trạng thái mà Kornai gọi là “ràng buộc ngân sách mềm - soft budget constraint” (SBC).

Ràng buộc ngân sách mềm có nghĩa là Nhà nước thông qua trợ cấp, miễn giảm thuế, ấn định giá đầu vào, ấn định giá đầu ra, tín dụng ưu đãi hoặc tín chấp... để giúp tạo ra tăng trưởng “giả tạo” cho các DNNN (tăng trưởng của doanh nghiệp không hề liên quan đến tình hình tài chính ở hiện tại và tương lai của doanh nghiệp) và cứu vớt các doanh nghiệp này khỏi thua lỗ và phá sản với bất kỳ giá nào. Các lãnh đạo của doanh nghiệp không có động lực để thay đổi công nghệ và sáng tạo để đa dạng sản phẩm, nâng cao chất lượng và đầu tư ngược dòng vào các sản phẩm và dịch vụ đầu vào cho sản xuất đòi hỏi nhiều công sức, thời gian đầu tư lâu và thu lợi chậm. Thay vì đó, để đạt được các kế hoạch như cấp quản lý trên đề ra, các doanh nghiệp này đầu tư liên tục vào những nhà máy và công nghệ hiện có để tăng sản xuất một số ít các sản phẩm cuối cùng. Các kế hoạch lại thường viển vông để theo đuổi mục tiêu công nghiệp hóa và trực tiếp giảm tình trạng thiếu thốn trong nền kinh tế. Tình trạng thiếu thốn càng gay gắt, các doanh nghiệp càng có lý do để xin Nhà nước nhiều vốn để đầu tư, điều mà Kornai gọi là “đói đầu tư”.

Bao gồm trong hội chứng ràng buộc ngân sách mềm (SBC) là một hiện tượng đã được biết đến trong lý thuyết bảo hiểm như suy giảm đạo đức (moral hazard), nhưng khái niệm SBC là đầy đủ và phong phú hơn về nội dung, mô tả một quá trình xã hội và một cơ chế kinh tế phức tạp. Hội chứng SBC nuôi dưỡng sự vô trách nhiệm và coi khinh rủi ro, mở đường cho sự quá khát đầu tư và khát vọng bành trướng của các giám đốc. Điều này, đến lượt nó, làm cho các rắc rối tài chính trở nên thường xuyên hơn và cầu giải cứu gay gắt hơn. Hội chứng SBC trở thành một quá trình tự-gây ra, tự-tăng cường. Hậu quả là các doanh nghiệp hoạt động ngày càng kém hiệu quả và gây ra những bất ổn cho nền kinh tế.  

Các nhà kinh tế sau này đã mở rộng ý tưởng của Kornai và chứng minh rằng hội chứng SBC, không chỉ tồn tại trong cơ cấu của một nền kinh tế XHCN theo kiểu kế hoạch hóa, mà cũng có thể xuất hiện trong bất kỳ một nền kinh tế thị trường nào[3].    

Vấn đề đặt ra với DNNN  ở Việt Nam 

Với việc coi DNNN  là thành phần kinh tế chủ đạo, Nhà nước đã tiếp tục duy trì những ưu đãi lớn cho các doanh nghiệp này mặc dù Việt Nam từ lâu đã không còn là nền kinh tế theo mô hình XHCN kế hoạch hóa tập trung. Trên thực tế có nhiều dấu hiệu cho thấy Việt Nam tiếp tục duy trì một ràng buộc ngân sách mềm cho các doanh nghiệp Nhà nước.

Theo báo cáo của Bộ Tài chính năm 2008 về sắp xếp lại doanh nghiệp thì hầu hết các DNNN đều có tổng tài sản gấp từ 10-20 lần so với vốn chủ sở hữu, tổng số vốn vay ngân hàng bình quấn gấp 4- 6 lần số vốn tự có của doanh nghiệp, riêng các doanh nghiệp xây dựng và thương mại con số này là từ 10-20 lần. Một số doanh nghiệp có hệ số nợ/ vốn chủ sở hữu rất cao như CIENCO 5 là 42 lần, LILAMA là 21, 5 lần, Vinashin là 21, 8 lần[4].

Theo báo cáo của IMF (2009) thì  trong năm 2005 và 2006, Nhà nước đã bảo lãnh cho phát hành trái phiếu doanh nghiệp trong nước trị giá khoảng 1.200 tỉ đồng cho Tổng công ty Điện lực (EVN) và Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PetroVietnam). Việc bảo lãnh phát hành trái phiếu này đã được thực hiện cho các tập đoàn và tổng công ty khác như Vinashin. Chính phủ cũng bảo lãnh các hợp đồng tín dụng giữa các ngân hàng nước ngoài với các tổng công ty. Credit Suisse đã đồng ý cho Vinashin vay 600 triệu đô la và sau đó là cam kết cho vay đến 1 tỉ đô la cho Vinashin và cho Vinalines để mua tàu của Vinashin. Ngân hàng Phát triển (VBD) và các ngân hàng thương mại nhà nước, Vietcombank, Vietinbank và BIDV, Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Agribank) vẫn tiếp tục được coi là các công cụ để Nhà nước bơm thêm tín dụng cho các tập đoàn và tổng công ty nhà nước.

Những hình thức bắt buộc cho vay vượt ngoài mức an toàn tín dụng đã và đang diễn ra dưới các cách khác nhau cho các tập đoàn và tổng công ty khác. Ví dụ : Vinashin có được hợp đồng đóng tàu 53.000 tấn của Công ty Graig chính là nhờ yêu cầu của Chính phủ đối với bốn ngân hàng nhà nước bảo lãnh tiền đặt cọc của Graig. Điều này đôi khi vượt quá mức an toàn cho ngân hàng. Trong các báo cáo tài chính của các ngân hàng thương mại nhà nước này vẫn tồn tại một khoản mục là “cho vay chỉ định và theo kế hoạch của Nhà nước”, ngầm hiểu là cho các dự án quốc gia do các tổng công ty nhà nước quản lý.

Nhà nước cũng tiếp tục hỗ trợ các DNNN  dưới những hình thức khác. Có thể phân loại các tập đoàn và tổng công ty tùy theo những đặc quyền mà Nhà nước hỗ trợ thành ba nhóm:

+ Nhóm thứ nhất là các tổng công ty trong các lĩnh vực được bảo hộ để thay thế nhập khẩu. Các công ty này như VSC, Tổng công ty Hóa chất, Tổng công ty Xi măng, Tổng công ty Giấy đã và đang được bảo hộ bằng hàng rào phi thuế và thuế quan và trợ cấp bằng ấn định giá đầu vào. Cho đến gần đây họ được độc quyền và được bảo hộ nên rất ít áp lực cạnh tranh. Các tổng công ty này đã và đang mắc phải căn bệnh “đói đầu tư”.

Các DN này đã đầu tư quá nhiều vào sản xuất với công nghệ lạc hậu, các loại sản phẩm cuối cùng không có chất lượng cao, trong khi lại rất ít sản xuất các sản phẩm đầu vào và các sản phẩm cuối cùng chất lượng tốt. Công nghệ lạc hậu khiến chi phí sản xuất cao, hao tổn nhiều tài nguyên và ô nhiễm môi trường. Họ thất bại trong việc đạt được hiệu quả kinh tế nhờ quy mô (economies of scale) mà Chính phủ mong muốn khi quyết định hình thành nên họ. Mặc dù được gọi là tập đoàn và tổng công ty, nhưng họ bao gồm những nhà máy, phân xưởng và nông trường với quy mô nhỏ so với tiêu chuẩn của ngành, nằm rải rác ở các tỉnh trải dài đất nước.

+ Nhóm thứ hai là những tổng công ty có đặc quyền nắm giữ tài nguyên quốc gia. Họ nắm các loại tài nguyên trong lòng đất như dầu lửa (PetroVietnam), than đá và các khoáng sản (TKV), hoặc rất nhiều đất đai và cảng biển dọc theo chiều dài đất nước như Vinashin. Dựa vào ưu thế về nguồn lực tài nguyên, họ tạo ra một khoản doanh thu khổng lồ nhưng các DNNN  này củng cố được quyền lực của mình trong nền kinh tế không phải bằng việc nâng cao giá trị gia tăng của sản phẩm mà chủ yếu dựa vào đặc quyền sử dụng tài nguyên của quốc gia

+ Nhóm cuối cùng là những tổng công ty sản xuất các sản phẩm hướng vào xuất khẩu như Vinatex, Tổng công ty Da giày hay Tổng công ty Thủy sản. So với hai nhóm trên thì những tổng công ty này phải cạnh tranh nhiều hơn với các công ty tư nhân và doanh nghiệp nước ngoài. Song tuy có tiếng là các tổng công ty, họ vẫn thực hiện sản xuất theo các hợp đồng gia công là chủ yếu do không tự túc được đầu vào hoặc do không có kênh phân phối đến khách hàng cuối cùng ở nước ngoài, do vậy không thu được nhiều giá trị gia tăng.  Về hiệu quả thì các DNNN  này đã tỏ ra là kém hiệu quả hơn các doanh nghiệp tư nhân và nước ngoài. Chẳng hạn, Vinatex - một trong các doanh nghiệp thuộc nhóm này đã nhận được rất nhiều ưu đãi xuất khẩu và tín dụng để thực hiện chương trình tăng tỷ lệ nội địa hóa thông qua chương trình 1 tỉ mét vải, nhưng kết quả là hết sức khiêm tốn so với những nỗ lực của khu vực doanh nghiệp nước ngoài và tư nhân.

Với cả 3 loại hình DNNN  nêu trên, việc tăng thêm quyền hạn cho họ, đặc biệt là việc được phép đa dạng hóa các lĩnh vực sản xuất kinh doanh kết hợp với việc Chính phủ tiếp tục giúp họ không có hạn chế ngân sách đang dẫn đến việc họ tiếp tục “đói đầu tư” để đầu tư không có hiệu quả hoặc mong muốn chuyển mình thành những định chế tài chính nhiều hơn là chuyên vào lĩnh vực sản xuất chính của họ.

Theo đánh giá của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước (tính từ năm 2006 đến 31/12/2008) thì có đến 45,5% các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước hoạt động hiệu quả thấp (tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu dưới 10%) làm ảnh hưởng đến hiệu quả chung của khu vực kinh tế Nhà nước.

Vấn đề ở đây  là nếu xu hướng vay nợ để đầu tư tiếp tục diễn ra thì sẽ có nguy cơ đến lúc nào đó sẽ có tình trạng phá sản hàng loạt khi bong bong vỡ. Theo Minsky (1992), nếu các công ty không phải quan tâm đến khả năng bị phá sản (đối với các tập đoàn và tổng công ty nhà nước tại Việt Nam là nhờ vào hạn chế ngân sách mềm mà Nhà nước ban cho) thì họ sẽ có xu hướng sử dụng nợ, đặc biệt là các khoản nợ ngắn hạn để trả các khoản nợ dài hạn (có thể là được dùng để đầu tư) giống như mô hình Ponzi[5]. Nếu các DNNN  tiếp tục trò chơi lấy nợ nuôi nợ thì nguy cơ gây bất ổn tới nền kinh tế là rất cao. Đây là một xu hướng đáng lo ngại và cần được quan tâm giải quyết sớm.

Kết luận

Trong khuôn khổ bài viết này chúng tôi đã  cho thấy vai trò của DNNN chưa thực sự là chủ đạo như định hướng chiến lược phát triển của Việt Nam. Đóng góp vào nền kinh tế của các DNNN  chưa tương xứng với nguồn lực mà họ sử dụng. Các DNNN  cũng không tạo ra nhiều việc làm mới. Hiệu quả sử dụng vốn trong DNNN thấp hơn các loại hình doanh nghiệp khác và có xu hướng ngày càng giảm đi trong vài năm gần đây. Đáng ngại hơn cả là tình trạng ưu đãi DNNN đã và đang tạo ra hội chứng ràng buộc ngân sách mềm gây ra nhiều nguy hiểm tới sự phát triển ổn định nền kinh tế về dài hạn.

Mặc dù có thể là công cụ quan trọng để điều tiết nền kinh tế về một số vấn đề nhưng DNNN chỉ thực sự phát huy vai trò của mình khi hoạt động thực sự hiệu quả và có sức cạnh tranh cao. Hơn nữa, Nhà nước không thể duy trì chính sách ưu đãi nuôi dưỡng cho hội chứng SBC trong các DNNN. Tái cấu trúc nền kinh tế nên được thực hiện bằng các giải pháp cụ thể mà một trong số đó là biện pháp với các DNNN nhằm hạn chế tối đa vấn đề ràng buộc ngân sách mềm đang phổ biến hiện nay.

Tài liệu tham khảo

Bộ Tài chính (2008) Báo cáo tại hội nghị sắp xếp đổi mới DNNN  ngày 24/8/2008

Bùi Trinh “Hiệu quả đầu tư và chất lượng tăng trưởng” – Tạp chí Thông tin và dự  báo Kinh tế số 51 tháng 3/2010

CIEM (2008), Báo cáo cải cách nâng cao hiệu quả, sức cạnh tranh của DNNN  trong quá trình hội nhập kinh tế

Dapice D. (2003)  Vietnam’s economy Succes story or Weird dualism ?  UNDP Report

Hyman Minsky (1992) “The Financial Instability Hypothesis”  trong The Jerome Levy Economics Institute Working Paper No. 74

IMF (2009) “Viet nam, Country report No. 9/110”

Kornai J., Maskin, G. Roland trong  « Understanding soft budget constraint » - Tạp chí  - Journal of Economic Litturature, số 41 tháng 12/2003.

Ngân hàng Thế giới (1998)  “Viet nam : Rising to the challenges”

Ngân hàng thế giới (2006) “ Kinh doanh” – Báo cáo phát triển Việt Nam 2006.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2009) Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước

Văn kiện Đại hội Đảng các khóa VI, VII, VIII và IX.

[1] Xem thêm Bùi Trinh “Hiệu quả đầu tư và chất lượng tăng trưởng” – Tạp chí Thông tin và dự  báo Kinh tế số 51 tháng 3/2010

[2] Số vốn kinh doanh của các DNNN có thể còn cao hơn vì phần lớn các DNNN được giao đất giá rẻ hoặc có quyền sử dụng đất rất lớn từ quá khứ nhưng chưa được tính đúng tính đủ vào vốn.

[3] Xem thêm J.Kornai, Maskin, G. Roland trong  « Understanding soft budget constraint » - Tạp chí  - Journal of Economic Litturature, số 41 tháng 12/2003.

[4] Theo các quy định của nhiều nước thì hệ số an toàn giữa vốn vay/ vốn chủ sở hữu chỉ là 2,5-3,5 lần ( EU và Mỹ ) hay  3-4 lần ( Singapor).

[5] Mô hình vay nợ để trả nợ đặt tên theo C.Ponzi, người Ý. Vào những năm 1920-1930 ở Mỹ, Ponzi nhờ mánh khóe này đã trở nên giàu có rất nhanh nhưng sau đó đã bị vỡ nợ. Cách thức huy động vốn này gây ra hiện tượng đổ vỡ tín dụng hàng loạt khi mà người vay không thể trả nợ.