Quản lý ngân quỹ nhà nước theo mục tiêu an toàn và hiệu quả được khẳng định tại Điều 62 Luật ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015. Theo đó, Kho bạc Nhà nước (KBNN) quản lý tập trung, thống nhất ngân quỹ nhà nước để đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN; bảo đảm quản lý an toàn và sử dụng có hiệu quả ngân quỹ nhà nước.

Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 quy định về chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước và Bộ Tài chính cũng đã ban hành các thông tư hướng dẫn về chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước, trong đó có nhiều nội dung như: Dự báo luồng tiền, xác định và xử lý ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi hoặc thiếu hụt; tạm ứng cho ngân sách trung ương; tạm ứng cho ngân sách cấp tỉnh; quy định về quản lý rủi ro đối với hoạt động quản lý ngân quỹ nhà nước; quy định về tài khoản thanh toán tập trung của KBNN... trong đó, việc quản lý rủi ro trong sử dụng ngân quỹ là một nội dung hết sức quan trọng.

Hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước

Mỗi Chính phủ có cách quản lý ngân quỹ nhàn rỗi khác nhau nhưng nhìn chung thường có các hoạt động sử dụng ngân quỹ (hay còn gọi là các hoạt động đầu tư ngân quỹ) sau: Gửi tiền tại ngân hàng trung ương (NHTW), hưởng lãi suất theo lãi suất cho vay ngắn hạn của NHTW - lãi suất phái sinh (repo) hoặc lãi suất chiết khấu; Gửi tiền có kỳ hạn (thường là kỳ hạn ngắn) hoặc qua đêm tại ngân hàng thương mại (NHTM); Giao dịch repo/repo ngược; Đầu tư vào tín phiếu kho bạc (T-bills) trên thị trường thứ cấp; Đầu tư vào chứng khoán có thu nhập cố định (trái phiếu, tín phiếu) do Chính phủ phát hành; Mua bán ngoại hối.

Đối với Việt Nam, các hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi sắp xếp theo thứ tự ưu tiên gồm:

- Tạm ứng cho ngân sách trung ương (thời hạn không quá 01 năm, được gia hạn tối đa không quá 01 năm).

- Tạm ứng cho ngân sách cấp tỉnh (thời hạn không quá 01 năm, được gia hạn tối đa không quá 01 năm).

- Gửi có kỳ hạn (kỳ hạn không quá 03 tháng) tại các NHTM có mức độ an toàn cao theo xếp hạng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

- Mua lại có kỳ hạn trái phiếu chính phủ (kỳ hạn không quá 03 tháng).

Phân loại rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước

Nghị định 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 của Chính phủ quy định: Rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước là rủi ro phát sinh khi các khoản sử dụng ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi không có khả năng thu hồi kịp thời và đầy đủ (gốc, lãi) khi đến hạn, hoặc do có sự biến động bất lợi về lãi suất trên thị trường tiền tệ hoặc sự biến động bất lợi về tỷ giá hối đoái.

Áp dụng tiêu chí phân loại rủi ro được thừa nhận rộng rãi trên thế giới thì rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ theo quy định của Nghị định 24/2016/NĐ-CP gồm 02 loại rủi ro: Rủi ro tín dụng và rủi ro thị trường. Mặt khác, từ định nghĩa về “các loại rủi ro khác” trong Nghị định 24/2016/NĐ-CP có thể hiểu đây chính là rủi ro tác nghiệp, là loại rủi ro gắn với mọi hoạt động quản lý ngân quỹ, đặc biệt là hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước. Do vậy, rủi ro hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước bao gồm các loại rủi ro sau:

- Rủi ro tín dụng: Là rủi ro đối tác trong giao dịch sử dụng ngân quỹ (NHTM nơi gửi tiền hoặc đối tác trong giao dịch mua lại có kỳ hạn trái phiếu chính phủ, ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh trong hoạt động tạm ứng ngân quỹ nhà nước) không thực hiện được nghĩa vụ đã cam kết dẫn đến nguy cơ các khoản sử dụng ngân quỹ nhà nước không có khả năng thu hồi kịp thời, đầy đủ khi đến hạn.

- Rủi ro thị trường: Là rủi ro phát sinh do biến động bất lợi về lãi suất trên thị trường tiền tệ hoặc sự biến động bất lợi về tỷ giá hối đoái.

- Rủi ro tác nghiệp: Là rủi ro phát sinh do các quy trình nội bộ không phù hợp hoặc không thành công; Sự cố công nghệ thông tin; Rủi ro do con người (không tuân thủ đúng quy trình nghiệp vụ, cố tình vi phạm quy định để trục lợi...); Rủi ro pháp lý (các hợp đồng gửi tiền tại NHTM được soạn thảo không chặt chẽ dẫn đến tranh chấp...) và rủi ro từ các sự kiện bên ngoài gây ra.

Những hạn chế trong quản lý rủi ro hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước

Xác định tầm quan trọng của công tác quản lý ngân quỹ nói chung, sử dụng ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi nói riêng trong hoạt động KBNN, ngay từ khi mới thành lập và trải qua quá trình phát triển ổn định, KBNN luôn quan tâm đến việc quản lý rủi ro đối với hoạt động ngân quỹ nhà nước.

Tuy quan điểm, mức độ, phương pháp tiếp cận quản lý rủi ro tùy từng giai đoạn khác nhau, nhưng công tác quản lý rủi ro vẫn đã và đang được KBNN triển khai, góp phần vào thành tích chung của công tác quản lý ngân quỹ. Cụ thể:

- Công tác quản lý rủi ro đã góp phần thực hiện thắng lợi mục tiêu quản lý ngân quỹ an toàn. Thông qua các biện pháp kiểm soát rủi ro, KBNN đã kịp thời phát hiện, ngăn chặn các sai phạm có thể xảy ra trong hoạt động điều hành ngân quỹ; Ngân quỹ được quản lý tập trung thống nhất, điều hành linh hoạt, an toàn, KBNN đã luôn đáp ứng đầy đủ, kịp thời các nhu cầu, nhiệm vụ chi của NSNN và các đơn vị giao dịch.

- Việc sử dụng các biện pháp quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng nguồn ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi (tạm ứng vốn cho NSNN) đã góp phần xử lý thiếu hụt tạm thời ngân sách trung ương, đáp ứng các nhu cầu chi đột xuất khi NSNN chưa tập trung kịp nguồn thu; Kịp thời thực hiện nhiệm vụ cấp bách về kinh tế xã hội, an ninh, quốc phòng, các chính sách về an sinh xã hội, xoá đói giảm nghèo nhanh và bền vững cần có vốn để đẩy nhanh tiến độ thực hiện.

Đặc biệt, trong giai đoạn khi nguồn thu ngân sách gặp khó khăn do trái phiếu chính phủ không huy động được theo kế hoạch, thực hiện chính sách miễn, giảm thuế... khi đó nguồn vốn tạm ứng từ KBNN đã hỗ trợ kịp thời cho ngân sách trung ương để thực hiện các nhiệm vụ chi theo kế hoạch.

Bên cạnh đó, với số vốn tạm thời nhàn rỗi, KBNN đã hỗ trợ kịp thời cho ngân sách các địa phương giải quyết khó khăn về vốn đáp ứng các nhu cầu chi trong khi ngân sách chưa tập trung kịp nguồn thu. Hàng năm, Bộ Tài chính đã phê duyệt ứng mới hàng nghìn tỷ đồng cho các địa phương, với số dự án, công trình đầu tư xây dựng cơ bản được hỗ trợ vốn lên đến hàng trăm dự án.

Nhìn chung, do áp dụng các biện pháp quản lý rủi ro hiệu quả nên phần lớn các địa phương đã sử dụng vốn tạm ứng của KBNN đúng mục đích, quản lý vốn chặt chẽ, đúng quy định, có hiệu quả, chưa để xảy ra trường hợp thất thoát hay lãng phí trong việc sử dụng ngân quỹ nhà nước, góp phần đẩy nhanh tiến độ xây dựng các công trình xây dựng cơ bản, giải phóng mặt bằng, xây dựng cơ sở hạ tầng các khu đô thị, khu công nghiệp qua đó bán đấu giá quyền sử dụng đất, tạo điều kiện khai thác có hiệu quả tiềm năng kinh tế của từng địa phương, tạo nguồn thu cho ngân sách, cũng như giải quyết việc làm cho nhân dân.

Tuy nhiên, tương tự như các nước đang phát triển khác, công tác quản trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước trong thời gian qua cũng còn một số hạn chế như: Việc quản lý rủi ro hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước chưa được tiếp cận và triển khai một cách đầy đủ theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế.

Cụ thể: Hoạt động quản lý rủi ro đang thực hiện chủ yếu thông qua kiểm soát hành chính, chưa tổ chức đánh giá, phân tích và xây dựng kịch bản để đối phó với tình huống rủi ro có thể xảy ra; Chưa ứng dụng các phương pháp đánh giá, đo lường mức độ rủi ro hiện đại... Bên cạnh đó, một số tỉnh sử dụng vốn tạm ứng chưa đúng mục đích, chưa hiệu quả nhưng không thực hiện chế độ báo cáo theo đúng quy định dẫn đến khó khăn trong việc giám sát, quản lý rủi ro…

Giải pháp quản lý rủi ro hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước

Để nâng cao hiệu quả quản lý rủi ro hoạt động sử dụng quỹ nhà nước, cần tập trung thực hiện các giải pháp quản lý rủi ro tín dụng, quản lý rủi ro thị trường, rủi ro tác nghiệp.

Về quản lý rủi ro tín dụng

Việc xét duyệt hồ sơ tạm ứng phải được thực hiện kỹ lưỡng, đúng quy trình, thủ tục và phải qua ít nhất phải trải qua 2 vòng kiểm soát: Vòng của bộ phận trực tiếp thụ lý hồ sơ giải quyết công việc và vòng của bộ phận quản lý rủi ro. Để đảm bảo hạn mức tạm ứng ngân quỹ nhà nước cho NSNN theo đúng quy định, trường hợp các tỉnh có khoản tạm ứng quá hạn, KBNN cần có văn bản đôn đốc hoàn trả tạm ứng, thực hiện thu phí quá hạn đối với các khoản tạm ứng quá hạn của ngân sách cấp tỉnh, áp dụng chế tài với trường hợp chậm trả tạm ứng ngân quỹ nhà nước

Đối với các khoản tiền gửi tại NHTM, rủi ro tín dụng được kiểm soát và giảm thiểu thông qua việc thiết lập giới hạn về đối tượng tín dụng, hạn mức tín dụng và phân tán rủi ro tín dụng: Không gửi tiền tập trung tại một NHTM, cùng một kỳ hạn mà phải gửi tại từ ít nhất 02 ngân hàng trở lên với các kỳ hạn khác nhau; Khối lượng tiền gửi, kỳ hạn gửi tại các ngân hàng cho từng lần gửi được tính toán dựa trên xếp hạng chất lượng tín dụng, lãi suất chào của ngân hàng nhưng không được vượt quá các hạn mức đã nêu ở trên. 

Đối với các khoản mua lại có kỳ hạn trái phiếu chính phủ, hạn mức sử dụng ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi để mua lại có kỳ hạn trái phiếu chính phủ, tối đa không vượt quá 10% khả năng ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi trong quý.

Về quản lý rủi ro thị trường

Cần lập bảng theo dõi thời hạn phải thực hiện các nghĩa vụ thanh toán, thời gian đáo hạn của các khoản đầu tư; Tính toán để cân đối giữa dòng tiền vào và dòng tiền ra, cũng như thu hẹp khoảng cách giữa kỳ hạn, loại tiền của khoản huy động và khoản đầu tư nhằm hạn chế tối đa những rủi ro gây ra bởi thay đổi về tỷ giá và lãi suất. Bên cạnh đó, tìm hiểu chu kỳ, tập quán của thị trường giao dịch repo để xác định thời điểm mua lại có kỳ hạn trái phiếu chính phủ với lãi suất có lợi nhất.

 Về quản lý rủi ro tác nghiệp

Cần nâng cao chất lượng dự báo luồng tiền, xây dựng bản tin nợ công theo dõi và cung cấp thông tin về tình hình vay, trả nợ vay và số dư nợ vay của ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh (chi tiết đến từng đơn vị, từng khoản vay), qua đó, giúp thuận tiện trong tra cứu thông tin về số dư nợ vay của các tỉnh khi làm thủ tục xét duyệt các khoản vay của ngân sách các tỉnh.

Sổ cẩm nang cán bộ, công chức, gồm hệ thống các văn bản hướng dẫn các chuẩn mực của ngành, quy chế làm việc của cơ quan KBNN, các quy trình/thủ tục thực hiện nghiệp vụ, bản mô tả vị trí công việc... sẽ giúp cán bộ công chức hiểu rõ các yêu cầu về đạo đức, tác phong, trình tự thực hiện công việc, phạm vi thẩm quyền, trách nhiệm... trước, trong và sau khi thực hiện công việc.

Bên cạnh đó, trong một giao dịch sử dụng ngân quỹ nhà nước, phải luôn đảm bảo có ít nhất hai người/hai bộ phận tham gia vào việc quá trình xử lý giao dịch: Người/bộ phận thực hiện nghiệp vụ - người/bộ phận kiểm tra, kiểm soát.

Với việc triển khai đồng bộ các giải pháp, kết hợp với ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại, chắc chắn công tác quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước sẽ góp phần vào hoàn thành mục tiêu quản lý ngân quỹ nhà nước an toàn và hiệu quả.  

Tài liệu tham khảo:

1. Giải pháp hoàn thiện quản lý ngân quỹ KBNN - Đề tài cấp bộ của KBNN năm 2009;

2. Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020;

3. Luật NSNN năm 2015;

4. Nghị định 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 của Chính phủ quy định về chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước;

5. Thông tư 314/2006/TT-BTC ngày 28/11/2016 hướng dẫn một số điều của Nghị định 24/2015/NĐ-CP;

6. Báo cáo của các đoàn công tác KBNN tại hội nghị PEMNA các năm 2014, 2015, 2016 về quản lý ngân quỹ;

7. Einhorn, David, quoted by Joe Nocera (2003), ‘Risk Mismanagement’, The New York Times Magazine, truy cập ngày 10 tháng 4 năm 2017, <http://www.nytimes.com/2009/01/04/magazine/04risk-t.html>.