Tuy nhiên, bên cạnh những thành công, tái cơ cấu đầu tư công ở nước ta còn diễn ra chậm, chưa như kỳ vọng, tình trạng đầu tư dàn trải chưa được khắc phục triệt để… Để có cái nhìn tổng thể và giải quyết những tồn tại này, bài viết phân tích thực trạng tái cơ cấu đầu tư công gắn với tăng trưởng bền vững, đưa ra một số đề xuất, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công thời gian tới.

Đầu tư công là chi tiêu của Nhà nước giúp cho tăng lượng vốn vật chất và vốn con người, nhằm tăng sản lượng tiềm năng của quốc gia. Cơ cấu đầu tư công được hiểu là tập hợp các khoản chi đầu tư của Nhà nước cho các ngành, lĩnh vực khác nhau, với tỷ trọng khác nhau trong tổng chi tiêu của Nhà nước cho đầu tư.

Tái cơ cấu đầu tư công là việc điều chỉnh cơ cấu đầu tư công hiện tại sang một cơ cấu đầu tư công khác (hợp lý hơn). Tái cơ cấu đầu tư công gắn với tăng trưởng kinh tế bền vững là việc điều chỉnh cơ cấu đầu tư công hướng tới thay đổi cơ cấu kinh tế, tăng trưởng kinh tế bền vững trong điều kiện môi trường được bảo đảm.

Thực trạng đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam

- Về tái cơ cấu đầu tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội: Vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2017 chiếm tỷ trọng cao trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tỷ trọng vốn đầu tư công của Việt Nam trong tổng đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2011-2017 đạt mức cao nhất (40,4% năm 2013) và thấp nhất (35,68% năm 2017) (Bảng 1). Từ năm 2011 đến nay, chi đầu tư công liên tục tăng. Năm 2017, chi đầu tư công cao gấp 1,74 lần so với năm 2011.

Điểm đáng chú ý là số vốn tăng nhưng tỷ trọng chi đầu tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội có xu hướng giảm dần trong những năm gần đây. Điều này cho thấy, tái cơ cấu đầu tư công có mục tiêu giảm tỷ trọng đầu tư công, tăng tỷ trọng đầu tư tư nhân trong tổng đầu tư toàn xã hội.

- Về tái cơ cấu chi đầu tư công theo nguồn vốn: Chính phủ đã dành ngân sách lớn cho đầu tư. Hàng năm, có khoảng hơn 200.000 tỷ đồng ngân sách nhà nước (NSNN) chi cho đầu tư, chiếm tỷ trọng từ hơn 40% đến hơn 50% tổng chi đầu tư công.

Đứng sau chi đầu tư từ nguồn NSNN là chi đầu tư từ nguồn vốn vay (chủ yếu là trái phiếu chính phủ). Năm 2011, Chính phủ đã chi đầu tư 114.085 tỷ đồng từ vốn NSNN, chiếm 33,4% tổng chi đầu tư công. Trong các năm tiếp theo chi đầu tư từ vốn vay tăng cả về số lượng và tỷ trọng trong tổng chi đầu tư công (Bảng 2).

Về số tuyệt đối, chi đầu tư từ NSNN khá ổn định. Chỉ trừ năm 2011 do thực hiện thắt chặt chi tiêu để chống lạm phát nên nguồn vốn đầu tư có giảm, trong các năm còn lại mức chi đầu tư từ NSNN được duy trì ở mức hơn 200.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, về tỷ trọng, chi đầu tư từ NSNN có xu hướng giảm, chi đầu tư từ vốn vay và vốn của các DNNN có xu hướng tăng.

Trong thời kỳ 2011 - 2016, chi đầu tư từ vốn NSNN tăng bình quân 3,88%/năm, chi đầu tư từ vốn vay có tốc độ tăng bình quân cao nhất, đạt 8%/năm; tiếp đến là chi đầu tư từ vốn các DNNN và vốn khác tăng 5,78%. Đầu tư từ vốn NSNN được coi là ít rủi ro hơn so với đầu tư từ các nguồn khác, nhưng tỷ trọng loại vốn này lại giảm và tốc độ tăng thấp hơn các đầu tư từ nguồn vốn khác - đây là xu hướng thay đổi không tích cực của tái cơ cấu đầu tư công và đối với nền kinh tế.

Nghiên cứu của trường Đại học Kinh tế Quốc dân cho thấy, năm 2016, NSNN đã chi 6.560 tỷ đồng đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia, trong đó, 5.150 tỷ đồng cho Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo bền vững; chi 1.410 tỷ đồng cho Chương trình nông thôn mới. Chi đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ tập trung cho các lĩnh vực giao thông 22.394,43 tỷ đồng, y tế 16.180,06 tỷ đồng, thủy lợi 8560,43 tỷ đồng.

- Về tái cơ cấu đầu tư công trong các ngành: Bảng 3 cho thấy, các ngành có tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công cao trong giai đoạn này như sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước nóng, hơi nước và điều hòa không khí; cung cấp nước, hoạt động quản lý và xử lý rác thải; vận tải, kho bãi; giáo dục, đào tạo; y tế và hoạt động trợ giúp xã hội... Một số ngành có tốc độ tăng vốn đầu tư thấp như nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản; công nghiệp chế biến, chế tạo.

Chi đầu tư công trong thời kỳ 2011-2017 được tập trung cho phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, y tế và giáo dục. Năm 2016, chi đầu tư cho các lĩnh vực này chiếm khoảng 53,6% tổng chi đầu tư công, trong đó, chi đầu tư cho lĩnh vực vận tải, kho bãi 21,3%, lĩnh vực điện, nước 14,4%. Mặc dù, có tốc độ tăng trưởng vốn cao nhưng chi đầu tư công cho hoạt động chuyên môn, khoa học, công nghệ, y tế (đầu tư vào các lĩnh vực này bảo đảm tính bền vững của tăng trưởng) đang có xu hướng giảm dần. Đây là xu hướng không tích cực trong chuyển dịch chi tiêu công trong các ngành. Đáng chú ý, chi đầu tư công cho một số ngành như tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, kinh doanh bất động sản trong thời kỳ này có tốc độ tăng khá cao. Các hoạt động đầu tư này chủ yếu là đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) sự mất cân đối và kém hiệu quả đã gây ra bất ổn cho nền kinh tế.

Về tái cơ cầu đầu tư công gắn với tăng trưởng kinh tế bền vững

Những kết quả tích cực về tái cơ cấu đầu tư công

Những phân tích ở trên cho thấy, cơ cấu đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam trong thời kỳ 2011-2017 đã có những kết quả đáng ghi nhận, cụ thể:

Một là, quy mô chi tiêu đầu tư công đã được mở rộng liên tục để hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế trong thời kỳ này.

Về lý thuyết, có quan điểm cho rằng, đầu tư công mang tính “phản chu kỳ”. Theo đó, trong thời kỳ suy thoái, đầu tư công nên được mở rộng để kích thích tăng trưởng và sẽ thu hẹp trong thời kỳ kinh tế tăng trưởng mạnh, để giảm nhiệt cho nền kinh tế. Thực tế cho thấy, trong thời kỳ lạm phát cao (2010 - 2011), Chính phủ đã phải thắt chặt chi tiêu công, trong đó có chi đầu tư công.

Tuy nhiên, sau khi đã khống chế được lạm phát (năm 2012), chi đầu tư công trong các năm tiếp theo đã tăng khá mạnh với xu hướng chuyển dịch nguồn lực từ khu vực công sang khu vực tư nhân. Đây là kết quả đáng ghi nhận của chính sách tái cơ cấu đầu tư công của Việt Nam.

Hai là, tái cơ cấu đầu tư công đã được thực hiện theo đúng định hướng, tỷ trọng đầu tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội và trên GDP đã giảm dần.

Theo Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 - 2020, Chính phủ xác định, tái cơ cấu đầu tư công sẽ được điều chỉnh bảo đảm cho chi đầu tư công chiếm khoảng 35% - 40% tổng đầu tư xã hội. Thực tế thực hiện tái cơ cấu đầu tư công trong giai đoạn vừa qua đã đưa tỷ trọng chi đầu tư công trong tổng chi đầu tư toán xã hội giảm dần.

Mặt khác, Đề án cơ cấu lại đầu tư công giai đoạn 2017 - 2020 và định hướng đến năm 2025 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đã xác định một trong bốn mục tiêu cụ thể tái cơ cấu đầu tư công là tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước bình quân đạt khoảng 10 - 11% GDP. Trong thời kỳ 2011 - 2017, tỷ trọng chi đầu tư công trên GDP tương đối ổn định nhưng đã có xu hướng giảm.

Ba là, cơ cấu đầu tư công đã được chuyển dịch sang những ngành bảo đảm tính bền vững của tăng trưởng.

Những phân tích trên cho thấy, một số ngành tạo vốn vật chất và vốn con người đã được Nhà nước ưu tiên đầu tư, có tốc độ tăng trưởng vốn trong thời kỳ này khá cao. Các ngành có tốc độ tăng trưởng vốn bình quân giai đoạn 2011-2015 cao như ngành cung cấp nước, hoạt động quản lý và xử lý rác thải 9,9%; hoạt động chuyên môn, khoa học, công nghệ 27,6%, giáo dục đào tạo 21%; y tế và hoạt động trợ giúp xã hội 15,6% - đây là những ngành có vai trò gia tăng năng lực sản xuất của nền kinh tế, tạo dư địa cho tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn, bảo đảm tăng trưởng kinh tế ổn định trong dài hạn, bảo vệ môi trường.

Một số vấn đề đặt ra

Bên cạnh các kết quả đạt được ở trên, tái cơ cấu đầu tư công giai đoạn 2012-2017 còn tồn tại một số hạn chế sau:

Thứ nhất, tái cơ cấu đầu tư công diễn ra chậm.

Sự chậm trễ trong việc ban hành chính sách tái cơ cấu đầu tư công và từ phía các cơ quan tổ chức thực thi các chính sách tái cơ cầu đầu tư công. Qua quan sát, sự bất ổn kinh tế vĩ mô ở Việt Nam đã bắt đầu từ cuối năm 2007, năm 2008 và kéo sang 2009, 2010, mức độ bất ổn trở nên trầm trọng hơn và chưa dừng lại sau nhiều nỗ lực của Chính phủ. Tuy nhiên, phải đến Đại hội lần thứ XI của Đảng (2011), chủ trương đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế, cơ cấu lại nền kinh tế mới được đưa ra. Số liệu trong các bảng ở trên cho thấy, sự chuyển dịch cơ cấu vốn đầu tư công mới bắt đầu thay đổi từ năm 2014. Hơn nữa, những thay đổi này là rất ít cho thấy, tái cơ cấu đầu tư công diễn ra rất chậm.

Mặt khác, vốn đầu tư của các DNNN trong thời kỳ vừa qua kém hiệu quả. Bằng chứng là nhiều dự án đầu tư của các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước bị thua lỗ, thất thoát lớn. Do vậy, tỷ trọng vốn đầu tư của các DNNN trong tổng vốn đầu tư công đáng ra cần cắt giảm, tuy nhiên, trong thời kỳ qua tỷ trọng này chưa có xu hướng giảm. Điều này cho thấy, chính sách tái cơ cấu đầu tư công chưa được thực hiện tốt, làm chậm quá trình tái cơ cấu đầu tư công và tái cơ cấu kinh tế.

Thứ hai, tái cơ cấu đầu tư công chưa hiệu quả, chưa khắc phục được tình trạng đầu tư dàn trải.

Chi đầu tư công của Việt Nam vẫn chưa thoát tình trạng dàn trải, chưa tập trung vào các dự án trọng điểm. Tình trạng dự án chậm triển khai, chậm tiến độ, tình trạng nợ đọng trong xây dựng cơ bản còn kéo dài gây lãng phí, kém hiệu quả.

Nghiên cứu của TS. Đặng Đức Anh cho thấy, hiệu quả của đầu tư công ở Việt Nam trong giai đoạn 2011-2015 thấp. Trong giai đoạn này, hệ số ICOR trung bình của nền kinh tế là 5,9 và của khu vực nhà nước là 8,52.

Thứ ba, tái cơ cấu đầu tư công tác động tới tăng trưởng kinh tế không lớn.

Sự không hiệu quả của tái cơ cấu đầu tư công trong giai đoạn này đã không tạo ra tác động lớn tới tăng trưởng kinh tế. Tăng trưởng kinh tế trong những năm từ 2011-2017 đạt mức thấp lần lượt là: 5,03%, 5,42%, 5,98%, 6,68%, 6,21%, 6,81%. Nếu tỷ lệ vốn đầu tư công so với GDP tăng 1% thì GDP tăng khoảng 0,1%. Trong khi đó, tăng tỷ lệ vốn đầu tư so với GDP từ khu vực DNNN làm tăng 0,37% GDP, từ khu vực DN ngoài nhà nước và hộ dân cư làm tăng 0,8% GDP. Nguyên nhân cơ bản nhất là sự yếu kém trong các khâu của hệ thống quản lý đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công.

Một số đề xuất về chính sách

Để tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam đạt hiệu quả cao, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững, cần tập trung triển khai một số nội dung sau:

Thứ nhất, tập trung đầu tư cho việc cải thiện môi trường kinh doanh, theo đó ưu tiên vốn ODA hỗ trợ trồng rừng, đầu tư xử lý ô nhiễm môi trường. Chính phủ cần quy định các tỉnh phải dành kinh phí đầu tư phát triển cho xử lý môi trường, yêu cầu DN phải đóng góp kinh phí xử lý môi trường nhằm góp phần khôi phục môi trường, tăng năng lực sản suất cho nền kinh tế trong dài hạn.

Thứ hai, tăng chi đầu tư cho khoa học công nghệ, y tế, đổi mới quản lý chi đầu tư trong lĩnh vực giáo dục, y tế, khoa học công nghệ nhằm tăng năng suất lao động của nền kinh tế. Đầu tư cho khoa học công nghệ và cho y tế đã được Nhà nước ưu tiên nhưng cần tăng nguồn chi.

Thứ ba, có biện pháp mạnh hơn nữa trong việc thoái vốn tại các DNNN, vốn nhà  nước tập trung đầu tư cho các công trình trọng điểm.

Thứ tư, xây dựng danh mục thứ tự ưu tiên các công trình đầu tư trong từng năm và từng thời kỳ phù hợp với khả năng cân đối vốn và bảo đảm kiểm soát được nợ công. Điều này hạn chế được tình trạng đầu tư dàn trải, công trình chậm tiến độ và bảo đảm nguyên tắc tập trung thống nhất trong phân cấp quản lý đầu tư công.

Tài liệu tham khảo:

1. Quyết định số 63/QĐ-TTg ngày 12/1/2018 phê duyệt Đề án cơ cấu lại đầu tư công giai đoạn 2017-2020 và định hướng đến năm 2025;
2. Quyết định số 339/QĐ-TTg ngày 19/2/2013 phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 – 2020;
3. Quyết định số 807/QĐ-TTg ngày 3/7/2018 phê duyệt chương trình mục tiêu xử lý triệt để các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng thuộc đối tượng công ích giai đoạn 2016 – 2020;
4. Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Kinh tế Việt Nam (2016), Tái cơ cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và vai trò Nhà nước kiến tạo;
5. Bùi Tất Thắng, Đầu tư công: Những vấn đề đặt ra cho năm 2018,
   http://tapchitaichinh.vn;
6. Đặng Đức Anh và nhóm nghiên cứu, Trung tâm Thông tin và Dự báo kinh tế - xã hội quốc gia - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Đánh giá tác động của tái cơ cấu đầu tư công đến nền kinh tế giai đoạn 2011-2015.
7. Hoài Anh, Đầu tư công không ảnh hưởng lớn đến tăng trưởng kinh tế (www.baohaiquan.vn);
8. Kỷ yếu Diễn đàn Tài chính (2017), Bộ Tài chính.