Thực hiện kế hoạch vốn đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ năm 2016
Trong năm 2016, bên cạnh những yếu tố thuận lợi, việc quản lý vốn đầu tư công vẫn còn nhiều khó khăn, thách thức bởi đây là năm đầu tiên của Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 và cũng là năm đầu tiên các văn bản hướng dẫn Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng bắt đầu có hiệu lực. Bài viết đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tư nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ năm 2016 dưới tác động của 2 văn bản luật mới, các nghị quyết điều hành của Chính phủ và đưa ra những khuyến nghị để hoàn thiện các cơ chế quản lý nhà nước trong lĩnh vực đầu tư công giai đoạn 2016-2020.
Tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tư nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ năm 2016
Kế hoạch vốn
Năm 2016 là năm đầu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm giai đoạn 2016-2020, đồng thời là năm đầu tiên của Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, năm đầu tiên các văn bản hướng dẫn các Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng bắt đầu có hiệu lực.
Theo các nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách và các quyết định giao vốn của Thủ tướng Chính phủ, trong năm 2016, tổng số kế hoạch vốn đầu tư công nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) và trái phiếu chính phủ (TPCP) đã được giao cho các bộ, ngành và địa phương là 300.059,8 tỷ đồng (chia thành nhiều đợt), trong đó, vốn NSNN là 252.567,1 tỷ đồng, vốn TPCP là 47.492,7 tỷ đồng.
Tình hình thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn
Theo báo cáo 6 tháng đầu năm 2016 của Chính phủ, các đơn vị đã tích cực triển khai thực hiện các Nghị quyết của Chính phủ về phát triển kinh tế - xã hội, tuy nhiên tăng trưởng kinh tế nửa đầu năm 2016 chỉ đạt 5,52%, đến quý III/2016 đạt 6,4%, vẫn thấp hơn cùng kỳ năm 2014 và 2015, trong đó có nguyên nhân chậm giải ngân vốn đầu tư công.
Trước tình hình trên, trong 6 tháng cuối năm 2016, Chính phủ đã vào cuộc và tích cực chỉ đạo thực hiện nhiều giải pháp (ban hành Nghị quyết 60/NQ-CP, 89/NQ-CP và 97/NQ-CP, thành lập tổ công tác thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công) nhằm khắc phục những hạn chế, tồn tại, phấn đấu giải ngân hết kế hoạch vốn đầu tư công, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Tuy nhiên, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư nguồn NSNN và TPCP dù đã được cải thiện vẫn còn thấp, cụ thể như sau:
Sau 12 tháng thực hiện kế hoạch vốn đầu tư công năm 2016, ước thanh toán tổng số vốn đầu tư công nguồn NSNN và TPCP là 218.087 tỷ đồng, đạt 72,7% kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao (trong đó, nguồn NSNN đạt 76%, nguồn TPCP đạt 55,2% kế hoạch giao), cùng kỳ năm 2015 tỷ lệ này là 83%, năm 2014 đạt 90% hay năm 2013 là 92%.
Bảng 1: Tình hình thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn (tỷ đồng)
Thứ nhất, chậm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, các chỉ số về tăng trưởng bị ảnh hưởng lớn, do tỷ trọng đầu tư phát triển chiếm vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân.
Thứ hai, khó hoàn thành kế hoạch năm ngân sách theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.
Thứ ba, các sản phẩm đầu ra của doanh nghiệp sản xuất, đặc biệt là sản xuất vật liệu xây dựng, cung cấp thiết bị bị ảnh hưởng do lượng bán chậm (cầu tiêu dùng giảm), qua đó ảnh hưởng tới “sức khỏe” của doanh nghiệp, đồng thời sẽ ảnh hưởng tới thu nhập của công nhân và người lao động.
Thứ tư, không kịp thời tạo nền tảng cơ sở hạ tầng kỹ thuật phục vụ sản xuất, kinh doanh và sinh hoạt của người dân.
Thứ năm, tình trạng giải ngân vốn thấp đã tác động xấu đến tiến độ thi công công trình; ngoài ra, việc các dự án bị kéo dài thời gian thực hiện chịu ảnh hưởng rất lớn từ sự trượt giá. Điều này làm tăng tổng mức đầu tư, thêm gánh nặng về vốn cho các cơ quan điều hành NSNN.
Hơn nữa, thu NSNN cũng chịu nhiều ảnh hưởng do các đơn vị thi công chậm thực hiện nghĩa vụ nộp thuế cho nhà nước. Những hệ lụy này đã trở thành vòng luẩn quẩn khó tháo gỡ.
Các nguyên nhân chủ yếu
Việc thực hiện giải ngân chậm được nhìn nhận do xuất phát các nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Một là, các văn bản quy phạm pháp luật mới đi vào cuộc sống. Năm 2016 là năm thứ hai thực hiện Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, tuy nhiên khi đi vào cuộc sống đã phát sinh một số vướng mắc sau:
(i) Luật Đầu tư công quy định những dự án khởi công mới trước khi thực hiện phải được thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, đồng thời tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Mặc dù các quy định này rất chặt chẽ, đưa dự án vào khuôn khổ và chỉ được thực hiện khi đã chắc chắn có nguồn vốn để thực hiện.
Tuy nhiên, đó chỉ là trên lý thuyết. Thực tế khả năng dự báo về tăng trưởng kinh tế trong trung hạn của nước ta còn nhiều hạn chế; trong khi, nguồn thu chịu ảnh hưởng từ nhiều lý do khách quan khiến Chính phủ khó chủ động được nguồn lực. Việc đảm bảo nguồn vốn để triển khai kế hoạch đầu tư công trung hạn thực tế mới chỉ “dừng lại trên giấy”, đặc biệt là trong điều kiện khó khăn trong thời gian gần đây.
(ii) Luật Xây dựng quy định thẩm quyền thẩm định thiết kế cơ sở, thẩm định dự án là cơ quan chuyên môn thuộc Bộ Xây dựng (trừ các dự án chuyên ngành thuộc Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành). Đây là một trong những điểm mới của Luật Xây dựng giúp cơ quan đầu ngành về xây dựng công trình có thể quản lý chất lượng và đảm bảo điều kiện thực hiện.
Tuy nhiên, thực tế số lượng dự án khởi công mới và điều chỉnh tổng mức đầu tư hàng năm rất lớn, trong khi lực lượng cán bộ của cơ quan chuyên môn tại Bộ Xấy dựng và các sở xây dựng lại có hạn, do đó đã xảy ra tình trạng có dự án sau nửa năm vẫn chưa được thẩm định, gây chậm trễ trong công tác hoàn thiện thủ tục đầu tư.
(iii) Luật Đầu tư công có quy định về vốn chuẩn bị đầu tư, tuy nhiên, Luật Xây dựng không quy định về giai đoạn này (do trình tự đầu tư xây dựng chỉ có 3 quy trình là chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và kết thúc xây dựng; trong đó, khâu chuẩn bị dự án không phải là khâu chuẩn bị đầu tư).
Do vậy, các chủ đầu tư và Kho bạc Nhà nước gặp rất nhiều khó khăn trong việc xác định đơn vị phải chịu trách nhiệm trong việc phê duyệt dự toán của giai đoạn này, từ đó gây ảnh hưởng tới công tác kiểm soát chi và giải ngân vốn cho dự án (mặc dù đã được giao vốn).
Hai là, thực hiện việc giao vốn còn chậm. Kế hoạch vốn đầu tư công năm 2016 được Quốc hội thông qua từ cuối năm 2015, tuy nhiên, đến hết quý IV, Bộ Kế hoạch và Đầu tư vẫn chưa trình Thủ tướng Chính phủ giao hết kế hoạch cho các bộ, ngành và địa phương để triển khai thực hiện. Điều này khiến các đơn vị khó chủ động trong việc dự kiến tiến độ thực hiện để giải ngân vốn.
Ba là, bất cập trong một số quy định. Theo quy định tại Luật Đầu tư công, vốn đầu tư nguồn NSNN và TPCP được giải ngân trong 02 năm. Quy định này vô hình chung đã tạo cho các chủ đầu tư có tâm lý “từ từ” và không tích cực đến cơ quan Kho bạc Nhà nước để làm thủ tục thanh toán.
Mặt khác, kế hoạch vốn năm 2015 được kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán sang năm 2016 là rất lớn, được xét nhiều đợt trong năm, các chủ đầu tư tập trung hoàn thiện các thủ tục thanh toán số vốn này trước khi sử dụng số vốn thuộc kế hoạch năm 2016 sẽ được kéo dài thời gian thanh toán sang năm 2017 theo quy định.
Hơn nữa, các quy định về cơ chế đặc thù cho 02 Chương trình mục tiêu quốc gia đến cuối năm vẫn chưa được ban hành, khiến vốn đã được giao cho các chương trình này nhưng lại chưa có cơ sở để phân bổ đến dự án và thực hiện.
Bốn là, công tác điều hành của Chính phủ. Trước tình hình trên, với phương châm “Chính phủ kiến tạo”, đồng thời với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong những tháng cuối năm 2016, Thủ tướng Chính phủ đã thành lập “Tổ công tác thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công” nhằm rà soát và kịp thời đề xuất những biện pháp tháo gỡ các vướng mắc đang cản trở việc giải ngân các nguồn vốn.
Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo, yêu cầu số một lúc này là không để tình trạng có tiền mà không giải ngân được mà phải đưa nguồn vốn vào nền kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng.
Đồng thời, Chính phủ đã đã ban hành Nghị quyết 60/NQ-CP ngày 08/7/2016 chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư theo dõi, xem xét, đề xuất điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư công năm 2016 của các bộ, ngành mà đến ngày 30/9/2016 mới giải ngân dưới 50% kế hoạch vốn năm 2016; Kiên quyết không bố trí kế hoạch năm 2017 cho các dự án đến ngày 30/9/2016 giải ngân dưới 30% kế hoạch vốn năm 2016...
Các đơn vị đã chủ động chỉ đạo các chủ đầu tư tập trung triển khai thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn. Đến cuối năm 2016 tỷ lệ giải ngân các dự án đã tăng lên, tuy nhiên, vẫn chưa triệt để, tỷ lệ giải ngân cuối năm vẫn thấp hơn cùng kỳ các năm trước.
Một số khuyến nghị cho năm 2017
Thứ nhất, xem xét và điều chỉnh một số điểm trong các quy định mới.
- Về việc xây dựng chi tiết kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm giai đoạn 2016-2020: Hiện nay, Quốc hội đã thông qua kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, vì vậy, cần cân nhắc, xem xét để cân đối, phân bổ vốn tới các dự án trong kế hoạch hàng năm cho phù hợp. Trường hợp khó đảm bảo nguồn vốn, các Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính cần phối hợp, kịp thời báo cáo cấp có thẩm quyền điều chỉnh cho phù hợp với khả năng cân đối và bố trí vốn.
- Thẩm quyền thẩm định thiết kế cơ sở, thiết kế dự án cần phân cấp, phân quyền cho các đơn vị. Như vậy, các đơn vị sẽ chủ động hơn trong việc quản lý dự án, giảm thủ tục hành chính, giảm thời gian cho công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án. Các dự án sớm hoàn thiện thủ tục đầu tư và đưa vào thực hiện sẽ làm tăng tỷ lệ giải ngân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Mặt khác, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần đồng nhất quy trình đầu tư xây dựng, bổ sung các hướng dẫn cụ thể để tránh gây khó khăn, vướng mắc cho các đơn vị thực hiện.
Các cơ quan chức năng cần nghiên cứu, xem xét cho phép áp dụng cơ chế đặc thù đối với một số nguồn vốn đặc biệt như nguồn thu để lại cho đầu tư của Đài Truyền hình Việt Nam, Bảo hiểm Xã hội Việt Nam, một số đơn vị sự nghiệp công lập… nhằm tạo sự chủ động cho các đơn vị phát huy tính sáng tạo, đầu tư đồng bộ, hiệu quả, phát huy tối đa tiềm lực sẵn có.
Thứ hai, sớm hoàn thành việc giao vốn, tránh việc kéo dài, chia thành nhiều đợt.
Hiện nay, Quốc hội đã thông qua dự toán chi NSNN năm 2017, các Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính cần tích cực phối hợp, sớm trình Thủ tướng Chính phủ giao hết kế hoạch vốn cho các bộ, ngành và địa phương để các đơn vị chủ động phân bổ vốn cho các dự án, tránh trường hợp giao vốn thành nhiều đợt trong năm, ảnh hưởng tới thời hạn giải ngân của các dự án, gây khó khăn cho các đơn vị thực hiện.
Mặt khác, hiện nay việc thanh toán vốn ngoài nước phải theo dự toán được duyệt (theo quy định của Luật NSNN năm 2015), do vậy cần cân nhắc việc giao vốn cho các dự án, tránh trường hợp đã xảy ra ở năm 2016 là một số dự án được giao vốn nhưng không có khả năng giải ngân hoặc giải ngân, trong khi một số dự án có khả năng thực hiện lại không được giao đủ vốn.
Thứ ba, xem xét quy định về thời hạn thanh toán vốn.
Luật Đầu tư công quy định vốn đầu tư công được giải ngân trong 2 năm, tuy nhiên, điều này không những làm cho các chủ đầu tư có tâm lý không muốn đến Kho bạc Nhà nước thanh toán vì chưa đến hạn, mà còn làm giảm giá trị tương đối của đồng tiền khi được thanh toán, do đồng tiền ngày mai sẽ bị “mất giá” so với hôm nay vì lạm phát.
Mặc dù, Chính phủ đã kịp thời chỉ đạo và đưa ra các giải pháp nhằm thúc đẩy giải ngân kế hoạch vốn năm 2016, tuy nhiên, đây thực sự mới chỉ là những biện pháp mang tính thời điểm, chưa thực sự triệt để… Do vậy, với mỗi trường hợp, cần xem xét cụ thể nguyên nhân để đánh giá và có hướng giải quyết phù hợp.
Mặt khác, Luật NSNN 2015 là “luật mẹ” cho các đối tượng sử dụng NSNN sẽ có hiệu lực từ niên độ ngân sách 2017 quy định năm ngân sách là 01 năm. Do vậy, để đồng nhất giữa các luật khác, đồng thời tạo thuận lợi cho cơ quan tài chính quyết toán niên độ ngân sách hàng năm, đề nghị điều chỉnh quy định thời hạn giải ngân vốn đầu tư công là 01 năm theo niên độ ngân sách.
Đối với những trường hợp cần thiết hoặc vì lý do khách quan mà dự án không thể giải ngân hết kế hoạch vốn đã được giao trong năm, Thủ tướng Chính phủ sẽ xem xét, cho phép kéo dài phần kế hoạch vốn còn lại của dự án sang năm sau để thực hiện cho phù hợp.
Thứ tư, tăng cường phối hợp, chỉ đạo giữa các đơn vị chủ quản và đơn vị thực hiện.
Các bộ, ngành và địa phương cần xem xét, rà soát lại các nội dung vướng mắc về cơ chế chính sách đã ảnh hưởng trực tiếp đến công tác giải ngân vốn, kịp thời có ý kiến với các cơ quan chức năng; mặt khác, tăng cường kiểm tra dự án, xử lý ngay các vướng mắc. Đồng thời, kịp thời báo cáo các cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh bổ sung vốn cho các dự án thiếu vốn từ các dự án không có khả năng giải ngân.
Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát chi theo quy định, tích cực hướng dẫn và tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ đầu tư trong việc hoàn chỉnh hồ sơ, thủ tục thanh toán vốn; đồng thời, phối hợp chặt chẽ xử lý các vướng mắc phát sinh trong quá trình thanh toán, kịp thời báo cáo Bộ Tài chính xem xét, giải quyết.
Hiện nay, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2016-2020, với mục tiêu bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, phấn đấu tăng trưởng kinh tế cao hơn 5 năm trước; đẩy mạnh thực hiện các đột phá chiến lược, cơ cấu lại nền kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quả; phấn đấu sớm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.
Do vậy, việc đầu tư cơ sở hạ tầng đất nước đang được các cấp quan tâm. Năm 2016, đứng trước tình hình giải ngân vốn đầu tư công rất thấp do còn nhiều vướng mắc bao gồm cả những nguyên nhân chủ quan và khách quan, Chính phủ với phương châm “Chính phủ kiến tạo” đã tích cực chỉ đạo và đưa ra các giải pháp nhằm thúc đẩy giải ngân. Theo đó, tỷ lệ giải ngân các tháng cuối năm đã được cải thiện đáng kể theo hướng tích cực so với 6 tháng đầu năm.
