Cần nghiên cứu đầy đủ về hiệu quả PPP…

Theo ông Lê Tuấn Anh, hiện Việt Nam đang phải đối mặt với thách thức vô cùng lớn về huy động vốn đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng. Chính phủ Việt Nam đã dành những nguồn lực nhất định song chỉ mới đáp ứng được những nhu cầu cơ bản thiết yếu nhất. Để hướng tới mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa vào 2020 nhiều chính sách huy động nguồn lực đã được nghiên cứu, áp dụng; trong số đó PPP đang là một chính sách thu hút quan tâm từ phía các nhà hoạch định chính sách, các nhà nghiên cứu kinh tế, các nhà tài trợ và các nhà đầu tư cả trong và ngoài nước.

Khảo sát, tại một số nước như Anh, Úc, Canada, Hàn Quốc… PPP đã và đang là một công cụ hữu hiệu trong việc huy động nguồn lực tư nhân vào xây dựng, vận hành các công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công. Song cũng không thể không thừa nhận những thất bại như trường hợp dự án đường bộ thu phí từ Gdansk - Torun ở Ba Lan do thiếu quy định pháp lý dẫn đến đàm phán kéo dài, dự án đường bộ ở Trakia (Bungaria) do thiếu minh bạch trong lực chọn nhà đầu tư, dự án hệ thống cấp nước ở Cochabamba của Bolivia do giá nước quá cao so thu nhập của người dân, dự án Thailand Don Muang Tollroad tại Thái Lan do Chính phủ không thực hiện được cam kết bỏ một tuyến đường song song của địa phương.

Tại Việt Nam, đến nay vẫn chưa có một nghiên cứu đầy đủ nào về thành công - thất bại về phương thức hợp tác PPP được thực hiện và công khai tại Việt Nam. Mặc dù, trên quan điểm tiếp cận PPP là một sự hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong xây dựng các dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công thì PPP đã xuất hiện tại Việt Nam khá sớm bằng các hình thức hợp tác đơn giản như chủ trương xã hội hóa việc cung ứng một số dịch vụ công (bệnh viện, trường học…). Cụ thể, chính sách BOT cho đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài được Chính phủ ban hành trong năm 1997 (Nghị định 77), 1998 (Nghị định 62) và liên tục hoàn chỉnh cho đến nay là Nghị định về PPP (đang được trình Chính phủ thông qua trên cơ sở hợp nhất Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg). Riêng đối với các dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông tại Việt Nam chủ yếu được thực hiện dưới hình thức BOT và đã có lịch sử khoảng 20 năm (cầu Cỏ May trên QL51 vào đầu những năm 90 thế kỷ trước). Đến nay, đã có dự án thành công mang lại lợi ích cho cả hai phía Nhà nước và tư nhân nhưng cũng có những dự án thất bại (cầu Ông Thìn, bãi đỗ xe ngầm tại TP. Hồ Chí Minh, đường sân bay Liên Khương - đèo Prenn …).

“Trong khoảng 5 năm lại đây có một sự “bùng nổ” đầu tư các dự án BOT giao thông tập trung chủ yếu vào nâng cấp, mở rộng các tuyến quốc lộ hiện hữu, việc xây dựng tuyến mới song song với tuyến cũ còn rất khiêm tốn. Phần lớn các dự án đang trong giai đoạn xây dựng song thách thức đặt ra là không nhỏ. Nhận diện đầy đủ các thách thức; phân tích đánh giá đa chiều để rút ra kết luận là điều cần thiết đối với các chủ thể quan tâm”, ông Lê Tuấn Anh nói.

Có cơ chế kiểm soát - chia sẻ rủi ro hữu hiệu

Nhìn chung các dự án đầu tư hạ tầng giao thông tại Việt Nam hiện nay đều có tổng mức vốn đầu tư khá lớn so với thu nhập người dân, so với khả năng đầu tư của ngân sách nhà nước (NSNN) hàng năm. Theo ông Lê Tuấn Anh, để có được nguồn vốn dài hạn, trong điều kiện thị trường chứng khoán chưa phát triển thì các nhà đầu tư tư nhân lại phải trông chờ chủ yếu vào các khoản vay ngân hàng thương mại (NHTM), trong khi NHTM tại Việt Nam rất hạn chế đối với khoản vay dài hạn, đặc biệt nguồn vốn dành cho các dự án của các nhà đầu tư tư nhân còn rất hạn chế. Yêu cầu này, đòi hỏi phải có nguồn vốn dài hạn bởi thời gian thu hồi vốn của các dự án này thường quá dài so với các loại hình kinh doanh khác, trong khi đó đây lại là một vấn đề khó khăn đối với các nhà đầu tư tư nhân (có được nguồn vốn dài hạn cũng là một khó khăn đối với Nhà nước). Thực tế, hiện các dự án BOT giao thông chủ yếu trông chờ vào nguồn vay tín dụng từ các NHTM trong nước (thông thường khoảng 85% tổng nhu cầu vốn đầu tư cho dự án). Với vòng đời dự án BOT khoảng 20 năm thì việc sử dụng vốn vay thương mại thông thường dễ phát sinh rủi ro cho cả ngân hàng và nhà đầu tư vay vốn.

Chính vì vậy việc huy động được nguồn vốn dài hạn để thực hiện dự án giao thông là rất quan trọng. Ngoài nguồn vốn ngân hàng, một trong những kênh quan trọng để các nhà đầu tư là thị trường chứng khoán phát triển ở mức độ nhất định đảm bảo khả năng phát hành các công cụ nợ của nhà đầu tư. Do xuất phát điểm của các nhà đầu tư, đặc biệt trong nước và của thị trường chứng khoán Việt Nam còn thấp nên hầu như các nhà đầu tư hạ tầng cơ sở chưa khai thác hiệu quả được kênh này. Thời gian tới, cần đánh giá đúng mức bởi với cơ chế thị trường nhà đầu tư (cổ đông) là người đánh giá cuối cùng về hiệu quả dự án, khi chưa chiếm được niềm tin chứng tỏ hiệu quả đầu tư của dự án chưa được xã hội chấp nhận

Hơn nữa, hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông (cùng nhiều công trình kết cấu hạ tầng khác) với tư cách là một loại "hàng hóa cơ sở hạ tầng" mang một đặc điểm riêng có là hàng hóa mang tính công cộng, rất khó có thể yêu cầu một cách triệt để việc sử dụng gắn với việc phải trả phí xứng đáng. Cộng với bối cảnh nền kinh tế đang phát triển, tính sẵn sàng chi trả của các đối tượng sử dụng đường bộ chưa cao do vấn đề thu nhập, do tâm lý bao cấp, do tính độc quyền không có lựa chọn khác (đường độc đạo), do các yếu tố chính trị, xã hội khác chi phối… đều là nhân tố gây rủi ro về tính khả thi trong triển khai thu phí khi mà mức phí dự án yêu cầu bị xã hội, người dân phản ứng. Do đó, việc cho phép các nhà đầu tư được quyết định mức phí đối với các tuyến không mang tính độc đạo như đã áp dụng với VEC (có tuyến khác song song) là hợp lý song sẽ phải giải quyết tình huống phân bổ lưu lượng giữa hai tuyến vừa đảm bảo thu hồi vốn đầu tư cho tuyến mới và đảm bảo khả năng khai thác tuyến cũ.

Và phải công bằng, minh bạch

Trên thực tế, phía Nhà nước luôn mong muốn có được công trình chất lượng tốt nhất, dịch vụ được cung cấp với giá phí thấp nhất, còn về phía nhà đầu tư luôn hướng tới lợi nhuận tối đa nên sẽ là chi phí đầu tư thấp nhất, giá phí cao nhất. “Yêu cầu cần thống nhất, gặp nhau tại một điểm đảm bảo đồng thuận. Và để đạt được điều đó, công bằng nhất là đảm bảo tính cạnh tranh”, nhấn mạnh điều này, ông Lê Tuấn Anh cho rằng: Các dự án BOT ngành giao thông nói riêng (hay PPP nói chung) là mối quan hệ hợp tác, bình đẳng trong thực hiện các trách nhiệm, quyền hạn, cho nên Nhà nước với tư cách người đặt hàng đưa ra đầu bài cụ thể để các nhà đầu tư có thể cạnh tranh một cách minh bạch thông qua đấu thầu. Việc chỉ định nhà đầu tư dù với lý do nào cũng nên được hạn chế và chấm dứt. Cạnh tranh nên hướng tới không chỉ giữa các nhà đầu tư trong nước mà cần hướng tới các nhà đầu tư tiềm năng nước ngoài.

Thống nhất trong quan điểm và trong hành động (chính sách) cũng là một yếu tố quan trọng. Mục đích huy động tư nhân vào các dự án BOT nhằm giảm bớt gánh nặng ngân sách trước áp lực cần có các dự án kết cấu hạ tầng giao thông, song không có nghĩa NSNN không phải chi, do vậy cần khẳng định về mặt tài chính cần có sự đóng góp của nhà nước để đảm bảo dự án có tính khả thi, thu hút được nhà đầu tư. Ngoài các đóng góp mang tính gián tiếp thì phần mang tính trực tiếp bằng tiền, vốn của Nhà nước vào các dự án BOT đặc biệt quy mô lớn là cần thiết và không thể thiếu.

Hiện với cơ cấu ngân sách theo quy định của luật pháp Việt Nam, việc dành một khoản chi riêng cho các dự án PPP là chưa có, khoản chi này nếu có nằm trong kế hoạch đầu tư hàng năm của các bộ, ngành, địa phương song với áp lực bố trí vốn cho các dự án khác việc quyết định dành một khoản trong số được cân đối cho các dự án BOT là một quyết định khó khăn đối với lãnh đạo bộ, ngành và địa phương. Để tạo điều kiện thuận lợi thực hiện các dự án PPP mới, đặc biệt các dự án quy mô lớn, cơ cấu NSNN cần có khoản chi riêng dành cho các dự án PPP. Trường hợp chưa tách riêng được cần có một quyết tâm chính trị cao của các bộ, địa phương cân đối trong nguồn lực sẵn có của mình để đảm bảo phần trách nhiệm của Nhà nước.

Tóm lại, vấn đề cốt yếu nhất là bản thân các dự án trong lĩnh vực đầu tư hạ tầng giao thông phải hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân bởi các dự án đòi hỏi quy mô vốn lớn, thời gian thu hồi dài, rủi ro cao. Như vậy, để khuyến khích thu hút được các nhà đầu tư tư nhân vào các dự án BOT ngành giao thông thì cơ bản phải cân bằng được lợi ích giữa các dự án này với các dự án đầu tư thông thường khác.