Khái quát các học thuyết

Điểm then chốt để phân biệt với trường vì lợi nhuận là trường phi lợi nhuận (PLN) bị cấm phân phối các khoản lợi nhuận của mình (nếu có) cho các chủ thể thực hiện quyền kiểm soát đối với trường, chẳng hạn như các thành viên/cổ đông, người quản lý hoặc người được ủy thác. Các khoản lợi nhuận (nếu có), phải được giữ lại và dành toàn bộ để tái đầu tư cho các hoạt động của trường. Nguyên tắc này được các học giả phương Tây gọi là “nguyên tắc không phân chia (nondistribution constraint)” .

Thực tiễn tại các quốc gia như Anh – Mỹ, nguyên tắc không phân chia mang tính áp đặt bắt buộc phải thi hành, được thể hiện một cách công khai hoặc ngầm hiểu, như một điều kiện hoạt động của tổ chức. Trong khi một doanh nghiệp thông thường, các trường đại học vì lợi nhuận (VLN) có mục tiêu chính là tối đa hóa giá trị cho cổ đông (shareholder value) thông qua lợi nhuận tích lũy. Vậy tại sao các trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận lại giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp dịch giáo dục đại học?

Các học thuyết kinh tế cho chúng ta biết rằng, khi các điều kiện nhất định được thỏa mãn, các doanh nghiệp tìm kiếm lợi nhuận thuần tuý sẽ cung cấp hàng hóa và dịch vụ với số lượng và giá cả mang lại hiệu quả xã hội tối đa. Trong số những học thuyết được đưa ra để giải thích sự ra đời và vai trò kinh tế của các tổ chức PLN nói chung và trường đại học PLN nói riêng, “học thuyết thất bại hợp đồng” (“the contract failure theory”) của Hansmann thường được các nhà nghiên cứu coi là có khả năng giải thích cao nhất. Theo Hansmann, các tổ chức vì lợi nhuận chỉ có thể cung cấp các sản phẩm với cặp chất lượng và giá cả tối ưu khi thị trường hội tụ đủ các điều kiện sau đây: Khách hàng có thể đánh giá được chất lượng và giá cả của sản phẩm trước khi quyết định mua; Khách hàng có thể thoả thuận một cách rõ ràng về số lượng, chất lượng, và giá cả của sản phẩm; Khách hàng có thể xác định được là tổ chức đó có làm theo thoả thuận hay không; Khách hàng có thể trừng phạt tổ chức đó nếu nó không làm đúng thoả thuận.

Trong trường hợp thị trường bất đối xứng thông tin (như thị trường giáo dục đại học) thì các điều kiện nêu trên không hội tụ đủ, chẳng hạn như việc phụ huynh trả tiền cho dịch vụ nhưng sinh viên là người trực tiếp thụ hưởng dịch vụ. Giáo dục ở tất cả các cấp là một dịch vụ phức tạp và tế nhị, trong nhiều trường hợp, phụ huynh hoặc người học có thể cảm thấy không đủ năng lực để đưa ra đánh giá đầy đủ về chất lượng giảng dạy và cơ sở vật chất mà trường cung cấp. Khi đó để tối đa hóa lợi nhuận, các tổ chức vì lợi nhuận sẽ tận dụng các lợi thế của mình để cung cấp các sản phẩm với chất lượng thấp hơn cam kết, nhà trường có khả năng tính giá quá cao cho dịch vụ giáo dục kém chất lượng của mình. Khi này người học và phụ huynh sẽ thấy khó khăn trong việc tìm kiếm món hời tốt nhất ngay từ đầu, kết quả là phúc lợi của người tiêu dùng có thể bị ảnh hưởng đáng kể.

Trong những tình huống như trên, người tiêu dùng có thể được hưởng lợi nhiều hơn nếu họ giao dịch với các tổ chức PLN thay vì với các tổ chức vì lợi nhuận. Mặc dù trường đại học PLN cũng có khả năng tăng học phí và giảm chất lượng trong những trường hợp như vậy mà không sợ khách hàng trả đũa; tuy nhiên, họ thiếu động lực để làm như vậy bởi vì những người quản lý, chủ sở hữu bị cấm phân chia lợi nhuận thu được. Nói cách khác, lợi thế của trường đại học PLN là cam kết pháp lý dành toàn bộ thu nhập của mình để đầu tư vào hoạt động giáo dục, nghiên cứu khoa học. Như vậy, do nguyên tắc không phân chia làm mất đi hay giảm thiểu động cơ trục lợi ở ban lãnh đạo, chất lượng của sản phẩm sẽ phù hợp với giá cả và cam kết với khách hàng. Chính vì vậy, đối với khách hàng, đặc biệt là khách hàng thiếu thông tin, hình thức quản trị PLN là một tín hiệu về chất lượng của dịch vụ họ sẽ mua. Trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là một phản ứng hợp lý đối với thất bại hợp đồng.

Nếu tiếp cận theo góc độ hợp đồng, người quyên góp, người thụ hưởng không chỉ phải hiểu và đồng ý với một hợp đồng phức tạp trước khi sử dụng dịch vụ giáo dục đại học. Những người quyên góp, người thụ hưởng của trường đại học PLN có nhu cầu kiểm tra chương trình đào tạo, chất lượng giảng dạy, năng lực về tài chính, cơ sở vật chất, đội ngũ giảng viên, việc phân bổ các nguồn lực... Nếu người quyên góp, người thụ hưởng thấy nhà trường không giữ lời hứa, họ có quyền khởi kiện để thực thi hợp đồng… Tuy nhiên, những việc làm này thường vượt quá khả năng chuyên môn, kinh nghiệm, hiểu biết của người thụ hưởng, đôi khi lại gây tốn kém nhiều chi phí thực hiện… hoặc hành động khởi kiện được sử dụng ở thời điểm quá muộn (người học khó có cơ hội để chuyển sang một cơ sở giáo dục đại học khác hoặc phải tốn kém nhiều chi phí cho việc đó). Ngược lại, dưới hình thức tổ chức PLN, nhà nước được trao quyền để thực hiện các hành động pháp lý cần thiết khi phát hiện ban quản lý vi phạm các cam kết. Lợi thế của hình thức PLN là tiết kiệm được chi phí giao kết và thực thi hợp đồng, có thể đạt được hiệu quả kinh tế đáng kể bằng cách đặt tất cả các giao dịch như vậy vào một hợp đồng tập thể giữa tổ chức và những người bảo trợ của tổ chức: hợp đồng được xác định bởi pháp luật về PLN và được kiểm soát bởi nhà nước.

Như vậy, lý do thuyết phục nhất để sử dụng hình thức PLN, đó là hình thức PLN đóng vai trò như một phương tiện thô sơ nhưng là thiết bị bảo vệ người tiêu dùng hiệu quả trong những tình huống thông tin bất đối xứng một cách nghiêm trọng. Nguyên tắc không phân chia cung cấp sự đảm bảo hợp lý rằng tất cả hoặc hầu hết các khoản thu của tổ chức sẽ được sử dụng để tái đầu tư cho việc sản xuất các hàng hoá, dịch vụ mà tổ chức hứa hẹn cung cấp. Do đó, các tổ chức PLN được hình thành và chiếm số lượng áp đảo trong các lĩnh vực nhân sinh như y tế, giáo dục, chăm sóc sức khoẻ...tại nhiều quốc gia trên thế giới.

Trường đại học PLN cung cấp một phương tiện - thông qua niềm tin được tạo ra bởi nguyên tắc không phân chia để khắc phục sự thất bại của hợp đồng - vì không phân chia lợi nhuận, tài sản đóng góp của trường được đảm bảo không phục vụ lợi ích cá nhân hay lợi ích nhóm nên chất lượng giáo dục ngày càng được nâng cao và dễ dàng thu hút nguồn tài trợ từ các quỹ giáo dục, các tổ chức, cá nhân và cả nguồn tài trợ từ chính phủ. Lý thuyết này ăn sâu bám rễ vào tư duy của xã hội Anh – Mỹ, được củng cố qua thực tiễn pháp lý đồ sộ với các quy định ngày càng rõ ràng về nguyên tắc không phân chia như cơ chế kiểm soát thi hành, cơ chế xử lý các vi phạm... Thậm chí, tại Mỹ đã cho ra đời Luật mẫu về công ty phi lợi nhuận – như một mô hình gợi ý cho các tổ chức PLN cân nhắc lựa chọn để hoạt động trong các lĩnh vực cung cấp dịch vụ nhân sinh phức tạp như chăm sóc sức khoẻ, viện dưỡng lão, giáo dục đại học…

Tại Mỹ, nơi mà các trường đại học vì lợi nhuận phát triển nhanh nhất từ những năm 1990 đến 2010. Sinh viên tại các trường này thường phải trả nhiều học phí và lệ phí cao hơn, đồng thời có nhiều khả năng bị thất nghiệp hơn so với sinh viên của họ tại các trường phi lợi nhuận và các trường thuộc khu vực công, điều này cho thấy có sự khác biệt về chất lượng giáo dục. Mô hình trường đại học tư thục PLN ở Anh – Mỹ hình thành bằng con đường tự phát bởi các nhà đầu tư, tổ chức từ thiện, tổ chức tôn giáo… được nhà nước củng cố bằng các quy định pháp luật về “nguyên tắc không phân chia”…dần dần trường đại học tư thục PLN trở thành một “thương hiệu” có giá trị lớn tại các quốc gia này, khẳng định về chất lượng và uy tín trong giáo dục đại học, song hành cùng với các trường đại học công lập của nhà nước để mang lại chất lượng cao về giáo dục đại học. Thống kê cho thấy, các cơ sở giáo dục công lập tại Anh đang có xu hướng chuyển thành trường tư hoạt động không vì lợi nhuận hoặc áp dụng hình thức đối tác công tư (PPP).

Liên hệ với Việt Nam

Cơ sở giáo dục đại học tư thục PLN chưa phải là loại hình ngự trị quan trọng trong xã hội Việt Nam. Vì những lý do lịch sử để lại mà thị trường giáo dục đại học ở nước ta có thời gian hình thành muộn hơn so với nhiều nước trên thế giới. Cho đến hiện nay, nhà nước vẫn đang đóng vai trò then chốt trong toàn bộ thị trường giáo dục đại học, các số liệu thống kê cho thấy trong giai đoạn 2015-2020, có 163-176 trường đại học công lập (chiếm hơn 70%), còn lại 60-66 trường ngoài công lập, trong số lượng trường ngoài công lập thì đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận chiếm số lượng rất khiêm tốn. Trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận ở Việt Nam chưa có nhiều cơ hội để thể hiện vai trò của mình.

Trong bối cảnh sự tham gia của các trường tư thục PLN còn rất khiêm tốn cùng với đó là do tính bất đối xứng thông tin, sẽ xuất hiện các trường tư thục không trung thực cung cấp chất lượng dưới mức cam kết để trục lợi từ các khách hàng thiếu thông tin, dẫn đến thất bại của thị trường giáo dục đại học tư thục ở Việt Nam trong thời gian qua. Cho nên, nếu sự có mặt các trường PLN đủ lớn, sẽ không tồn tại các trường tư thục không trung thực, và trên thị trường sẽ chỉ còn dịch vụ giáo dục chất lượng cao cung cấp bởi các trường tư thục trung thực và các trường tư thục PLN. Từ việc nghiên cứu các học thuyết kinh tế cho thấy vai trò ngày càng quan trọng của các trường đại học tư thục PLN, cho nên việc xây dựng pháp luật về giáo dục đại học cần đặt biệt chú trọng đến tầm quan trọng của “nguyên tắc không phân chia” để củng cố thương hiệu của mô hình trường đại học tư thục PLN, qua đó cũng góp phần khuyến khích các trường PLN tham gia tích cực hơn vào thị trường giáo dục đại học.

“Nguyên tắc không phân chia” trong các cơ sở giáo dục tư thục hoạt động không vì lợi nhuận được minh thị trong Luật Giáo dục đại học năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2018 (Luật GDĐH) và Luật Giáo dục năm 2019. Với các quy định này, các dấu hiệu của “nguyên tắc không phân chia” của cơ sở giáo dục đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận gồm: (1) Hoạt động không vì lợi nhuận, (2) Không rút vốn, (3) Không hưởng lợi tức, (4) Phần lợi nhuận tích lũy hàng năm thuộc sở hữu chung hợp nhất không phân chia để tiếp tục đầu tư phát triển cơ sở giáo dục đại học. Các dấu hiệu này chi phối toàn bộ quá trình quản lý dòng tiền của trường và được thể hiện thông qua các quy định có liên quan như:

Một là, chỉ được chuyển đổi cơ sở giáo dục đại học tư thục sang cơ sở giáo dục đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận. Như vậy, chỉ có một chiều chuyển đổi duy nhất từ “tư thục” sang “tư thục không vì lợi nhuận” mà không có chiều ngược lại. Thủ tục chuyển đổi này được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 99/2019/NĐ-CP, góp phần ngăn chặn việc trục lợi tài sản của trường.

Hai là, đối với cơ sở giáo dục đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận, toàn bộ phần tài chính chênh lệch giữa thu và chi tích lũy hàng năm là tài sản chung hợp nhất không phân chia của cộng đồng nhà trường để tiếp tục đầu tư phát triển cơ sở giáo dục đại học, không được chuyển thành sở hữu tư nhân dưới bất cứ hình thức nào. Trong trường hợp giải thể cơ sở giáo dục đại học, tài sản chung hợp nhất không phân chia được coi là tài sản chung của cộng đồng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý, sử dụng cho mục đích phát triển giáo dục đại học.

Ba là, thành viên góp vốn có thể chuyển nhượng vốn góp cho người khác nhưng không thể rút vốn trực tiếp ra khỏi trường. Trong trường hợp chuyển nhượng vốn của cơ sở giáo dục đại học thì tài sản chung hợp nhất không phân chia không được tính vào giá trị tài sản được định giá của cơ sở giáo dục đại học.

Tuy vậy, vẫn còn những điểm chưa đảm bảo “nguyên tắc không phân chia” vận hành tốt.

Một là, Luật GDĐH có quy định về một số nguyên tắc khi sử dụng tài sản chung hợp nhất không phân chia nói chung nhưng thiếu các quy định cụ thể về chế độ quản lý, sử dụng và định đoạt các tài sản khác của cơ sở giáo dục đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận, cũng như thiếu vắng các cơ chế để kiểm soát nguy cơ tư lợi của thành viên góp vốn, đội ngũ quản lý. Đây là vấn đề pháp lý quan trọng cần được thảo luận cẩn trọng. Học thuyết thất bại của hợp đồng cho thấy vai trò quan trọng của những tổ chức có chứa đựng nguyên tắc nguyên tắc không phân chia, nghiêm cấm tất cả các hành động trục lợi của những người kiểm soát tổ chức.

Khi xây dựng nguyên tắc không phân chia, các học giả lo ngại rằng những người kiểm soát (bao gồm cả người quản lý) có thể tìm cách né tránh nguyên tắc này để làm giàu cho bản thân. Các cách thức mà họ sử dụng có thể là trả lương quá cao so với hiệu quả làm việc, các khoản vay với lãi suất thấp, các tiện nghi mà tổ chức dành cho họ quá mức cần thiết, kí kết các hợp đồng quá “hào phóng” với các tổ chức “vệ tinh” của người quản lý… Các cách thức này có thể làm cho “nguyên tắc không phân chia” trở nên vô nghĩa, chính vì vậy, cần thiết phải củng cố cho nguyên tắc này bằng các thiết chế để kiểm soát, ngăn chặn nguy cư tư lợi của thành viên góp vốn, đội ngũ quản lý. Nếu so sánh với các quy định trong Luật Doanh nghiệp (Luật DN), Luật Chứng khoán (Luật CK) về các khoản thù lao, tiền lương, tiền thưởng dành cho người quản lý công ty, hay các quy định ngăn chặn xung đột lợi ích…góp phần đảm bảo cho người quản lý trung thành với lợi ích của các cổ đông, của công ty, qua đó ngăn chặn các hành vi trục lợi, chiếm đoạt tài sản của công ty. Những quy định tương tự như vậy lại không có trong mô hình trường đại học tư thục PLN, dẫn đến “nguyên tắc không phân chia” khó được đảm bảo.

Hai là, Luật GDĐH thiếu các cơ chế để nhà đầu tư thiểu số tự vệ trước các hành động đi ngược lại lợi ích của nhà trường. Trong những cơ sở giáo dục đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận, quyền của các nhà đầu tư được thể hiện tại hội nghị nhà đầu tư theo tỷ lệ vốn góp, từng nhà đầu tư riêng lẽ mà đặc biệt là nhà đầu tư có tỷ lệ sở hữu vốn góp thấp (ít có khả năng tác động đến các quyết định chung của hội nghị nhà đầu tư) rất khó có thể “tự vệ” trước những hành động mà họ cho là đi ngược lại mục đích của tổ chức. Trường hợp chuyển nhượng vốn góp, buộc các nhà đầu tư này phải ưu tiên chào bán cho các nhà đầu tư khác hoặc với người lao động trong nhà trường, nếu không có ai nhận chuyển nhượng thì họ không còn cách nào để rút lui khỏi tổ chức. Nhà đầu tư cũng không có quyền nhân danh cá nhân hoặc nhân danh cơ sở giáo dục để khởi kiện trách nhiệm dân sự đối với đội ngũ quản lý, hay quyền yêu cầu triệu tập hội nghị nhà đầu tư, quyền tiếp cận hồ sơ, quyền yêu cầu đội ngũ quản lý phải giải trình… như quyền của cổ đông trong công ty cổ phần. Ngoài ra, khung pháp lý về xử phạt hành chính hiện nay cũng thiếu các chế tài xử phạt để đảm bảo cho nguyên tắc không phân chia được thực thi. Đây là những vấn đề mà pháp luật cần được hoàn thiện trong tương lai.

Một số đề xuất, kiến nghị

Để giải quyết các hạn chế nêu trên, tác giả cho rằng nước ta cần tìm kiếm một loại hình tổ chức khác phù hợp cho ĐHTT PLN, còn pháp luật về GDĐH không thể “ôm đồm” để điều chỉnh các vấn đề này – nó quá cồng kềnh cho một đạo luật có sứ mệnh điều chỉnh mục tiêu và chất lượng của GDĐH. So với pháp luật của nhiều quốc gia khác thì Việt Nam thiếu vắng các loại hình tổ chức mang dáng dấp của mô hình “công ty PLN” như ở Mỹ hay Vương quốc Anh, do đó, không chỉ ĐHTT PLN mà các cơ sở nhân sinh khác như bệnh viện, viện dưỡng lão, cơ sở chăm sóc sức khoẻ, đài truyền hình… thiếu vắng một khung quản trị phù hợp để vận hành.

Mô hình hoạt động của đại học tư thục PLN có nhiều điểm tương đồng với doanh nghiệp xã hội (DNXH) theo Luật DN. Các quy tắc quản trị trong DNXH có các thiết chế để đảm bảo “nguyên tắc không phân chia”, mặc dù còn nhiều vấn đề mà DNXH cần được hoàn thiện, nhưng mô hình DNXH là một gợi ý tốt để ĐHTT PLN vận hành. Pháp luật về GDĐH nên theo khuynh hướng viện dẫn đến các quy định về DNXH để xây dựng các quy tắc quản trị nhằm củng cố “nguyên tắc không phân chia”.

Tài liệu tham khảo:

1. Dương Quang Hòa, Phạm Ngọc Ánh, Lâm Quốc Dũng, Nguyễn Minh Cao Hoàng, Đỗ Bá Khang (2017), Hiệu ứng lan tỏa của trường đại học phi lợi nhuận: Hệ luận với giáo dục đại học tư thục ở Việt Nam, Tạp chí phát triển khoa học và công nghệ, tập 3;
2. Thanh Hằng, Đại học Việt Nam đứng ở đâu trên thế giới?, https://vnexpress.net/dai-hoc-viet-nam-dung-o-dau-tren-the-gioi-4498327.html
3. Trần Thị Trúc Minh (2019), Trường đại học phi lợi nhuận: lý thuyết về mô hình tổ chức phi lợi nhuận - kinh nghiệm các nước và một số khuyến nghị, Hội thảo “Khung pháp lý về thành lập, quản trị và chuyển đổi các loại hình nhà trường” do Trường Đại học Luật TP. HCM tổ chức;
4. Henry Hansmann (1980), The Role of Nonprofit Enterprise, The Yale Law Journal, 89(5), 835–901;
5. Henry Hansmann (1996), The Changing Roles of Public, Private, and Nonprofit Enterprise in Education, Health Care, and Other Human Services, University of Chicago Press, (Individual., pp. 245–276);
6. Karst (1960), The Efficiency of the Charitable Dollar: An Unfulfilled State Responsibility, 73 HARv. L. Rev;
7. Deegan, C. and Samkin, G. (2009), New Zealand Financial Accounting. Sydney, Australia: McGraw-Hill;
8. Deming DJ, Goldin C, Katz LF (2012), The for-profit postsecondary school sector: Nimble critters or agile predators? Journal of Economic Perspectives, 26(1): 139–164.