Thực trạng phân bổ và sử dụng

Trái phiếu 2005

Năm 2005, Việt Nam phát trái phiếu quốc tế lần đầu tiên với khối lượng phát hành 750 triệu USD. Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin) là đơn vị được Chính phủ phê duyệt cho vay lại nguồn vốn này nhằm đầu tư cho các dự án phát triển sản xuất.

Tổng số tiền Vinashin vay là 731.435.000 USD, nhận nợ tính từ ngày 03/11/2005, với lãi suất cho vay lại bằng lãi suất trái phiếu 6,875%/năm tính trên giá trị danh nghĩa của trái phiếu. Thời hạn cho vay lại bằng thời hạn trái phiếu phát hành. Gốc trái phiếu trả một lần vào ngày đáo hạn trái phiếu, ngày 15/01/2016.

Theo Vinashin, số tiền được vay trên chủ yếu để đầu tư phát triển các nhà máy đóng tàu khoảng 60%, các dự án phát triển công nghiệp phụ trợ 30%, phát triển đội tàu vận tải khoảng 10%. Vinashin đã đầu tư hàng loạt công trình nhằm hình thành 3 cụm công nghiệp tàu thuỷ ở cả ba miền Bắc - Trung - Nam với nhu cầu vốn khoảng 23 nghìn tỷ đồng.

Như vậy, nguồn vốn trái phiếu thời điểm đó chỉ đáp ứng được khoảng 49%. Các dự án còn chờ vào nhiều nguồn vốn đầu tư khác như: Vay thương mại, phát hành trái phiếu và kêu gọi các doanh nghiệp trong nước tham gia góp cổ phần... Đến cuối năm 2008, tổng nguồn vốn trái phiếu quốc tế đã được giải ngân hết cho các đơn vị thành viên của Vinashin.

Vinashin phân bổ, điều chuyển nguồn vốn trái phiếu quốc tế thông qua Công ty Tài chính công nghiệp tàu thủy (VFC) và duy trì 56 đơn vị thành viên được phân bổ nguồn vốn trái phiếu quốc tế với tổng số dự án được phê duyệt là 222 dự án, số dự án đã rút vốn là 188, số còn lại chưa được giải ngân và Tập đoàn đã dừng giải ngân để tập trung các dự án đang giải ngân và thực hiện dở dang.

Các công ty thành viên của Vinashin sử dụng vốn trái phiếu quốc tế có mức dư nợ lớn là Công ty công nghiệp tàu thủy Dung Quất với 57,55 triệu USD; Công ty vận tải Viễn Dương Vinashin với 71,78 triệu USD; Nhà máy đóng tầu Hạ Long với 52,74 triệu USD; Công ty công nghiệp tầu thủy Nam Triệu với 73,02 triệu USD; Công ty công nghiệp tầu thủy Cái Lân với 57,02 triệu USD. Tổng nguồn vốn trái phiếu quốc tế cho 5 đơn vị trên sử dụng khoảng 320 triệu USD, chiếm gần 40%.

Tuy nhiên, mỗi đơn vị trên lại sử dụng cho nhiều dự án khác nhau và mỗi dự án của các đơn vị thành viên lại sử dụng nhiều nguồn vốn khác nhau trong đó có nguồn vốn trái phiếu quốc tế năm 2005, vì vậy việc quản lý dòng tiền đối với từng dự án là rất khó khăn. Do đầu tư dàn trải, chia nhỏ vốn huy động được cho các dự án nên các dự án đều thiếu vốn.

Đơn cử như Công ty công nghiệp tàu thủy Dung Quất, kể từ khi nhà máy đưa vào hoạt động vào năm 2006 đến 2010 vẫn chưa thể hạ thủy được chiếc tàu nào, trong khi đó hàng tháng vẫn trả lương cho hơn 2.200 lao động; Công ty công nghiệp tàu thủy Nha Trang; Công ty vận tải Biển Đông trong năm 2009, do khó khăn về vốn lưu động nên không thể tiếp nhận và thực hiện các hợp đồng mới, chỉ cố gắng thực hiện các hợp đồng dang dở.

Để đảm bảo trả nợ cho các chủ nợ nước ngoài, Vinashin phải huy động từ các nguồn vốn khác. Vay nợ mới để trả nợ cũ, trong khi sản xuất kinh doanh thua lỗ, đình trệ đi kèm với nguyên nhân yếu kém, vi phạm trong quản lý điều hành đã khiến Vinashin nợ nần chồng chất.

Năm 2010 Vinashin đã được Chính phủ cho phép sử dụng khoản tiền vay lại từ phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ năm 2010 để thanh toán một số khoản nợ lãi từ nguồn tiền trả nợ lãi trái phiếu quốc tế năm 2005. Đồng thời, Vinashin phải tiến hành tái cơ cấu theo Quyết định số 926/QĐ-TTg ngày 18/6/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc tái cơ cấu Vinashin để doanh nghiệp hoạt động hiệu quả hơn, tập trung vào ngành nghề chính.

Vinashin thực hiện khoanh lại một số dự án đầu tư và thoái vốn ở một số doanh nghiệp không phải ngành nghề đầu tư chính. Có thể nói, Vinashin đã thất bại trong quản lý và sử dụng nguồn vốn vay từ phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ năm 2005. Do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau, nhưng nguyên nhân chủ yếu là từ những yếu kém, sai lầm trong quản lý điều hành của các nhà quản lý và ban lãnh đạo Tập đoàn.

Trái phiếu 2010

Năm 2010, Việt Nam thực hiện thành công phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ lần thứ hai với tổng trị giá trái phiếu là 1 tỷ USD. Vay được vốn là thành công, nhưng quan trọng hơn là việc sử dụng vốn vay. Nếu vốn vay được dùng cho các khoản đầu tư có hiệu quả, ngoài việc phải mang lại kết quả đủ để trả lãi và gốc còn đóng góp đáng kể cho sự phát triển của đất nước.

Thực tế cho thấy, vay được vốn trên thị trường vốn quốc tế và vay được vốn với điều kiện thuận lợi là thành công ban đầu, song sử dụng hiệu quả đồng vốn vay là yếu tố quyết định.

Ngày 16/4/2010 Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 56/2010/TT-BTC hướng dẫn việc quản lý và giám sát, sử dụng nguồn vốn trái phiếu quốc tế của Chính phủ phát hành năm 2010. Theo đó, tiền bán trái phiếu của Chính phủ trên thị trường vốn quốc tế sau khi khấu trừ các khoản phí và chi phí liên quan đến phát hành trái phiếu quốc tế được sử dụng để hoàn trả ngân sách nhà nước theo Nghị quyết số 53/NĐ-CP ngày 02/11/2009 của Chính phủ về việc tiếp tục thực hiện phát hành trái phiếu quốc tế năm 2009 - 2010 của Chính phủ, phần còn lại thực hiện theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.

Bộ Tài chính ủy quyền cho ngân hàng phục vụ mở tài khoản cho Bộ Tài chính tiếp nhận nguồn vốn trái phiếu quốc tế và làm cơ quan cho vay lại đối với các khoản cho vay lại từ nguồn trái phiếu quốc tế phát hành năm 2010.

Đơn vị vay lại phải mở một tài khoản ngoại tệ tại ngân hàng phục vụ để thực hiện việc giải ngân theo đúng kế hoạch do đơn vị vay lại đăng ký. Để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, đơn vị vay lại được phép sử dụng nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi chưa giải ngân theo nguyên tắc đảm bảo an toàn, hiệu quả và không làm ảnh hưởng đến kế hoạch sử dụng nguồn vốn trái phiếu theo mục đích sử dụng được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và kế hoạch tổng thể đã được Bộ Tài chính phê duyệt.

Định kỳ hàng tháng, quý, năm đơn vị vay lại có trách nhiệm báo cáo tình hình thực hiện rút vốn và bố trí, sử dụng vốn trái phiếu tạm thời nhàn rỗi gửi cho cơ quan cho vay lại và Bộ Tài chính.

Trong trường hợp đơn vị vay lại không thực hiện được các nghĩa vụ của mình, Bộ Tài chính thông qua cơ quan cho vay lại yêu cầu đơn vị vay lại bồi thường theo đúng thỏa thuận đã cam kết; trong trường hợp đơn vị vay lại không bồi thường theo đúng thỏa thuận cam kết, Bộ Tài chính có thể yêu cầu tất cả các ngân hàng phục vụ phong tỏa tài khoản của đơn vị vay lại để trả nợ.

Ngày 22/9/2010, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 141/2010/TT-BTC hướng dẫn việc cho vay lại và trả nợ vốn vay do Bộ Tài chính huy động cho dự án Nhà máy lọc dầu số 1 Dung Quất. Tại Điều 1 của Thông tư quy định, nguồn vốn huy động cho Dự án có trị giá là 1 tỷ USD, trong đó 700 triệu USD từ nguồn vốn phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ đáo hạn vào tháng 1/2020, lãi suất tại thời điểm phát hành 6,95% năm, lãi suất danh nghĩa 6,75%/năm, trả 6 tháng/1 lần; gốc trả 1 lần khi đáo hạn. Khoảng 300 triệu USD còn lại được sử dụng cho mục tiêu tái cơ cấu nợ của Vinashin theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

So với việc phân bổ nguồn vốn trái phiếu quốc tế năm 2005 của Chính phủ, việc phân bổ vốn lần này tập trung hơn. 70% số vốn huy động được phân bổ chỉ cho dự án Nhà máy lọc dầu số 1 Dung Quất cho việc đầu tư xây dựng hoàn thiện đồng bộ nhà máy. 30% vốn huy động được Chính phủ đồng ý cho Vinashin vay lại phục vụ tái cơ cấu nợ của Vinashin.

Về sử dụng vốn vay, Dự án Nhà máy lọc dầu số 1 Dung Quất được phê duyệt theo Quyết định số 514/TTg, ngày 10/7/1997 của Thủ tướng Chính phủ, là nhà máy lọc dầu đầu tiên và cũng là một trong những dự án kinh tế lớn, trọng điểm quốc gia của Việt Nam. Nhà máy lọc dầu Dung Quất đã chịu nhiều chỉ trích quốc tế về địa điểm và giá trị của nó bởi họ cho rằng chính trị đã xen vào quyết định kinh tế.

Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế đều nghi ngờ hiệu quả của dự án này. Tuy nhiên, trên thực tế Dự án Nhà máy lọc dầu Dung Quất 1 đã được triển khai, có tổng mức đầu tư 3 tỷ USD, gồm vốn trong nước, các khoản vay nước ngoài, lãi vay trong thời gian xây dựng, phí thu xếp tài chính (không bao gồm vốn đầu tư cho các công trình cơ sở hạ tầng ngoài hàng rào). Chủ đầu tư là Tổng công ty Dầu khí Việt Nam, nay là Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (PVN).

Ngày 6/1/2011, Nhà máy Lọc dầu Dung Quất đã khánh thành và đi vào hoạt động ổn định, nhà máy lọc dầu đầu tiên có công nghệ hiện đại do Việt Nam tự đầu tư, quản lý và vận hành. Theo đánh giá của Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội, hiệu quả kinh tế tổng hợp của Dự án đặt trong tổng thể phát triển kinh tế của cả cụm công nghiệp với hàng loạt sản phẩm khác nhau, thì hiệu quả kinh tế - xã hội là rất cao.

Năm 2011, Kiểm toán Nhà nước đã thực hiện kiểm toán nguồn vốn, chi phí đầu tư thực hiện của Dự án đến 30/09/2010 (kiểm toán giá trị Báo cáo quyết toán dự án hoàn thành của Dự án lập đến 30/9/2010 đã được PVN phê duyệt); kiểm toán việc tuân thủ pháp luật, chế độ quản lý đầu tư và xây dựng; chế độ tài chính - kế toán và các chính sách pháp luật khác có liên quan; kiểm toán tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý và sử dụng vốn.

Kết quả kiểm toán đã xác nhận số liệu cơ bản của Dự án theo kết quả kiểm toán; Xác nhận việc chấp hành các luật, chế độ quản lý Đầu tư xây dựng công trình; chế độ quản lý tài chính, kế toán và văn bản pháp luật khác có liên quan. Đánh giá việc thực hiện tiến độ, mục tiêu và hiệu quả của Dự án; Đánh giá công tác quản lý nhà nước của các cấp…

Nhờ hiệu quả hoạt động tương đối tốt của Dự án Nhà máy lọc dầu số 1 Dung Quất, cho đến thời điểm này việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ lãi trái phiếu quốc tế của Dự án được thực hiện nghiêm túc, đúng thời hạn. Tuy nhiên, đây là dự án có thời hạn xây dựng kéo dài và nhà máy lọc dầu Dung Quất mới đi vào hoạt động bước đầu, chưa thể hiện rõ hiệu quả kinh tế của dự án.

Trái phiếu 2014

Lần thứ ba phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ Việt Nam được thực hiện vào đầu tháng 11/2014. Bộ Tài chính nhận định rằng, đợt phát hành này thành công, thể hiện ở hai khía cạnh, một là lợi suất phát hành 4,8%/năm, thấp hơn dự kiến ban đầu khi chào bán, tạo ra một tiền đề rất tốt với lãi suất thuận lợi.

Ngay trước Việt Nam, Sri Lanka và Hungary đều có cùng xếp hạng tín nhiệm như Việt Nam cũng phát hành trái phiếu quốc tế, nhưng lãi suất của họ lần lượt là 5,6% và 5,5%. Hai là, hoán đổi được 54,4% giá trị gốc của trái phiếu quốc tế 2005 và 25,4% giá trị gốc của trái phiếu quốc tế 2010.

Trên cả 2 phương diện này, theo tính toán của Bộ Tài chính, tiết kiệm được khoảng 32,5 triệu USD tiền thanh toán lãi trái phiếu chính phủ trong 10 năm và 13,9 triệu USD tổng lợi ích sau khi hoán đổi, qua đó, làm giảm áp lực về nghĩa vụ trả nợ, góp phần tái cơ cấu nợ theo hướng kéo dài thời gian trả nợ. Trái phiếu mới được phát hành sau khi hoán đổi nợ có giá trị 273 triệu USD, theo Bộ Tài chính, số tiền này được đưa về quỹ trả nợ và báo cáo Chính phủ.

Một số đánh giá chung

Việt Nam đã 3 lần phát hành thành công trái phiếu quốc tế của Chính phủ đã khẳng định uy tín và mức độ tín nhiệm của Việt Nam trên thị trường tài chính quốc tế. Tuy nhiên, phát hành thành công mới chỉ là khởi đầu, thành công trong huy động vốn, vấn đề quan trọng nữa là phân bổ và sử dụng vốn ra sao để đảm bảo khả năng trả nợ và mang lại hiệu quả kinh tế lâu dài.

Hai lần phát hành trái phiếu quốc tế đầu tiên đều với mục đích cho các doanh nghiệp nhà nước vay lại để đầu tư thực hiện các dự án lớn, hướng tới mục tiêu phát triển kinh tế đất nước. Tuy nhiên, trên thực tế, do phân bổ và sử dụng vốn trái phiếu 2005 không hợp lý đã dẫn đến thất bại trong quản lý, thu hồi vốn và lãi trái phiếu, tạo gánh nặng nợ cho ngân sách nhà nước. Từ kinh nghiệm đó, vốn trái phiếu quốc tế 2010 được phân bổ và sử dụng tập trung hơn, bước đầu có kết quả tốt, thực hiện được các nghĩa vụ trả nợ đúng hạn.

Trái phiếu quốc tế 2014 được sử dụng với mục đích hoán đổi trái phiếu sắp đến hạn thanh toán của 2 lần phát hành trước. Mặc dù đã thành công trong việc đảo nợ (lãi suất thấp hơn, kéo dài thời hạn trả nợ), nhưng việc phải đảo nợ sắp đến hạn thanh toán đồng nghĩa với việc Chính phủ cần phải nhìn nhận lại bài học đắt giá về phân bổ và sử dụng vốn trái phiếu quốc tế 2005.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2004), Công văn 45/VPCP-KTTH phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ;

2. Chính phủ (2009), Nghị định số 53/2009/NĐ-CP về phát hành trái phiếu quốc tế;

3. Nguyễn Trần Thụy Khanh, Phát hành trái phiếu quốc tế của Việt Nam: Thực trạng và giải pháp...