Theo số liệu của Trung tâm Nghiên cứu kinh tế và chính sách, kể từ cuối thập kỷ 1980 đến nay, ngành lúa gạo của Việt Nam đã phát triển liên tục theo định hướng gia tăng sản lượng. Sự gia tăng sản lượng lúa gần như liên tục trong suốt hơn 2 thập kỷ qua đã giúp Việt Nam không những đảm bảo an ninh lương thực trong nước mà còn liên tục là một trong 3 nước xuất khẩu gạo lớn nhất thế giới. Cụ thể, từ mức xuất khẩu 1,99 triệu tấn năm 1995, khối lượng gạo xuất khẩu đã tăng lên mức 3,48 triệu tấn năm 2000 và 8,02 triệu tấn vào năm 2012. Kim ngạch xuất khẩu gạo đã tăng từ mức 854,6 triệu USD năm 1996 lên mức 3,678 tỷ USD vào năm 2012.

Tuy vậy, do phải đối mặt với áp lực cạnh tranh cao và sụt giảm nhu cầu của các thị trường truyền thống như Malaysia, Philippines và Indonesia, năm 2013, cả nước chỉ xuất khẩu được gần 6,6 triệu tấn gạo, giảm hơn 1,4 triệu tấn (tức giảm 17,76%) so với năm 2012, kim ngạch đạt gần 2,93 tỷ USD (giảm 20,36%). Bước sang năm 2014, khối lượng gạo xuất khẩu tháng 10 năm 2014 ước đạt 669 nghìn tấn với giá trị 317 triệu USD đưa khối lượng xuất khẩu gạo 10 tháng năm 2014 ước đạt 5,68 triệu tấn và 2,59 tỷ USD, giảm 2,7% về khối lượng, nhưng lại tăng 1,2% về giá trị so với cùng kỳ năm 2013. Thị trường xuất khẩu lớn nhất năm 2014 là Trung Quốc chiếm 32,48%. Thị trường Philippines cũng có sự tăng trưởng đột biến trong 9 tháng đầu năm với mức tăng gấp 3,19 lần về khối lượng và gấp 3,23 lần về giá trị so với cùng kỳ năm 2013. Với mức tăng trưởng này, Philippines vươn lên vị trí đứng thứ 2 về thị trường nhập khẩu gạo của Việt Nam, chiếm 22,06%, tiếp đến là Malaysia, Gana và Singapore, chiếm thị phần lần lượt là 7,07%; 5,76% và 3,19%... Cả năm 2014, Việt Nam phấn đấu xuất khẩu 7 triệu tấn gạo.

Áp lực cạnh tranh gia tăng

Tuy nhiên, vấn đề hiện nay là sản lượng lúa tăng nhưng không kèm theo sự cải thiện thu nhập của người nông dân. Việc quá chú trọng đến tăng sản lượng dẫn đến chất lượng gạo xuất khẩu của Việt Nam không cao, thị trường xuất khẩu tập trung ở phân đoạn thấp, kém đa dạng, và đặc biệt đang tập trung rất nhanh vào thị trường Trung Quốc. Khi những thị trường xuất khẩu này gặp khó khăn, lập tức tạo sức ép giảm giá lên toàn bộ thị trường nội địa, gây thiệt hại cho các thành phần trong chuỗi sản xuất lúa gạo trong nước, đặc biệt là người nông dân. Do vậy, đã có sự đồng thuận chung trong giới hoạch định chính sách về vấn đề này. Đó là mong muốn ngành lúa gạo Việt Nam cần chuyển dịch sang sản xuất các loại gạo chất lượng cao hơn; đa dạng hóa thị trường xuất khẩu; và cung ứng gạo chất lượng cao cho tiêu thụ trong nước. Dù là giải pháp nào, để đạt được mục tiêu thì đều phải dựa vào các lực lượng của thị trường, mới có thể giúp cho các hoạt động sản xuất và tiêu thụ của ngành lúa gạo theo định hướng mới được bền vững.

Trong những năm vừa qua, Ấn Độ, Thái Lan, Việt Nam và Pakistan là những quốc gia xuất khẩu gạo chính, chiếm tới 71,81% tổng lượng gạo xuất khẩu toàn cầu. Trung Quốc, Nigeria, Iran và Indonesia là những nước nhập khẩu gạo chính, nhưng chỉ chiếm 23,32% tổng lượng gạo nhập khẩu toàn cầu. Điều này cho thấy các nước xuất khẩu gạo có xu hướng tập trung hơn, trong khi các nước nhập khẩu khá phân tán. Mỗi quốc gia xuất khẩu gạo thường có những thị trường xuất khẩu chủ yếu của riêng mình và cạnh tranh trong những thị trường xuất khẩu khác. Gạo Ấn Độ thường được xuất khẩu sang châu Phi và các nước Ả rập, Hồi giáo. Pakistan hướng mạnh đến thị trường Trung Đông, Bắc Âu, Bắc Mỹ và một số nước châu Á khác. Gạo của Mỹ được tiêu thụ chủ yếu tại các nước châu Mỹ Latinh, Nhật Bản, Canada. Việt Nam và Thái Lan là hai quốc gia xuất khẩu nhiều sang châu Á, châu Phi. Thái Lan còn có khả năng thâm nhập được vào các thị trường gạo của các nước phát triển như Nhật, Mỹ, Canada,... Trong khi đó, Việt Nam lại có thể xuất khẩu gạo sang các nước thuộc EU.

Nhìn chung, với các đặc điểm như thiếu chuẩn hoá, cước phí vận chuyển cao, khó bảo quản, và chịu sự bảo hộ nội địa cao, gạo xuất khẩu là mặt hàng có tính cạnh tranh cao, bất chấp việc hoạt động xuất khẩu hay nhập khẩu tập trung vào một số ít quốc gia. Giá gạo xuất khẩu trên thế giới liên tục được điều chỉnh bởi tất cả các tác nhân trong chuỗi giá trị thông qua quá trình tham chiếu tới nguồn cung và nguồn cầu ở các quốc gia khác nhau, tới các mức giá cả của các loại gạo khác nhau, cũng như của các loại ngũ cốc khác và tới các chính sách bảo hộ gạo nội địa liên tục thay đổi của các quốc gia. Vai trò của các chính phủ cũng như của các doanh nghiệp lớn trong lĩnh vực xuất nhập khẩu gạo trong việc định hình giá gạo có xu hướng ngày càng giảm, nhường chỗ cho vai trò của các doanh nghiệp tư nhân vừa và nhỏ trong một thị trường cạnh tranh ngày càng năng động.

Hiện nay, có khoảng 50 loại giá quốc tế cho các chủng loại gạo khác nhau. Giá gạo xuất khẩu được tham chiếu nhiều nhất là gạo Thái Lan 5% tấm. Dù rằng, trong ngắn hạn các chủng loại gạo có thể có biến động giá khác nhau, nhưng người ta thấy rằng các mức giá có xu hướng biến động đồng hướng trong dài hạn. Trong tất cả các loại gạo thì gạo thơm có giá cao nhất. Đây là loại gạo phổ biến được xuất khẩu bởi Thái Lan với tên gọi là Thai Hommali và bởi Ấn Độ với tên gọi Basmati. Tiếp theo là gạo trắng hạt dài chất lượng cao (chứa 5% tấm), rồi đến gạo trắng hạt dài chất lượng thấp (chứa 25 % tấm), gạo đồ, và gạo tấm. Gạo thơm của Việt Nam vẫn chưa xây dựng được thương hiệu riêng.

Áp lực cạnh tranh giữa các nước xuất khẩu gạo ngày càng tăng. Áp lực cạnh tranh này chủ yếu do xu hướng gia tăng xuất khẩu gạo. Trong số các nước xuất khẩu truyền thống, Ấn Độ là nước có sự bứt phá mạnh mẽ nhất trong xuất khẩu gạo, và trở thành quốc gia xuất khẩu gạo lớn nhất thế giới. Những năm gần đây, Ấn Độ đã mở rộng được thành công thị phần xuất khẩu gạo sang Nam Phi và có thể cạnh tranh ngang sức với Thái Lan ở thị trường này. Ở châu Á, Campuchia và Myanmar đang có mức tăng trưởng mạnh về xuất khẩu gạo, cạnh tranh trực tiếp với các nước xuất khẩu gạo truyền thống. Xu hướng tự lực về cung cấp lúa gạo tại các nước nhập khẩu gạo cũng là một yếu tố. Xu hướng này cũng được nhận thấy rõ ở châu Phi. Nguồn cung dồi dào là nguyên nhân khiến một số nước ở châu Phi cắt giảm lượng gạo nhập khẩu.

Cấu trúc thị trường chưa bền vững

Thị trường xuất khẩu gạo chính của Việt Nam là châu Á (chiếm 59%) và châu Phi (chiếm 24%). Trong những năm gần đây, tỉ trọng các hợp đồng chính phủ (G2G) có xu hướng giảm dần. Năm 2007, tỷ trọng hợp đồng G2G chiếm 70% trọng lượng gạo xuất khẩu của Việt Nam. Tỷ lệ này giảm xuống còn 42,7% năm 2009 và đến năm 2012, 2013 chỉ còn chưa đến 20%. Tuy nhiên, có một điểm đáng mừng là tỷ trọng gạo thơm, gạo chất lượng cao xuất khẩu của Việt Nam đang ngày càng tăng. Tuy vậy, cùng một chủng loại gạo xuất khẩu nhưng gạo Thái Lan thường có giá cao nhất và gạo Việt Nam có giá thấp nhất. Chẳng hạn cùng là gạo hạt dài chất lượng cao, nhưng của Thái Lan vào tháng 7/2012 có giá 592 USD/tấn, trong khi của Việt Nam chỉ có 415 USD/tấn. Tương tự, gạo thơm Hommali của Thái Lan có giá 1.025USD/tấn, còn gạo thơm của Việt Nam 5% tấm chỉ có giá 625 USD/tấn.

Điểm đáng chú ý, trên thị trường xuất khẩu gạo hiện nay vẫn còn thiếu vắng các liên kết ngang giữa các công ty (ví dụ như trong việc đàm phán giá lúa gạo xuất khẩu) và liên kết dọc với các công ty cung ứng đầu vào cho sản xuất. Xu hướng xây dựng vùng nguyên liệu hiện được thực hiện rất “gượng ép” do các doanh nghiệp chủ yếu dựa vào nguồn cung sẵn có trên thị trường, sản phẩm xuất khẩu không có sự khác biệt lớn, rủi ro về lợi nhuận cao do thị trường đầu ra không ổn định. Trong những năm vừa qua, ngành lúa gạo có lẽ là một trong những ngành nhận được sự quan tâm nhiều nhất của Chính phủ. Một loạt các chính sách được ban hành tác động trực tiếp hoặc gián tiếp tới hành vi của các chủ thể trên thị trường lúa gạo. Nhìn chung, mục tiêu của các chính sách đều hướng đến nâng cao vị thế của người nông dân trong chuỗi giá trị ngành lúa gạo cũng như giúp cho ngành lúa gạo có khả năng cạnh tranh cao hơn so với các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, các chính sách được thiết kế cũng bộc lộ nhiều bất cập và không đạt được mong muốn như kỳ vọng.

Chẳng hạn như chính sách quy định điều kiện doanh nghiệp xuất khẩu gạo. Ngày 4/11/2010, Chính  phủ ban hành Nghị định 109/NĐ-CP/2010 về kinh doanh xuất khẩu gạo. Theo đó, thương nhân Việt Nam thuộc mọi thành phần kinh tế, nếu đáp ứng đủ các điều kiện và được cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh xuất khẩu gạo. Tuy nhiên, doanh nghiệp muốn kinh doanh xuất khẩu gạo phải đảm bảo ít nhất hai điều kiện cần, đó là: có ít nhất 1 kho chuyên dùng dự trữ tối thiểu 5.000 tấn lúa; sở hữu ít nhất 1 cơ sở xay xát thóc với công suất tối thiểu là 10 tấn thóc/giờ tại các tỉnh, thành phố có thóc, gạo hàng hóa xuất khẩu hoặc có cảng biển xuất khẩu thóc, gạo.

Mục tiêu của chính sách này là giảm bớt các đầu mối xuất khẩu nhằm tránh hiện tượng tranh mua, tranh bán. Hệ quả của chính sách này là tập trung xuất khẩu vào một số doanh nghiệp lớn, loại bỏ các doanh nghiệp nhỏ vì khó đáp ứng được hai điều kiện trên. Tuy nhiên, chính sách này không đạt được mục tiêu liên kết nhà xuất khẩu với nông dân. Chính sách này vô hình trung tạo ra thêm một tầng lớp nữa giữa nông dân và các doanh nghiệp xuất khẩu. Đó là các doanh nghiệp thu gom cho các doanh nghiệp xuất khẩu. Việc tập trung xuất khẩu vào một số ít doanh nghiệp khiến các doanh nghiệp lớn này có xu hướng tìm các thị trường xuất khẩu những lô lớn các loại gạo chất lượng thấp với giá rẻ thay vì tìm kiếm xuất khẩu tại các thị trường ngách các loại gạo có chất lượng cao, với giá bán cao hơn. Chính sách này cũng gây khó khăn cho các doanh nghiệp nhỏ có liên kết với nông dân để sản xuất các giống lúa chất lượng cao, lúa hữu cơ, đặc sản địa phương, có thị trường đầu ra ổn định, lợi nhuận cao và tính cạnh tranh cao, nhưng lại không thể trực tiếp xuất khẩu do không đủ điều kiện về kho chứa, hệ thống xay xát…

Trước xu hướng gia tăng cạnh tranh xuất khẩu gạo trên thế giới, nếu không xuất khẩu được gạo, Việt Nam sẽ bị rơi vào tình trạng dư thừa nguồn cung trong nước. Với cấu trúc thị trường lúa gạo như hiện tại, theo đó giá thu mua xuất khẩu sẽ quyết định giá thu mua lúa của nông dân trong nước, thì giá lúa trong những năm tới sẽ tiếp tục bị sụt giảm. Khi đó áp lực với chính sách mua dự trữ lúa gạo của Chính phủ để giúp đỡ người nông dân sẽ gia tăng, đòi hỏi sự can thiệp ngày càng lớn hơn, dẫn tới những méo mó trên thị trường.

Vấn đề đặt ra

Khuynh hướng sản xuất lúa gạo Việt Nam dường như bị thiên về phía các nhà xuất khẩu. Tư tưởng coi xuất khẩu lớn như một thành tích vẫn đang ngự trị. Trong khi đó, đã đến lúc cần xem xét lại tổng thể vai trò của việc xuất khẩu gạo trong nền ngoại thương Việt Nam cũng như một động lực tăng trưởng. Sản phẩm gạo Việt Nam có giá thành được trợ cấp trong một số khâu đầu vào thiết yếu (thủy lợi, hạ tầng…) nên vấn đề cần đặt ra đối với gạo xuất khẩu là có nên tiếp tục duy trì tình trạng trợ cấp cho người tiêu dùng nước ngoài hay không? Nếu cần có chiến lược điều chỉnh giảm trợ cấp cho người tiêu dùng nước ngoài đối với gạo xuất khẩu của Việt Nam thì vấn đề nên được bắt đầu từ đâu? Người nông dân có vai trò và lợi ích/thiệt hại gì trong quá trình này?

Một vấn đề lớn đã và đang được đặt ra ở Việt Nam là khu vực nào trong chuỗi sản xuất lúa gạo sẽ có khả năng làm nòng cốt cho sự phát triển bền vững của toàn chuỗi? Dựa trên cấu trúc hiện thời của thị trường lúa gạo Việt Nam, chúng tôi đề xuất nên lưu ý tiềm năng của khu vực xay xát - chế biến là khu vực có tiềm năng tự nhiên cần được khuyến khích phát triển, từ đó tích tụ mở rộng ra về hai phía (nguyên liệu và thành phẩm), trở thành các doanh nghiệp có vùng nguyên liệu, thiết bị chế biến hiện đại và có thị trường đầu ra ổn định, đảm bảo chất lượng thành phẩm. Có thể coi đây là lựa chọn chiến lược quyết định tương lai vị thế ngành lúa gạo Việt Nam.

Thay đổi cấu trúc quản lý hành chính phù hợp với phương hướng dịch chuyển của cấu trúc thị trường, trong đó doanh nghiệp tư nhân và người nông dân sản xuất quy mô lớn sẽ chiếm ưu thế trong tương lai. Xây dựng và hoàn thiện bộ qui trình chuẩn về chế biến và xay xát gạo Việt Nam (GMP-RM). Các doanh nghiệp chế biến – xay xát gạo được khuyến khích tuân thủ GMP-RM và tự chịu trách nhiệm trong việc phân loại gạo chế biến theo các tiêu chuẩn phân loại gạo trên thế giới. Những doanh nghiệp xay xát tuân thủ GMP-RM ở những mức độ khác nhau sẽ được các ưu đãi về thuế, vốn, v.v…

Nhiều ý kiến cho rằng, cần bãi bỏ thuế VAT với tiêu thụ mặt hàng gạo trong nước để tạo công bằng giữa doanh nghiệp phân phối gạo trong nước, doanh nghiệp xuất khẩu và tiểu thương. Hiện nay các công ty bán gạo trực tiếp cho người tiêu thụ gạo trong nước phải nộp thuế VAT 5% trong khi bán cho các doanh nghiệp xuất khẩu thì không phải nộp. Điều này tạo ra sự bất lợi cho các doanh nghiệp muốn phát triển thị trường trong nước khi phải cạnh tranh với hệ thống phân phối gạo truyền thống qua mối quan hệ thương lái - tiểu thương. Bãi bỏ thuế VAT sẽ tạo điều kiện để các doanh nghiệp gạo tạo dựng được các thương hiệu gạo trên thị trường nội địa, giúp cho người dân Việt Nam có cơ hội được tiêu dùng gạo có chất lượng cao hơn. Nhà nước chỉ khôi phục lại việc thuế VAT với mặt hàng gạo khi việc phân phối gạo trong nước đa phần qua các doanh nghiệp.

Nới lỏng điều kiện trở thành doanh nghiệp xuất khẩu gạo. Các điều kiện hiện nay không khiến cho gạo của Việt Nam có chất lượng tốt hơn hoặc có giá cao hơn, mà chỉ khiến cho các doanh nghiệp xuất khẩu gạo có thêm quyền lực thị trường để áp đặt các điều kiện bất lợi cho các chủ thể khác và nông dân. Đặc biệt đối với các loại gạo đặc sản (thường có sản lượng không lớn, nhưng có lợi nhuận và tính cạnh tranh cao), nên được tạo điều kiện để xuất khẩu theo những điều kiện ưu tiên riêng (doanh nghiệp xuất khẩu không nhất thiết phải đáp ứng đủ các quy định hiện hành trong Nghị định 109).

Phát triển cơ chế tài chính vi mô và bảo hiểm phù hợp cho người nông dân, đặc biệt nông dân nhỏ. Những chính sách này sẽ giúp các hộ nông dân ít phụ thuộc hơn vào các đơn vị cung ứng đầu vào. Hướng tới việc khuyến khích bảo hiểm và cho vay theo chuỗi hoặc tổ chức đối tác đầu tư trực tiếp giữa doanh nghiệp nước ngoài và doanh nghiệp trong nước và nông dân. Phân biệt giữa lúa gạo thương mại và lúa gạo dự trữ. Định hướng lại các tổng công ty lương thực theo hướng thiên về thực thi chính sách, giảm dần vai trò thương mại trên thị trường, nhường chỗ cho các doanh nghiệp thuộc các thành phần khác. Tổ chức lại Hiệp hội Lương thực Việt Nam (VFA) để đảm bảo Hiệp hội phải có đại diện đầy đủ của doanh nghiệp tư nhân, chính quyền địa phương và nông dân trong thương mại lúa gạo. Các quyết định của VFA cần đủ kịp thời theo biến động của thị trường thế giới để bảo đảm quyền lợi cho doanh nghiệp và người nông dân./.