Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) là một hệ thống những quy định và hướng dẫn về những nguyên tắc, nội dung, phương pháp và thủ tục kế toán cơ bản, chung nhất và đầy đủ, làm cơ sở ghi chép kế toán và lập báo cáo tài chính, nhằm đạt được sự đánh giá trung thực, hợp lý, khách quan về thực trạng tài chính và kết quả hoạt động của các đơn vị kế toán trong lĩnh vực công.

Chuẩn mực kế toán công được xây dựng và áp dụng ở các quốc gia phát triển, là nhu cầu tất yếu khách quan. Hệ thống chuẩn mực kế toán có thể được trình bày dưới các hình thức văn bản khác nhau, có thể là theo từng chuẩn mực riêng hoặc trình bày, quy định trong hệ thống kế toán chung, tùy theo đặc điểm của mỗi quốc gia.

Ủy ban Chuẩn mực kế toán quốc tế về lĩnh vực công (IPSASB) thuộc Liên đoàn kế toán quốc tế đã soạn thảo các chuẩn mực kế toán cho các đơn vị thuộc lĩnh vực công hay còn gọi là chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSASs). IPSASB ban hành các chuẩn mực kế toán công quốc tế trong đó đề cập đến việc báo cáo tài chính trên cơ sở kế toán dồn tích và cơ sở kế toán tiền mặt.

Sự cần thiết của công bố chuẩn mực kế toán công tại Việt Nam

Những năm gần đây, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế ở Việt Nam diễn ra rất mạnh mẽ. Việc gia nhập các tổ chức kinh tế thế giới và khu vực như WTO, Hiệp định thương mại Việt - Mỹ, cam kết với các tổ chức tài chính như ADB, WB, IMF... đòi hỏi Việt Nam phải cung cấp thông tin có tính chuẩn mực, có khả năng so sánh và được quốc tế thừa nhận. Bối cảnh hội nhập cũng đòi hỏi Việt Nam phải tuân thủ theo lộ trình đã thỏa thuận có cam kết về minh bạch hóa thông tin kế toán, nhất là trong lĩnh vực kế toán công.

Hiện nay, Việt Nam đã có những bước tiến đáng kể trong việc nghiên cứu xây dựng các quy định trong lĩnh vực kế toán công theo hướng hòa nhập với các thông lệ quốc tế, tuy nhiên vẫn còn khoảng cách nhất định với thông lệ quốc tế về việc ghi nhận và trình bày các thông tin về thu chi ngân sách nhà nước (NSNN), kế toán các quỹ tài chính, kế toán thuế và kế toán tại các đơn vị hành chính sự nghiệp.

Mặt khác, đòi hỏi về nhu cầu báo cáo tài chính của đất nước một cách đầy đủ, chính xác và minh bạch theo thông lệ quốc tế là điều mà rất nhiều đối tượng trong xã hội quan tâm, do đó vai trò của kế toán công được thể hiện ở việc thực hiện các chức năng thông tin và kiểm tra của nó đối với hoạt động kinh tế - tài chính của Nhà nước. Vai trò này ngày càng thể hiện rõ nét đối với các đối tượng sử dụng thông tin kế toán công, đặc biệt từ phía công chúng.

Trên thực tế, nhiều quốc gia đã xây dựng và công bố các chuẩn mực kế toán công áp dụng trong quốc gia mình. Việt Nam đã tiến hành xây dựng và công bố hệ thống chuẩn mực kế toán trong lĩnh vực DN, hiện nay đang có kế hoạch triển khai áp dụng Chuẩn mực báo cáo tài chính quốc tế (IFRS). Tuy nhiên, trong lĩnh vực kế toán công cho đến nay mới chỉ xây dựng và ban hành các chế độ kế toán hướng dẫn công tác kế toán tại các đơn vị kế toán cụ thể thuộc lĩnh vực kế toán Nhà nước.

Các quy định được đặt ra trong các chế độ kế toán này phần lớn là các quy định hướng dẫn công tác kế toán và tổ chức bộ máy kế toán, chưa có những quy định mang tính nguyên tắc, thống nhất một cách đầy đủ, đồng bộ phù hợp với thông lệ quốc tế. Như vậy, việc xây dựng và công bố các chuẩn mực kế toán công được đặt ra như là một nhu cầu tất yếu khách quan xuất phát từ các lý do sau:

- Nhu cầu quản lý thống nhất về tài chính Nhà nước, tổng hợp thông tin một cách đồng bộ, cung cấp các thông tin chính xác, đầy đủ minh bạch phục vụ cho việc điều hành quản lý tài chính công của Nhà nước.

- Yêu cầu hội nhập quốc tế của Việt Nam. Việc xây dựng các chuẩn mực kế toán công sẽ là cơ sở để Việt Nam được tăng hạng, đánh giá tín nhiệm cao hơn trong các quan hệ với các tổ chức quốc tế.

- Tình hình thực tế về việc xây dựng và ban hành các quy định có tính chất pháp lý để điều chỉnh và kiểm tra hoạt động kế toán trong lĩnh vực kế toán Nhà nước tại Việt Nam trong thời gian vừa qua.

- Yêu cầu của công tác kế toán, kiểm toán và đào tạo phát triển nguồn cán bộ kế toán, kiểm toán.

Tóm lại, việc xây dựng và ban hành các chuẩn mực kế toán công của Việt Nam là việc làm tất yếu, cần thiết trong điều kiện hiện nay. Việc xây dựng hệ thống các chuẩn mực kế toán công tạo ra một môi trường pháp lý quan trọng cho lĩnh vực kế toán Nhà nước, góp phần quản lý, quản trị ngày càng tốt hơn nền tài chính quốc gia ở cả tầm vĩ mô và vi mô.

Kinh nghiệm quốc tế

Theo IPSASB (www.IPSASs.org), có khá nhiều quốc gia đã, đang trong quá trình áp dụng IPSAS. Các quốc gia đã áp dụng hoàn toàn IPSAS gồm: Azerbaidjan, Cambodia, Laos, Cyprus, Đông Timor, Fiji, Israel, Maldives, Nepal, Uganda… Đây là các nước chưa phát triển về nghề nghiệp kế toán, thậm chí một số nước không có Ủy ban xây dựng chuẩn mực kế toán. Chính vì vậy, họ lựa chọn cách làm là áp dụng hoàn toàn chuẩn mực kế toán công quốc tế để thực hiện cho quốc gia mình.

Kinh nghiệm một số nước hiện nay đang áp dụng chuẩn mực kế toán công như sau:

Indonesia là quốc gia đã áp dụng IPSAS, tuy nhiên, báo cáo trung ương và địa phương vẫn dựa trên cơ sở tiền mặt và một phần là dồn tích. Indonesia bắt đầu chương trình cải cách công vào năm 1999, cho phép nhiều năm chuẩn bị áp dụng IPSAS đầy đủ theo kế hoạch từ năm 2015.

Chương trình cải cách này bao gồm: Xây dựng hệ thống ngân sách đồng nhất; Kế hoạch chi tiêu ngân sách trung hạn; Cải cách quản lý tiền mặt; Thiết lập các chuẩn mực kế toán chính phủ; Tạo ra hệ thống tài khoản chung trên web; Cải cách các hoạt động mua sắm chính phủ; Giao cho Bộ Tài chính quyền hạn thực hiện cải cách hành chính.

Trách nhiệm giải trình của các đơn vị công được chuyển từ kho bạc sang bộ phận quản lý tài chính của từng đơn vị. Chính phủ cải thiện hệ thống công nghệ, hướng tới một hệ thống thông tin quản lý tài chính đồng nhất, hạ tầng công nghệ thông tin hợp nhất và tập trung hoàn toàn tại trung ương ở
Bộ Tài chính.

Về tình hình áp dụng IPSAS: Hiện nay, Indonesia đã ban hành chuẩn mực kế toán Chính phủ (IGAS). IGAS được xây dựng dựa trên cơ sở IPSAS, tính đến năm 2016 đã đưa ra 13 tuyên bố - 4 lời giải thích và 9 báo cáo kỹ thuật. Tuy nhiên, đến nay vẫn còn nhiều nội dung chưa hoàn tất. Ví dụ: chưa có các chuẩn mực công bố thông tin về các bên có liên quan và các công cụ tài chính; chưa có các chuẩn mực kế toán cụ thể cho lợi ích của nhân viên cũng như các công cụ tài chính để xác định các tình huống phức tạp về số dư và các giao dịch.

Về phạm vi áp dụng IPSAS: Indonesia quyết định áp dụng IPSAS đồng bộ tất cả các đơn vị trong cùng một thời điểm. Tuy nhiên, việc này đã gặp phải một số trở ngại như tình trạng khan hiếm nguồn lực và chi phí tư vấn ban đầu cao. Nguồn nhân lực chưa có trình độ tương xứng (như thiếu kỹ năng kế toán dồn tích) cũng gây ra khó khăn trong việc lập báo cáo tài chính đúng hạn và có độ tin cậy.

Từ chương trình cải cách, Indonesia đã rút ra được nhiều bài học, như cần có chiến lược chuyển đổi và thực thi mạnh mẽ, bao gồm: ban hành các chuẩn mực kế toán với khung thời gian đủ để chuẩn bị áp dụng; sự tham gia của các bên có liên quan; cần gắn kết chuẩn mực, chính sách kế toán với khuôn khổ luật pháp; và cần thiết phải phát triển một hệ thống quản lý tài chính tích hợp để hỗ trợ cải tiến hoạt động của doanh nghiệp và các yêu cầu của các chuẩn mực kế toán. Quốc gia này nhận thấy, cần tăng cường năng lực cho cán bộ, tuyển dụng nhân lực giỏi và bố trí cán bộ ở các đơn vị cần hỗ trợ.

Malaysia thực hiện chương trình cải cách quản trị tài chính trong nhiều năm, trong đó có việc thực hiện hệ thống kế toán dồn tích. Chính phủ Malaysia công bố vào tháng 5/2011 rằng sẽ quy định tất cả đơn vị công đều áp dụng chuẩn mực công theo hướng IPSAS vào năm 2015. Tuy nhiên trên thực tế, chuẩn mực kế toán công Malaysia (MPSAS) được áp dụng từ 2018 ở cấp liên bang và sẽ áp dụng từ 2019-2021 theo từng giai đoạn ở cấp bang.

Chính phủ Malaysia đã có nhiều sáng kiến hỗ trợ bao gồm: Đánh giá phân tích khoảng cách giữa các chuẩn mực hiện tại và IPSAS; Phát triển các chuẩn mực kế toán công của Malaysia (viết tắt là MPSAS) dựa trên IPSAS; Sửa đổi luật tài chính để đảm bảo MPSAS nằm trong chương trình cải cách tài chính; phát triển và lựa chọn các chính sách kế toán; Xây dựng các chiến lược quản lý sự thay đổi; Thực hiện các sáng kiến về xây dựng năng lực, trong quá trình làm sẽ kết hợp mở các lớp đào tạo IPSAS; Áp dụng các chính sách, quy trình và thủ tục để phù hợp với IPSAS; Lựa chọn hạ tầng công nghệ thông tin phù hợp với IPSAS.

Trong quá trình áp dụng IPSAS, Malaysia gặp phải nhiều thách thức trong quá trình thực hiện, bao gồm: Thách thức về các vấn đề kế toán cụ thể như không ghi chép đầy đủ, thiếu chính xác và không sẵn có thông tin về số dư các tài khoản đầu kỳ, và những khó khăn trong việc định giá các loại tài sản đặc biệt và các công cụ tài chính phức tạp. Thiếu cán bộ có năng lực và kĩ năng IPSAS để chuyển sang chế độ kế toán dồn tích cũng như sự cần thiết phải quản lý kỳ vọng của các bên có liên quan.

Từ việc áp dụng IPSAS, Malaysia đã đưa ra những bài học sau: Cần phải áp dụng các giải pháp thực tiễn; đồng thời đảm bảo có đủ cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin cho quá trình chuyển đổi, đặc biệt là các vấn đề liên quan tới việc xử lý kế toán đối với tài sản; đồng thời khuyến khích các đơn vị công bắt đầu áp dụng càng sớm càng tốt; Việc cần thiết phải có đội ngũ nhân lực phù hợp để hiểu hệ thống kế toán đóng vai trò quan trọng nhất; Tập trung vào các giải pháp bền vững dài hạn; quản lí dự án với chương trình thực hiện chuẩn; nguyên tắc quản lý dự án với các thời hạn hoàn thành được thống nhất trước và có các mốc rõ ràng.

Kinh nghiệm nào cho Việt Nam?

Hiện nay, Bộ Tài chính đang xây dựng Đề án công bố hệ thống chuẩn mực kế toán công tại Việt Nam với mục tiêu là hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về tài chính, kế toán; tạo dựng công cụ quản lý hiệu lực, hiệu quả cho công tác quản lý, điều hành tại các đơn vị trong khu vực công; thúc đẩy hội nhập của nền kinh tế, đặc biệt là trong khu vực công với khu vực và thế giới; góp phần nâng cao tính minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình của các đơn vị trong khu vực công, qua đó tạo nên bức tranh tài chính minh bạch cho các đơn vị trong khu vực công.

Ngày 20/5, tại Hà Nội, Bộ Tài chính cũng đã phối hợp với Ngân hàng Thế giới tổ chức Hội thảo “Đề án công bố hệ thống chuẩn mực kế toán công tại Việt Nam” trao đổi, thảo luận và đóng góp ý kiến xoay quanh các nội dung: đối tượng, phạm vi, nội dung, lộ trình và cách thức ban hành IPSAS tại Việt Nam để làm cơ sở hoàn thiện đề án trình Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt trong năm 2019.

Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, hầu hết các nước đều có hệ thống Chuẩn mực kế toán công của quốc gia và phần lớn các nước đã tuyên bố áp dụng IPSAS hoặc vận dụng IPSAS có điều chỉnh với quy mô, phạm vi và cách thức áp dụng có thể khác nhau tùy thuộc vào tình hình, đặc điểm của mỗi nước. Một số nội dung có thể cần lưu ý và là bài học kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:

Thứ nhất, việc ban hành chuẩn mực kế toán công cần gắn với mục tiêu cải cách tài chính công. Để xây dựng hệ thống chuẩn mực kế toán công trước hết phải đặt nó trong bối cảnh hiện tại cũng như những định hướng lâu dài về quản lý tài chính công của Việt Nam. Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, vận dụng cách thức quản lý của doanh nghiệp đang là xu hướng quản lý tài chính công hiện đại mà hiện nay nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng. Việt Nam đang từng bước tiến dần tới phương thức này bằng việc trao quyền tự chủ về tài chính cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp.

Thứ hai, việc ban hành chuẩn mực kế toán công cần phù hợp với đặc thù của Việt Nam. Cơ sở để xây dựng hệ thống chuẩn mực kế toán của Việt Nam, được nêu tại Khoản 3, Điều 7 Luật Kế toán quy định: “Bộ Tài chính quy định chuẩn mực kế toán, chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp kế toán trên cơ sở chuẩn mực quốc tế về kế toán phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam”. Như vậy, hệ thống chuẩn mực kế toán công của Việt Nam sẽ căn cứ vào hệ thống chuẩn mực kế toán công quốc tế.

Tuy nhiên, hệ thống chuẩn mực kế toán công quốc tế được xây dựng và áp dụng chung, do vậy đối với từng quốc gia có những bất cập do có những điểm khác biệt do cơ chế quản lý tài chính, ngân sách. Vì vậy, một số nội dung chuẩn mực kế toán công quốc tế cần phải được sửa đổi cho phù hợp với Việt Nam. Trong đó, cần phân biệt giữa quản trị tài chính doanh nghiệp với quản trị tài chính công dựa trên những đặc thù riêng trong hoạt động của Nhà nước.

Thứ ba, xác định và thực hiện theo mô hình phù hợp, kết hợp linh hoạt việc áp dụng đầy đủ nguyên mẫu đối với một số chuẩn mực, áp dụng hoặc tuyên bố không áp dụng đối với một số quy định trong từng chuẩn mực; bổ sung, sửa đổi một số nội dung để phù hợp với điều kiện đặc thù của Việt Nam.

Thứ tư, tổ chức các hoạt động nghiên cứu, ban hành và triển khai phù hợp với thực tế của Việt Nam. Việc tổ chức các hoạt động để nghiên cứu, xây dựng và triển khai các chuẩn mực công cần phải phù hợp với thực tế tổ chức hoạt động của Bộ Tài chính, các tổ chức nghề nghiệp và các cơ quan nhà nước khác. Theo đó, có thể thành lập Ban chỉ đạo, Ban soạn thảo chuẩn mực thuộc Bộ Tài chính. Ban soạn thảo chuẩn mực có trách nhiệm thực hiện nghiên cứu nội dung và quy trình nghiên cứu, ban hành hệ thống chuẩn mực theo mô hình phù hợp.

Thứ năm, thống nhất với việc nghiên cứu, bổ sung, sửa đổi về cơ chế tài chính công, ngân sách nhà nướctheo kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc Hội, Chính phủ. Các đơn vị, cơ quan quản lý nhà nước cần hiểu nội dung chuẩn mực và có kế hoạch tổ chức thực hiện các văn bản do đơn vị mình phụ trách.

Thứ sáu, triển khai đồng bộ các nội dung công việc thuộc quy trình ban hành chuẩn mực:

- Quy trình, phương thức dịch chuẩn mực IPSAS sang tiếng Việt.

- Thống nhất danh mục thuật ngữ chung điều chỉnh phù hợp với các chính sách tài chính của Việt Nam.

- Hoàn thành các dự thảo và các văn bản hướng dẫn gửi xin ý kiến các đối tượng quan tâm: công bố rộng rãi bản dịch IPSAS ra công chúng; hoặc việc công bố các dự thảo chuẩn mực.

- Công bố thời điểm các đơn vị bắt đầu áp dụng IPSAS để các đơn vị có những bước chuẩn bị về nguồn nhân lực, công nghệ thông tin,...giúp triển khai áp dụng IPSAS một cách hiệu quả.

- Phát huy trách nhiệm của các bên liên quan (Chính phủ, Hội nghề nghiệp, cơ sở đào tạo, đơn vị thực hiện,..) nhằm tạo sự chủ động cho các bên liên quan để hạn chế các khó khăn, thách thức và tăng cường hiệu quả của việc áp dụng IPSAS vào Việt Nam.

Việc áp dụng chuẩn mực kế toán công vào Việt Nam là yêu cầu khách quan, tất yếu trong quá trình phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế. Xu hướng chung hiện nay trên thế giới là các nước đã, đang dần từng bước công bố chuẩn mực kế toán công áp dụng tại quốc gia mình. Vì vậy, với xu hướng chung trên thế giới và yêu cầu thực tế, Việt Nam cần tiếp cận với IPSAS.

Cùng với mục tiêu cải cách nền kinh tế nói chung, nhiệm vụ đặt ra cho Bộ Tài chính là xây dựng hệ thống kế toán công thống nhất, hiện đại, phục vụ yêu cầu quản lý ngân sách và tài chính công nhằm đánh giá được hiệu quả chi tiêu ngân sách, theo dõi tình hình công nợ và tài sản của Nhà nước, xây dựng được bảng tổng kết tài sản quốc gia... đảm bảo tính công khai, minh bạch phù hợp với các thông lệ quốc tế.      

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Kế toán số 88/2015/QH3 ngày 20/11/2015;
2. Luật Ngân sách nhà nước số 832015/QH3 ngày 25/06/2015;
3. Quyết định số 480/QĐ-TTg về việc phê duyệt Chiến lược kế toán - kiểm toán đến năm 2020, tầm nhìn 2030;
4. Quyết định số 2261/QĐ-BTC ngày 10/9/2013 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về kế hoạch triển khai Chiến lược kế toán - kiểm toán đến năm 2020, tầm nhìn 2030;
5. Thông tư số 77/2017/TT-BTC ngày 28/7/2017 hướng dẫn chế độ kế toán ngân sách nhà nước và hoạt động nghiệp vụ kho bạc nhà nước;
6. Thông tư số 107/2017/TT-BTC ngày 10/10/2017 hướng dẫn chế độ kế toán hành chính sự nghiệp;
7. Kinh nghiệm áp dụng IPSAS của một số quốc gia;
8. IPSAS Standards: http://Ipsasb.org;
9. IPSAS Board: http://ipsasb.org;
10. The Road to Accrual Accounting in the United State of America.