Đặt vấn đề

Những năm gần đây, phần lớn các quốc gia trên thế giới đã nâng cao nhận thức về xanh đầu tư công như một công cụ cho phép quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế carbon thấp. Các đề xuất chính sách về đầu tư công mới hướng đến sử dụng năng lượng tái tạo và tăng cường hiệu quả sử dụng tài nguyên, đã khơi nguồn sự thay đổi nhằm hoàn thiện khung chính sách phục vụ quản lý đầu tư xanh tại nhiều quốc gia.

Tại Việt Nam, vấn đề bảo vệ môi trường (BVMT) và phát triển bền vững (PTBV) luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm, trở thành quan điểm lãnh đạo quan trọng trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước. BVMN gắn liền với phát triển kinh tế - xã hội được thể hiện nhất quán trong các Chiến lược phát triển kinh tế quốc gia thông qua Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 3/6/2013 yêu cầu ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và BVMT. Đây cũng chính là kim chỉ nam của mục tiêu PTBV khi Việt Nam cùng các quốc gia thành viên của Liên Hợp Quốc cùng thông qua tại Chương trình nghị sự 2030.

Thực tế cho thấy, tăng trưởng của Việt Nam còn phụ thuộc nhiều vào tài nguyên thiên nhiên, trong khi việc chi ngân sách đầu tư còn dàn trải, thiếu hiệu quả, sử dụng chưa đúng mục đích và chưa chú trọng cho công tác BVMT. Trong bối cảnh quản lý đầu tư công còn nhiều hạn chế, Việt Nam cần phải thúc đẩy tăng trưởng xanh bền vững, và xanh hoá quản lý đầu tư công sẽ là một phương thức quan trọng để đạt được mục tiêu PTBV.

Tổng quan về xanh hóa quản lý đầu tư công

Khái niệm đầu tư công và quản lý đầu tư công

Nghiên cứu của tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OCED) (2019) cho rằng, đầu tư công liên quan đến nguồn vốn chính phủ sử dụng cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế và cơ sở hạ tầng xã hội, thuộc sở hữu của nhà nước sau khi hoàn thiện. Đầu tư công thường được giải ngân từ ngân sách vốn (hoặc chi) ở giai đoạn xây dựng, trong khi chi phí vận hành và bảo trì được giải ngân từ ngân sách (hoặc chi thường xuyên) (JICA 2018).

Tại Việt Nam, theo quy định tại Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 của Quốc hội, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công theo quy định của pháp luật.

Thuật ngữ về quản lý đầu tư công liên quan đến cách thức chính phủ quản lý và sử dụng nguồn ngân sách đầu tư này, tức là cách lựa chọn, thiết lập và duy trì tài sản công của quốc gia (Viện phát triển nước ngoài - ODI 2016). Quản lý đầu tư công được coi là một hệ thống quy trình liên quan đến ngân sách công bao gồm: thẩm định, lựa chọn đầu tư, thực hiện dự án, vận hành và bảo trì, và đánh giá dự án (Rajaram và cộng sự, 2014).

Xanh hoá quản lý đầu tư công hướng tới phát triển bền vững

Để đáp ứng các yêu cầu tài chính lớn cho cơ sở hạ tầng bền vững, các quốc gia phải tăng cường năng lực huy động và quản lý tài nguyên từ tất cả các nguồn. Tác động của biến đổi khí hậu và rủi ro thiên tai đặt ra những thách thức bổ sung cho chính phủ trong việc đảm bảo chi tiêu công phù hợp và linh hoạt. Nghiên cứu của Mukhopadhyay và cộng sự (2022) cho rằng, quản lý đầu tư công theo hướng xanh hoá là quản lý việc lập kế hoạch và thiết kế phù hợp giúp tránh được tổn thất, đặc biệt nếu các nguồn lực tài chính đầy đủ được phân bổ cho các ngành và dự án phù hợp dựa trên sự hiểu biết sâu sắc về bối cảnh rủi ro thiên tai và khí hậu.

Tương tự, các dự án hay chương trình giúp thúc đẩy đầu tư ít carbon, khuyến khích tiêu thụ và sử dụng năng lượng sạch phải được nhà nước khuyến khích và hỗ trợ. Khan (2018) đưa ra khái niệm về xanh hóa quản lý đầu tư công như là một hoạt động tích hợp các nguyên tắc về bảo vệ môi trường và quản lý việc sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững vào quá trình đưa ra quyết định và xây dựng tiêu chí đánh giá dự án/kế hoạch đầu tư công của chính phủ.

Xanh hoá quản lý đầu tư công nên bắt đầu bằng việc phân tích các hệ thống quản lý đầu tư công hiện tại và năng lực thể chế quốc gia để thực hiện cải cách, như vậy, việc quản lý đầu tư công xanh đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ hơn nữa giữa các cơ quan chính phủ ở tất cả các cấp và nên phù hợp với các ưu tiên chính sách của chính phủ trong vấn đề bảo vệ môi trường và biến đổi khí hậu.

Việc quản lý đầu tư công xanh hiệu quả sẽ có những tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế bằng cách nâng cao năng suất thông qua phát triển cơ sở hạ tầng công cộng xanh, đồng thời tăng cường phân bổ chiến lược giữa các nguồn lực trong và giữa các ngành, hướng tới việc đạt được hiệu quả các mục tiêu phát triển bền vững (JICA, 2018). Đặc biệt, bối cảnh biến đổi khí hậu đặt ra thêm những thách thức cho chính phủ trong việc đảm bảo chi tiêu công phù hợp và có khả năng phục hồi, các phương thức quản lý đầu tư công phải được cải cách để đáp ứng những thách thức này.

Với nhu cầu về quản lý đầu tư công hiệu quả trong bối cảnh giới hạn về nguồn lực tài chính, một quốc gia không có hệ thống xây dựng khuôn khổ trung hạn hiệu quả và cơ chế lựa chọn dự án đầu tư phù hợp sẽ dẫn tới những hệ quả lớn về phát triển và có thể tác động tiêu cực tới thế hệ sau (Ahmad, 2017). Xanh hóa quản lý đầu tư công mang lại những lợi ích rõ ràng cho tăng trưởng xanh khi 1 USD đầu tư công sẽ góp phần huy động được thêm 5-8 USD từ khu vực tư nhân hay mỗi EUR chi cho đầu tư xanh sẽ dẫn đến tăng GDP hơn 5 EUR (FEPS 2021; UN 2021).

Kinh nghiệm quốc tế về việc xanh hóa quản lý đầu tư công hướng tới phát triển bền vững

Hàn Quốc

Hàn Quốc là một trong những quốc gia ở khu vực châu Á đi đầu trong việc quản lý tài chính xanh, với kinh nghiệm xanh hóa đầu tư công. Trước hết, “tăng trưởng xanh carbon thấp” được quốc gia này xem là mô hình phát triển mới của đất nước (GGGI 2015). Vấn đề phát triển “xanh” được chú trọng và lồng ghép trong giai đoạn lập kế hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư thông qua việc ban hành Chiến lược quốc gia về Tăng trưởng xanh (2009-2050) và Kế hoạch 5 năm (2009-2013).

Trong đó, kế hoạch trung hạn bao gồm hàng trăm dự án với tổng vốn vào khoảng 100 tỷ USD. Kế hoạch này hỗ trợ cho việc thực hiện Chiến lược quốc gia về Tăng trưởng xanh thông qua các khoản đầu tư, các dự án và cải cách chính sách trong lĩnh vực biến đổi khí hậu, năng lượng, giao thông vận tải và công nghệ xanh.

Chính phủ Hàn Quốc đã coi tăng trưởng xanh là trục quay chiến lược tạo nên một chu trình giữa bảo vệ môi trường và tăng trưởng kinh tế mà trong đó công nghệ xanh – các loại công nghệ có thể sử dụng bền vững các nguồn lực - đóng vai trò quan trọng.

Do vậy, việc phân bổ ngân sách phù hợp và hiệu quả để thúc đẩy các sáng kiến đổi mới công nghệ là rất cần thiết. Kế hoạch đầu tư công nghệ xanh hàng năm được xây dựng kể từ năm 2009, cung cấp thông tin cụ thể về việc Chính phủ sẽ sử dụng nguồn ngân sách nghiên cứu và phát triển (R&D) như thế nào, và thực tế hơn 70% ngân sách R&D đã được phân bổ gắn liền với 27 công nghệ xanh chủ chốt của quốc gia này.

Nhật Bản

Nhật Bản cũng là một quốc gia có kinh nghiệm trong việc triển khai mua sắm công xanh (GPP) hiệu quả hướng đến xanh hoá quản lý đầu tư công. Quốc gia này ban đầu cũng đã phải đối mặt với một số thách thức trong giai đoạn triển khai ban đầu của Chương trình Mua sắm xanh, tuy nhiên, trong những năm qua, một số cách tiếp cận sáng tạo đã được thực hiện để vượt qua những thách thức này:

Thứ nhất, chính phủ hướng đến việc giảm chi phí sản phẩm xanh.

Thông qua việc kích thích mua sắm công xanh ở trung ương, chính phủ muốn kích thích thị trường địa phương và tạo tiền đề để giảm giá thành các sản phẩm xanh. Các sản phẩm có nhãn sinh thái hoặc "xanh" có thể tốn kém trong giai đoạn đầu, do hiệu quả môi trường vượt trội và doanh số bán ra hạn chế. Tuy nhiên, khi các sản phẩm này được phát triển trên thị trường và đạt được hiệu quả kinh tế theo quy mô, giá của chúng thường giảm xuống mức tương đương với các sản phẩm không dán nhãn khác. Bằng việc thực hiện việc mua sắm công xanh ở cấp trung ương, Chính phủ Nhật Bản đã kích thích nhu cầu về các sản phẩm thân thiện với môi trường.

Thứ hai, chính phủ hướng đến việc tăng khả năng cung ứng sản phẩm có nhãn hiệu trên thị trường.

Đôi khi, các sản phẩm có nhãn sinh thái có giới hạn trên thị trường và số lượng có thể không đáp ứng được yêu cầu của hồ sơ dự thầu. Ở Nhật Bản, rào cản này đã được các doanh nghiệp khắc phục bằng những nỗ lực đáng kể để phát triển các sản phẩm sinh thái vì họ thấy có cơ hội kinh doanh lớn trong lĩnh vực này. Nhiều công ty lớn có ý thức về môi trường và sự kích cầu từ chính quyền địa phương giúp gia tăng cạnh tranh và số lượng các sản phẩm gắn nhãn.

Thứ ba, nâng cao nhận thức về việc chia sẻ thông tin về sản phẩm xanh.

Một loạt các sáng kiến và nỗ lực của chính phủ cũng như các tổ chức tự nguyện như Mạng lưới mua sắm xanh đã tạo điều kiện cho việc phổ biến thông tin và nâng cao nhận thức về mua sắm công và các nhãn sinh thái, bao gồm: (1) Chính sách bắt buộc mua sắm công xanh của chính phủ giúp tạo ra nhận thức về các sản phẩm có nhãn sinh thái, cũng như lợi ích của việc mua sắm công xanh; (2) Mạng lưới mua sắm xanh (GPN) đã thành công trong việc thu hút sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp, khu vực công và các tổ chức phi chính phủ trong các hoạt động mua sắm công xanh; (3) Cơ sở dữ liệu trực tuyến của GPN về hướng dẫn mua sắm xanh và các sản phẩm sinh thái đã giúp tạo điều kiện cho việc xác định các giải pháp thay thế và quá trình ra quyết định cho các nhân viên mua sắm, điều này đã góp phần nâng cao nhận thức và tăng cường tiếp cận thông tin về các sản phẩm sinh thái (UNEP, 2017).

Ả Rập Xê út

Tại Ả Rập Xê út, Quỹ đầu tư công PIF là quỹ tài sản công tài trợ cho nhiều dự án có chủ quyền của Vương quốc và được ủy quyền là động lực thúc đẩy chuyển đổi và đa dạng hóa nền kinh tế của quốc gia (PIF, 2022). PIF đóng một vai trò quan trọng trong việc hiện thực hóa cam kết của Vương quốc nhằm đạt được mức phát thải khí nhà kính “bằng 0” vào năm 2060 và đưa Vương quốc này đến một tương lai hưng thịnh.

Quỹ PIF sử dụng Khung Tài chính xanh làm cơ sở để phát hành trái phiếu xanh, các khoản vay và các công cụ nợ khác (hay còn gọi là “Công cụ tài chính xanh”). Các công cụ tài chính xanh này sẽ tài trợ cho các dự án xanh đủ điều kiện được phê duyệt và liệt kê trong mục “Dự án xanh đủ điều kiện” tuân thủ các nguyên tắc tài chính xanh của Hiệp hội thị trường vốn quốc tế (ICMA) và Hiệp hội thị trường vốn vay (LMA).

Bài học cho Việt Nam

Từ những kinh nghiệm quốc tế về quản lý đầu tư công theo tiêu chuẩn xanh của một số quốc gia khác nhau trên thế giới, tác giả rút ra một số bài học kinh nghiệm nhằm nâng cao công tác xanh hoá quản lý đầu tư công và thúc đẩy nguồn tài chính công xanh tại Việt Nam bao gồm:

Thứ nhất, cần phải xây dựng một khung pháp lý riêng biệt và nhất quán cho quản lý cơ sở hạ tầng xanh. Với những nỗ lực cải thiện quản lý đầu tư công, các dự án về hạ tầng thuộc doanh nghiệp nhà nước và thoả thuận hợp tác công tư (PPP) nên được tích hợp vào các khung pháp lý và cơ chế hành chính. Các chính sách về cơ sở hạ tầng xanh cần nhất quán và đồng bộ về các khung tiêu chuẩn về môi trường và xem xét đến ảnh hưởng của biến đổi khí hậu.

Thứ hai, tập trung xây dựng và triển khai các kế hoạch đầu tư công trung hạn bảo vệ môi trường và giảm thiểu ảnh hưởng của biến đổi khí hậu. Nhiều quốc gia coi việc lập ngân sách vốn là một hoạt động thường niên. Trong khi xem xét lập kế hoạch, cần tập trung phân tích lỗ hổng dịch vụ cơ sở hạ tầng kết hợp các mục tiêu tăng trưởng xanh và chống chịu với khí hậu dựa trên dữ liệu công khai bởi chính phủ.

Thứ ba, xây dựng chiến lược tập trung huy động nguồn lực để thu hẹp khoảng cách về cơ sở hạ tầng xanh ở các cấp. Khi áp lực tài chính gia tăng, chính phủ sẽ cần tăng cường khả năng tiếp cận với các nguồn tài chính đổi mới, bao gồm cả những nguồn được dành cho tài chính khí hậu và tác động xã hội. Các cơ quan về tài chính và kế hoạch cũng sẽ cần chuyển tư duy về tăng trưởng xanh và nâng cao khả năng chống chịu với biến đổi khí hậu và coi đó là một chi phí định kỳ. Các cơ quan sẽ cần xem xét các công cụ như tái phân bổ ngân sách, trái phiếu xanh, quỹ khí hậu quốc gia, bảo hiểm và tài trợ bảo lãnh cho các dự án địa phương, và các ngân hàng phát triển địa phương để hỗ trợ cho các dự án về cơ sở hạ tầng xanh của địa phương và khu vực.

Thứ tư, tập trung xây dựng các tiêu chuẩn và hướng dẫn đánh giá cho mua sắm công xanh. Chính phủ nên cân nhắc sử dụng phương pháp định lượng tác động môi trường và xây dựng báo cáo công bố sản phẩm môi trường. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng cần hướng đến việc sử dụng nhãn sinh thái. Để làm được điều này, cần xây dựng các hướng dẫn chính thức về báo cáo và đánh giá nhằm đảm bảo tính minh bạch và công bằng về thông tin, từ đó tạo tiền đề cho cơ sở dữ liệu truy cập mở về các sản phẩm có thể tăng hiệu quả đánh giá sản phẩm. Ngoài ra, Chính phủ có thể cung cấp các ưu đãi tài chính cho các cơ quan mua sắm công nhằm thúc đẩy việc áp dụng chương trình mua sắm công xanh.

Kết luận

Trong bối cảnh toàn cầu hóa và áp lực của môi trường, tài nguyên thiên nhiên hữu hạn và sự gia tăng của biến đổi khí hậu, xanh hoá quản lý đầu tư công là một yêu cầu cấp thiết đặt ra cho chính phủ của nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định quan điểm phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam là: “Phát triển nhanh gắn với phát triển bền vững, phát triển bền vững là yêu cầu xuyên suốt của Chiến lược” và “Phát triển kinh tế - xã hội phải luôn coi trọng bảo vệ và cải thiện môi trường, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu”. Đồng thời, là một thành viên của Liên Hợp Quốc, Việt Nam luôn nhận thấy rõ trách nhiệm của mình trong việc đạt được các mục tiêu phát triển bền vững của nhân loại, và đầu tư công theo tiêu chuẩn xanh chính là một trong những công cụ quan trọng nhất để hướng đến tăng trưởng xanh và phát triển bền vững. Thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia đã có những bước tiến trong công cuộc xanh hoá quản lý đầu tư công, một số bài học kinh nghiệm quan trọng được rút ra được coi là phù hợp với thể chế quốc gia, nhằm thực hiện hiệu quả việc quản lý nguồn tài chính công và đầu tư công theo tiêu chuẩn xanh trong tương lai.

Tài liệu tham khảo:

1. Ban chấp hành Trung ương, Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 3/6/2013 về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường;
2. Quốc hội, Luật Đầu tư công 2019;
3. Ahmad, E. (2017). Public Investment for Sustainable Development. Working Paper commissioned by the G-24 as part of ít work program on financing for development;
4. European Comission (2021). Public Investment Management in the EU: Key Features & Practices. Discussion Paper 154;
5. FEPS (2021), Is a €10 trillion european climate investment initiative fiscally sustainable? Policy study;
6. JICA (2018), Public Investment Management Handbook for Capacity Development. Japan International Cooperation Agency, Industrial Development and Public Policy Department - Governance Knowledge Management Network;
7. IMF (2015), Making Public Investment More Efficient. https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2015/061115.pdf;
8. Khan, S. (2018), Green Practices and Strategies in Supply Chain Management;
9. Mukhopadhyay, H., Rahemtulla, H., Bloomgarden, D. & Reyes-Tagle, G. (2022). Aligning Public Investments with Sustainable and Climate Goals. Development Asia, Asian Development Bank;
10. NBB (2017), Public Investments Report: Analysis & Recommendations;
11. ODI (2016), Public investment management: A public financial management introductory guide. https://cdn.odi.org/media/documents/11064.pdf;
12. OECD (2019), Effective Public Investment Across Levels of Government. Implementing the OECD Principles.