Hoàn thiện hệ thống tổ chức đầu tư công là một phần quan trọng trong cải thiện hệ thống kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa mang đặc sắc Trung Quốc. Việc nghiên cứu, tìm hiểu kinh nghiệm của Trung Quốc có ý nghĩa khoa học, thực tiễn sâu sắc, góp phần gợi mở những kinh nghiệm mà Việt Nam có thể tham khảo trong quá trình thực hiện tái cơ cấu đầu tư công.

1.Giới thiệu

Trung Quốc là một trong những nền kinh tế lớn hàng đầu thế giới, có tốc độ tăng trưởng cao một phần nhờ định hướng của Nhà nước thông qua đầu tư công (ĐTC). Hoàn thiện hệ thống tổ chức ĐTC là một phần quan trọng trong cải thiện hệ thống kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa (XHCN) mang đặc sắc Trung Quốc. Hiệu quả ĐTC và tác động ĐTC đến tăng trưởng kinh tế chủ yếu phụ thuộc vào hệ thống tổ chức đầu tư… Từ bài học về tổ chức ĐTC của Trung Quốc, cần áp dụng chính sách và biện pháp giảm thiểu thiếu sót của ĐTC, nhằm bảm đảm ĐTC hiệu quả và hoàn hảo, tương thích với hệ thống kinh tế thị trường XHCN.

2. Một số chính sách nâng cao hiệu quả đầu tư công của Trung Quốc

2.1. Cho phép vốn tư nhân tham gia đầu tư công

Nguồn vốn dự án ĐTC ở Trung Quốc chủ yếu là vốn ngân sách, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tự huy động vốn và vay vốn từ ngân hàng thương mại (NHTM). Các kênh tài chính khác khá đơn giản, chủ yếu phát hành trái phiếu quốc gia, thông qua hệ thống hợp tác xã cổ phần, không đáp ứng yêu cầu phát triển của ĐTC quốc gia.

Trung Quốc đang trong quá trình hoàn thiện dần kinh tế thị trường, áp lực ĐTC mà Chính phủ phải đối mặt hiện tại là rất lớn. Từ thực tiễn đó, nghiên cứu và đánh giá vai trò ĐTC đến khu vực tư nhân có ý nghĩa lớn thúc đẩy ĐTC và tăng trưởng kinh tế đất nước. Mô hình vốn tư nhân nước ngoài được khai thác và thay thế ĐTC đang là bằng chứng tốt để áp dụng mô hình này.

- Mô hình hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT): Phương pháp BOT được Trung Quốc đưa vào Kế hoạch 5 năm lần thứ 8. Theo đó, các dự án thí điểm và các chính sách tương ứng cũng được ban hành để khuyến khích và hỗ trợ chính quyền địa phương thực hiện, với quy trình phê duyệt, giám sát nghiêm ngặt. Thành công của 2 dự án tại Nhà máy điện B Quảng Tây và Nhà máy nước số 6 Thành Đô là kinh nghiệm điển hình. Điểm đặc biệt của giai đoạn này là vốn tư nhân trong nước đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng (CSHT) và phạm vi áp dụng BOT được mở rộng và số lượng tăng lên. Ngoài ra, trong giai đoạn này, các công ty Trung Quốc tìm hiểu và sử dụng mô hình BOT trong giao dịch quốc tế và cải cách viện trợ nước ngoài. Ví dụ, Tập đoàn Vũ Hán Chang dong ký hợp đồng và thực hiện dự án Nhà máy điện ở Philippines.

Theo thống kê, giai đoạn 2004 - 2005, Trung Quốc có 50 hoặc 60 dự án BOT và các dự án này được phân bố tại hơn 30 thành phố ở 12 tỉnh. Tỉnh Chiết Giang và Quảng Đông có nhiều dự án BOT. Tại Quảng Đông và Đông Quan, đến tháng 5/2005, có 16 dự án nhà máy xử lý nước thải được triển khai đồng thời để đấu thầu BOT. Dự án đường hầm sông Dương Tử Nam Kinh, được gọi là “Đường hầm đầu tiên Yangtang”, bắt đầu xây dựng năm 2005. Đây là dự án BOT có ảnh hưởng lớn nhất ở Trung Quốc.

- Mô hình Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) sang hợp tác công tư (PPP): Mô hình hợp tác của doanh nghiệp, nghĩa là sự hợp tác giữa Chính phủ và kinh tế tư nhân trong phạm vi công cộng. Thông qua hợp tác, các đối tác đạt kết quả lớn hơn so với kết quả kỳ vọng. Khi các bên tham gia dự án, Chính phủ không chuyển hoàn toàn trách nhiệm dự án cho doanh nghiệp tư nhân nhưng các bên tham gia hợp tác chia sẻ trách nhiệm và rủi ro tài chính. Đây là một vấn đề được Ủy ban Kế hoạch Nhà nước, Bộ Khoa học và Công nghệ Trung Quốc phê duyệt và Cuộc họp 3 bên của Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc để đưa vào triển khai dự án tăng cường năng lực Chương trình Nghị sự thế kỷ XXI.

- Trái phiếu đô thị, quỹ đầu tư công và chứng khoán tài sản: Hiện tại, Trung Quốc chưa xây dựng cơ sở pháp lý rõ ràng cho các quỹ đầu tư. Tuy nhiên, quốc gia này đã có các biện pháp tạm thời áp dụng Cục quản lý quỹ đầu tư chứng khoán, các quỹ đầu tư chứng khoán giám sát quỹ và các nhà quản lý sử dụng quỹ để tham gia vào cổ phiếu và trái phiếu. Đầu tư vào các công cụ tài chính là phương thức đầu tư tập thể để chia sẻ lợi ích và rủi ro, nghĩa là bằng cách phát hành các đơn vị quỹ và tập trung vốn của các nhà đầu tư.

2.2. Xây dựng cơ chế quyết định đầu tư công khoa học

Cải thiện mức độ ra quyết định ĐTC của Chính phủ và tối ưu hóa cơ chế ra quyết định theo nguyên tắc khoa học, dân chủ, đúng quy trình, thủ tục và hợp pháp hóa quyết định ĐTC của Chính phủ Trung Quốc.

Thứ nhất, nâng cao luận cứ khoa học quyết định dự án ĐTC.

Thứ hai, đảm bảo dân chủ hóa quyết định ĐTC.

Thứ ba, đơn giản hóa thủ tục quyết định ĐTC.

Thứ tư, cần đảm bảo cơ sở pháp lý của quyết định, các quy định ghi rõ ròng quyền và nghĩa vụ khi các cơ quan trong việc ra quyết định, phương pháp và thủ tục.

2.3. Cải thiện hệ thống quản lý đầu tư công

Thu hút tư nhân đầu tư vào hàng hóa công cộng và đưa cơ chế thị trường vào đầu tư hàng hóa công cộng, không phải buông lỏng quản lý dự án đầu tư chính phủ. Các dự án ĐTC của Chính phủ là nơi cơ chế thị trường khó hoạt động, cần quản lý hiệu quả để nâng cao hiệu quả đầu tư dự án bằng cách cải thiện hệ thống pháp luật, thiết lập cơ chế khuyến khích và kiểm soát, tăng cường cơ chế giám sát và quản lý, chuẩn hóa hành vi của các chủ thể. Hệ thống giám sát đầu tư của Chính phủ được tăng cường. Cụ thể:

Thứ nhất, việc thiết lập hệ thống liên quan đầu tư của chính phủ, tư vấn kỹ thuật, triển khai quyết định dự án, thiết kế, xây dựng, giám sát và các bộ phận, đơn vị liên quan, phải có trách nhiệm tương ứng. Đối với những cá nhân không tuân thủ luật pháp và quy định gây thiệt hại lớn, phải bị xử lý theo luật pháp. Trách nhiệm hành chính và pháp lý của người chịu trách nhiệm phải được quy định rõ ràng.

Thứ hai, cải thiện triển khai các dự án ĐTC. Cơ quan liên quan chịu trách nhiệm xây dựng tiêu chuẩn và quản lý dự án đầu tư trong quá trình. Bên chịu trách nhiệm phải lựa chọn thiết kế, giám sát, đơn vị thi công và trung gian quản lý, kiểm soát chất lượng đầu tư để thực hiện hiệu quả. Tiêu chuẩn hóa các tiêu chuẩn xây dựng các dự án đầu tư của Chính phủ, sửa đổi bảo đảm đúng kế hoạch tiến độ triển khai dự án.

Thứ ba, tăng cường quản lý dịch vụ trung gian các dự án đầu tư chính phủ, quản lý các tổ chức trung gian như tư vấn và đánh giá, cơ quan đấu thầu, bảo đảm nguyên tắc cạnh tranh và nâng cao chất lượng dịch vụ. Đối với dự án không hoạt động của Chính phủ, thông qua đấu thầu, chọn đơn vị quản lý dự án chịu trách nhiệm xây dựng thực hiện, kiểm soát chặt chẽ đầu tư, chất lượng và thời gian xây dựng, kiểm tra quá trình thực hiện. Đồng thời, thiết lập và cải thiện cơ chế quản lý rủi ro các dự án đầu tư của Chính phủ.

Thứ tư, quản lý dự án ĐTC được thể chế hóa và tiêu chuẩn hóa. Nguyên tắc quản lý dự án đầu tư của Trung Quốc là làm rõ đối tượng đầu tư, thiết lập hệ thống trách nhiệm ra quyết định đầu tư chặt chẽ, tăng cường cơ chế hạn chế rủi ro, chỉ rõ chủ thể đầu tư và chịu rủi ro, triển khai cơ chế cạnh tranh đầu tư. Quản lý dự án theo yêu cầu của 3 hệ thống đấu thầu, quản lý hợp đồng, giám sát thi công và trách nhiệm pháp lý dự án nhằm nâng cao hiệu quả. Cơ quan quản lý dự án đầu tư chính phủ phải là pháp nhân có quyền ra quyết định và quản lý.

Trách nhiệm, quyền và lợi ích phải thống nhất. Hiện nay, các dự án ĐTC của Chính phủ Trung Quốc chủ yếu sử dụng nguồn tài chính của Nhà nước cho các dịch vụ xã hội, tạo lợi ích xã hội. Để thực hiện hiệu quả các dự án đầu tư của Chính phủ, cần tăng cường và chuẩn hóa cơ chế cạnh tranh. Bằng cách tiếp tục cải thiện biện pháp quản lý phù hợp với “Luật Đấu thầu”, hoạt động đấu thầu được chuẩn hóa. Tăng cường giám sát và kiểm tra hoạt động đấu thầu, đặc biệt là tăng cường giám sát và kiểm tra quá trình đấu thầu các hoạt động bất hợp pháp trong hợp đồng.

Thứ năm, tăng cường công tác kiểm toán ĐTC. Kiểm toán đầu tư để bảo đảm tính khách quan trong quản lý và sử dụng nguồn vốn và thúc đẩy các biện pháp kiểm soát vĩ mô. Dựa trên kinh nghiệm kiểm toán dự án trọng điểm quốc gia như quỹ xây dựng đường cao tốc và đường sắt tiếp tục kết hợp kiểm toán tài chính và kiểm toán dự án, nhất là dự án công nghiệp trọng điểm, chú ý các khâu đột phá, hiệu quả sử dụng của các quỹ đầu tư của Chính phủ

2.4. Cải thiện cơ chế phối phợp và giải quyết vấn đề nổi cộm

Trước tiên, Trung Quốc cải thiện cơ chế đánh giá hiệu quả ĐTC. Hiệu quả ĐTC đánh giá theo quan điểm khách quan, công bằng và toàn diện. Hiệu suất là một công cụ giúp Chính phủ tăng cường quản lý vĩ mô, thúc đẩy hiệu quả của các quỹ chính phủ và tăng cường hiệu quả chi tiêu công. Hệ thống chỉ số đánh giá hiệu quả khoa học, chuẩn hóa và hợp lý được sử dụng để đánh giá khách quan hiệu quả sử dụng quỹ đầu tư công của Chính phủ. Cùng với đó, cải tiến cơ chế kiểm tra nguồn vốn đầu tư của Chính phủ. Hoàn thiện luật pháp và quy định, giám sát và quản lý theo luật, và tăng cường trách nhiệm pháp lý và đảm bảo thể chế phù hợp ĐTC. Chuẩn hóa hành vi đầu tư của đơn vị đầu tư và quản lý đầu tư của chính phủ, thực hiện nghiêm túc luật và quy định liên quan, thắt chặt kỷ luật tài chính, khắc phục sơ hở quản lý, giảm chi phí xây dựng và tăng lợi nhuận đầu tư.

3. Thành tựu và hạn chế trong đầu tư công của Trung Quốc

3.1. Thành tựu

Nhờ kịp thời điều chỉnh, bổ sung các cơ chế chính sách về ĐTC, sau một thời gian ngắn, Trung Quốc đã hoàn thành công nghiệp hóa nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy tiến bộ xã hội. Những năm cuối 1970, Trung Quốc thoát khỏi khủng hoảng kinh tế - xã hội, ứng phó thành công với khủng hoảng tiền tệ châu Á (1997), đặc biệt là đưa quy mô nền kinh tế Trung Quốc vượt qua Nhật Bản chỉ sau Mỹ năm 2010. Mức tăng trưởng từ năm 1997-2008 bình quân trên 8%/năm. Tốc độ tăng trưởng bình quân giai đoạn 2013-2018 là 7,1% (Hình 1) so với mức tăng trưởng trung bình toàn cầu là 2,6% và 4% của các nền kinh tế đang phát triển.

3.2. Một số hạn chế

- Nguồn vốn đầu tư của Chính phủ còn thiếu: ĐTC ở Trung Quốc, gặp 2 vấn đề: Thứ nhất, phạm vi góp vốn đầu tư không được chuẩn hóa. Các nhà đầu tư thường không phải là người có được lợi ích đầu tư. Ví dụ, do một số trở ngại về thể chế ở Trung Quốc như: rào cản gia nhập một số lĩnh vực, nền kinh tế thiếu các kênh tài chính hiệu quả và các dự án đầu tư công chủ yếu dựa vào Chính phủ. Do đó, Chính phủ luôn là nhà tài trợ lớn nhất cho ĐTC. Một lượng lớn vốn đầu tư di chuyển vào các bộ phận khác nhau thông qua các kênh tài chính, thậm chí chuyển trực tiếp vào các doanh nghiệp lớn và vừa thuộc sở hữu nhà nước. Thứ hai, các nhà tài trợ thường thiếu động cơ lợi nhuận. Từ quan điểm chính phủ, mục tiêu tối đa hóa phúc lợi xã hội, các quỹ đầu tư có nguồn gốc từ thuế và không hoàn trả. Do đó, chính quyền các cấp và các nhà tài trợ không có động cơ hiệu quả trực tiếp, ngoài ra còn thiếu nhận thức về rủi ro đầu tư và thiếu nhiệt tình giám sát chặt chẽ các tài sản sở hữu nhà nước.

- Thiếu quyết định đầu tư công khoa học: Một mặt, cơ quan ra quyết định là đại diện của công chúng thực hiện dự án. Việc xây dựng và quản lý kết quả quyết định không liên quan trực tiếp đến lợi ích. Mặt khác, công chúng là người thụ hưởng dự án, không trực tiếp tham gia vào việc ra quyết định ĐTC và có sự bất cân xứng thông tin giữa Chính phủ và công dân. Mặt khác, có tính đặc thù trong đánh giá quyết định đầu tư. Chính phủ cung cấp các dự án phúc lợi công cộng không cạnh tranh và các dự án cơ bản không cạnh tranh để theo đuổi lợi ích xã hội hơn là lợi ích kinh tế.

- Mô hình quản lý đầu tư đơn giản: Ở Trung Quốc, mô hình quản lý ĐTC rất đơn giản trong một thời gian dài, chủ yếu tập trung vào quản lý trực tiếp của Chính phủ. Mặc dù, cải cách 20 năm theo định hướng thị trường, do ảnh hưởng của mô hình quản lý cũ, vẫn còn một khoảng khác biệt lớn giữa quản lý ĐTC của Chính phủ và yêu cầu kinh tế thị trường. Nhìn chung, việc không tuân theo các yêu cầu của nền kinh tế thị trường, cần có mô hình quản lý phù hợp. Do ĐTC của Trung Quốc bị chi phối bởi một khoản đầu tư trực tiếp của Chính phủ,  đây cũng là một chế độ duy nhất của Chính phủ tập trung và quản lý trực tiếp. Có thể nói, mô hình quản lý này có những vấn đề nổi bật về khoa học và hiệu quả quản lý. Từ góc độ thực tiễn của các nước kinh tế thị trường, quản lý trực tiếp đầu tư của Chính phủ chỉ là một trong nhiều cách khác nhau.

- Những khiếm khuyết về thể chế trong bảo đảm mối quan hệ giữa niềm tin người dùng và cơ quan lĩnh vực ĐTC: Có sự bất đối xứng thông tin giữa Chính phủ và tư nhân, dẫn đến thông tin không đầy đủ và chi phí giám sát quá cao, do đó, khó có thể giám sát và kiểm soát hiệu quả quá trình và tình trạng thực hiện trách nhiệm. Điều này khiến hành vi của Chính phủ và việc thực thi các chính sách công bị lệch khỏi mục tiêu tối đa hóa lợi ích công cộng. Chính sự sai lệch này dẫn đến ĐTC không hiệu quả. Theo đó, việc quyết định ĐTC không phải là lựa chọn công cộng, mà là sự lựa chọn của các nhóm lợi ích. Sự thiếu sót này của cơ cấu quản trị ĐTC cũng là nguyên nhân của tham nhũng trong ĐTC.

4. Một số gợi ý cho Việt Nam

Việt Nam và Trung Quốc, có nhiều điểm tương đồng trong phát triển kinh tế. Công cuộc cải cách kinh tế trong đó có ĐTC là điểm xuất phát cho sự phát triển của đất nước. Việc nghiên cứu, tìm hiểu về ĐTC của Trung Quốc có ý nghĩa khoa học, thực tiễn sâu sắc, góp phần gợi mở những kinh nghiệm mà Việt Nam có thể tham khảo, cụ thể như:

Một là, đổi mới mạnh mẽ tư duy về ĐTC dựa trên vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị tường. Cụ thể, Nhà nước cần tạo cơ hội bình đẳng hơn nữa cho các nguồn vốn đầu tư khác của xã hội, tạo ra các cơ chế hiệu quả để huy động tối đa các nguồn vốn tư nhân, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách; Cần đổi mới tư duy về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế, cụ thể là giảm bớt chức năng “nhà nước kinh doanh”.

Hai là, nghiên cứu, đánh giá toàn diện chất lượng thể chế quản lý ĐTC, trong đó, tập trung nghiên cứu, xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đầu tư công, Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/09/2015 của Chính phủ về kế hoạch ĐTC trung hạn và hàng năm; Nghị định số 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐTC 2019 và Nghị định số 161/2016/NĐ-CP ngày 02/12/2016 của Chính phủ về cơ chế đặc thù trong quản lý đầu tư xây dựng đối với một số dự án thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2016-2020… để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tháo gỡ khó khăn cho các bộ, ngành và địa phương trong triển khai Luật ĐTC.

Ba là, ưu tiên đổi mới cách thức thẩm định, đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư theo mức độ hiệu quả kinh tế của dự án và các ưu tiên về cơ cấu lại nền kinh tế; xây dựng và ban hành hướng dẫn về phương pháp luận thẩm định, bao gồm cả phân tích chi phí, lợi ích xã hội và các công cụ thay thế.

Bốn là, xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung toàn quốc, có thể truy cập trực tuyến cho các bên có liên quan về các dự án ĐTC. Công khai, minh bạch thông tin và tăng cường giám sát đối với ĐTC.

Năm là, đối với các dự án BOT, tập trung nâng cao tính công khai, minh bạch và cạnh tranh trên mọi khâu của chu trình quản lý dự án, sửa đổi cơ chế chính sách, nhằm phát huy ưu thế của hình thức này trong phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng các loại hình dịch vụ công.            

Tài liệu tham khảo:

Công báo thống kê Trung Quốc năm 2017, 2018

“Lịch sử phát triển và cải cách kinh tế và thương mại của Trung Quốc”, NXB Nhân dân, 2013;

Sách “Ngoại thương đương đại của Trung Quốc, NXB Trung Quốc đương đại, 1992;

Lý Mạnh Quân (2012), “Nghiên cứu về hiệu quả đầu tư công ở Trung Quốc”, Đại học Tài chính và Kinh tế Giang Tây;

Vương Vĩ (2007), “Nghiên cứu về hiệu quả của đầu tư công ở Trung Quốc”, Luận án tiến sĩ, Đại học Liaoning, 2007.