Hiện nay trên địa bàn TP. Hà Nội có khoảng gần 1.600 nhà chung cư cũ, với tổng diện tích trên 1,25 triệu m2. Phần lớn các nhà chung cư được xây dựng từ trước những năm 1980. Nhiều khu chung cư cũ đang xuống cấp nghiêm trọng, ảnh hưởng đến an toàn của người dân và môi trường, cảnh quan đô thị. Thời gian qua, chính quyền TP. Hà Nội đã ban hành nhiều chính sách nhằm cải tạo, xây dựng lại các khu chung cư cũ này, tuy nhiên, hiệu quả triển khai các chính sách vẫn chưa cao. Trên thực tế, còn có nhiều khó khăn, vướng mắc trong thực hiện quy hoạch, bồi thường, cơ chế tái định cư, lợi ích của chủ đầu tư và người dân đang sinh sống tại các khu chung cư cũ. Ngoài ra, vấn đề đáng quan tâm nhất hiện nay là nguồn lực tài chính để thực hiện việc cải tạo, xây dựng lại các chung cư cũ. 

Chính sách huy động nguồn lực cải tạo chung cư cũ ở TP. Hà Nội

Quy định về huy động nguồn lực từ ngân sách

Nhà nước đã ban hành một số cơ chế, chính sách nhằm huy động nguồn lực cho xây dựng, cải tạo chỉnh trang các khu chung cư cũ liên quan đến các vấn đề về quy hoạch, đất đai, tài chính, tín dụng, chính sách về nghiên cứu ứng dụng khoa học công nghệ, vật liệu xây dựng mới… Mỗi giai đoạn, các quy định chính sách sẽ thay đổi khi các luật chuyên ngành của các vấn đề trên thay đổi. Về cơ bản, có một số nhóm nội dung liên quan do ngân sách nhà nước (NSNN) triển khai thực hiện gồm: Dành vốn ngân sách để tiến hành kiểm định, rà soát và đánh giá hiện trạng các khu chung cư cũ; Bố trí vốn cho việc nghiên cứu lập chương trình, lập quy hoạch và kế hoạch để thực hiện cải tạo chung cư cũ; Sử dụng trực tiếp nguồn vốn cho quá trình và những hoạt động đầu tư thực hiện dự án cải tạo chung cư cũ. Đáng chú ý, nguồn lực từ NSNN cũng được chi trực tiếp cho quá trình và các hoạt động đầu tư thực hiện cải tạo chung cư cũ như: (i) Nhà nước trực tiếp bỏ toàn bộ vốn hoặc thực hiện quỹ đất đối ứng trong các dự án BT khi đầu tư cải tạo lại các chung cư cũ; (ii) Cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền địa phương sử dụng các cơ chế chính sách tạo nguồn vốn tín dụng ưu đãi cho các bên liên quan khác tham gia vào quá trình đầu tư, cải tạo các khu chung cư cũ.

Về tình hình thực hiện chính sách, thời gian qua, UBND TP. Hà Nội đã phê duyệt kế hoạch cải tạo, xây dựng mới các chung cư cũ trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2016-2020. Ngoài ra, Thành phố đã bố trí kinh phí và chỉ đạo đánh giá khảo sát 940/1.516 chung cư cũ tại 4 quận nội thành, tuy nhiên, kết quả các công tác kiểm định, phân loại và cải tạo xây dựng mới các khu chung cư cũ đều rất hạn chế. 

Quy định về huy động nguồn lực từ doanh nghiệp, chủ đầu tư

Để huy động nguồn lực nguồn lực từ doanh nghiệp (DN), chủ đầu tư cho các dự án đầu tư, cải tạo các chung cư cũ, cơ quan quản lý nhà nước đã ban hành nhiều chính sách khuyến khích sự tham gia của khu vực DN, cụ thể:

Một là, chính sách quy định về sự tham gia và vai trò của DN, chủ đầu tư. Việc thu hút sự tham gia và lựa chọn chủ đầu tư dự án cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư cũ đã được quy định cụ thể tại Điều 114 Luật Nhà ở 2014 và Điều 9 của Nghị định số 101/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ; Thông tư hướng dẫn số 21/2016/TT-BXD của Bộ Xây dựng về cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư.

Hà Nội đã thực hiện và nghiên cứu điều chỉnh một số quy định của Nghị quyết số 17/2013/NQ-HĐND nhằm tháo gỡ một số vướng mắc đối với việc phá dỡ xây dựng mới khu chung cư cũ. Về cơ bản, có 2 điều kiện chủ yếu: Quy định phương thức lựa chọn chủ đầu tư thực hiện dự án với sự chủ động tham gia của các DN; Cho phép các dự án cải tạo, xây dựng lại chung cư được điều chỉnh tăng hệ số sử dụng đất, chiều cao công trình với điều kiện là phải đáp ứng các điều kiện về hạ tầng và tuân theo quy hoạch.

Hai là, chính sách quy định về huy động vốn đầu tư của DN. Theo quy định, các DN tham gia cải tạo, tái đầu tư phát triển các khu chung cư sẽ bỏ toàn bộ nguồn vốn (chi phí đầu tư) để thực hiện các dự án cải tạo chung cư cũ. Ngoài ra, DN được phép thực hiện huy động đầu tư dự án theo quy định của pháp luật, thông qua hình thức góp vốn, hợp tác đầu tư, hợp tác kinh doanh, liên doanh, liên kết của các tổ chức, cá nhân; Huy động vốn từ tiền mua, tiền thuê mua, tiền thuê nhà ở hình thành trong tương lai đối với phần diện tích nhà ở còn lại (sau khi bố trí tái định cư) và diện tích công trình kinh doanh (nếu có) trong phạm vi dự án.

Ba là, chính sách hỗ trợ, ưu đãi cho chủ đầu tư thực hiện dự án cải tạo, tái phát triển các chung cư cũ là một trong các chính sách quan trọng nhằm thu hút sự tham gia và huy động nguồn lực tài chính từ khu vực DN. TP. Hà Nội cũng đã có một có một số hình thức hỗ trợ, ưu đãi chính như: Đất đai, tài chính, ưu đãi, hỗ trợ khác (điều chỉnh hệ số sử dụng đất, tăng chiều cao công trình, cung cấp miễn phí các thiết kế mẫu, thiết kế điển hình về nhà ở cũng như các tiến bộ khoa học kỹ thuật về thi công, xây lắp nhằm giảm giá thành xây dựng công trình...).

Quy định về huy động nguồn lực từ người dân và cộng đồng dân cư

Bên cạnh nguồn lực tài chính từ ngân sách và DN, bản thân nguồn lực của người dân và cộng đồng dân cư tại khu vực có dự án được cải tạo cũng được đánh giá là rất lớn và còn nhiều dư địa cần được khơi thông, thúc đẩy. Hiện tại, các quy định về huy động nguồn lực từ người dân và cộng đồng dân cư có thể kể đến gồm:

- Chính sách quy định quyền lợi chung và sự tham gia của người dân, cộng đồng dân cư đối với các dự án đầu tư cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư (Điều 13, Nghị định số 101/2015/NĐ-CP)

- Chính sách khuyến khích chủ sở hữu - người dân, cộng đồng dân cư trực tiếp sử dụng nguồn lực (nguồn vốn tài chính) của mình để cải tạo, nâng cấp nhà ở tại khu chung cư cũ, góp vốn. Theo quy định hiện nay, người dân và cộng đồng dân cư có thể cùng nhau hợp tác giúp đỡ, trực tiếp góp vốn cải tạo chung cư cũ (Điều 48, Luật Nhà ở 2014).

Quy định về huy động nguồn lực từ đất đai và lợi thế vị trí sau cải tạo chung cư cũ

Về cơ bản, hiện nay, ở nước ta đã có một số cơ chế chính sách liên quan nhằm huy động (tài chính hóa) nguồn lực đất đai cho các dự án cải tạo chung cư cũ nói riêng cũng như các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng (trong đó có cơ sở hạ tầng đô thị) nói chung. Cụ thể là: (1) Cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất để tạo tiền tài trợ trực tiếp cho các dự án cải tạo chung cư cũ; (2) Cơ chế đầu thầu dự án xây dựng các chung cư cũ gắn liền với quyền sử dụng đất. Đây là hình thức thực hiện đầu tư dưới dạng hợp đồng BT; (3) Cơ chế thu gom điều chỉnh đất.

Trong các cơ chế tài chính ở trên, cơ chế (1) và (2) thường được sử dụng nhiều hơn trong các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, chỉnh trang đô thị. Trong khi đó, cơ chế (3) sẽ phù hợp đối với các dự án cải tạo chung cư cũ do bởi những lợi thế mà cơ chế này mang lại và những quy định pháp lý đất đai mới được sửa đổi gần đây.

Hiện nay, Luật Đất đai 2013 đã có các quy định liên quan tới khả năng tạo dựng khung pháp lý chung để vận hành cơ chế thu gom điều chỉnh đất đai. Cụ thể, tại Khoản 4 Điều 146 Luật Đất đai 2013 quy định về đất sử dụng để chỉnh trang, phát triển đô thị và khu dân cư nông thôn, quy định về trường hợp cộng đồng dân cư xây dựng, chỉnh trang các công trình phục vụ lợi ích chung của cộng đồng... Cùng với đó, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ cũng đã bổ sung thêm Điều 49a về cơ chế góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư. 

Bên cạnh đó, liên quan đến việc, huy động các nguồn lực từ lợi thế vị trí do những thay đổi về điều kiện sau khi cải tạo chung cư cũ, pháp luật hiện hành tại Việt Nam đã có các quy định, điều chỉnh về thu hồi giá trị đất đai gia tăng tại khu chung cư cũ sau đầu tư, cải tạo thông qua các công cụ về thu hồi giá trị đất đai.

Một số đề xuất, kiến nghị

Những phân tích trên cho thấy, các quy định khung và khuôn khổ pháp lý về cải tạo khu chung cư cũ nói chung và huy động nguồn lực nói riêng cho xây dựng, cải tạo chỉnh trang các khu chung cư cũ tại đô thị thời gian qua đã liên tục được ban hành, điều chỉnh và sửa đổi bổ sung nhằm đẩy mạnh quá trình cải tạo các khu chung cư cũ. Tuy nhiên, hiện nay hầu như chưa có các quy định liên quan đến việc huy động và khai thác đến các nguồn lực khác như đất đai và lợi thế kinh doanh sau khi cải tạo các chung cư cũ. Theo đó, nhóm nghiên cứu đề xuất một số giải pháp, nhằm tăng cường huy động các nguồn lực tài chính của các chủ thể để đẩy mạnh quá trình cải tạo các khu chung cư cũ trên địa bàn TP. Hà Nội trong thời gian tới như sau:

Đối với nguồn lực từ ngân sách nhà nước

Cần sử dụng hiệu quả tối đa nguồn vốn trực tiếp từ ngân sách nhà nước trong thực hiện vai trò nguồn vốn dẫn dắt, thu hút các nguồn vốn khác trong cải tạo chung cư cũ. Đối với những khu vực mà các tòa chung cư cũ ở vị trí có khả năng thương mại hóa cao, TP. Hà Nội cần có các cơ chế  đặc thù để xã hội hóa, thu hút các DN phát triển bất động sản tham gia vào cải tạo các khu chung cư, thông qua công cụ quy hoạch.

Tuy nhiên, đối với khu chung cư cũ không có/hoặc ít có khả năng thương mại (do nằm ở vị trí xa trung tâm), khó thu hút nguồn vốn DN, chính quyền Thành phố cần xác định rõ quan điểm, đó là việc cải tạo các chung cư cũ thuộc nhóm này là trách nhiệm của nhà nước.

Đối với nguồn lực tài chính từ đất đai và nguồn lực từ lợi thế vị trí

Bên cạnh việc hoàn thiện những chính sách hiện có về: Tài chính đất đai, tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá quyền sử dụng đất, tạo nguồn thu để phát triển mạng lưới kết cấu hạ tầng và các công trình phúc lợi xã hội..., TP. Hà Nội cần nghiên cứu ban hành một số chính sách khác, trên cơ sở tham khảo bài học kinh nghiệm của những đô thị tại một số quốc gia đã thực hiện thành công công tác cải tạo các chung cư cũ.

Đối với huy động các nguồn lực khác từ khu vực tư nhân

Hà Nội cần thúc đẩy việc huy động vốn đầu của khu vực DN thông qua các hình thức đầu tư hợp tác công tư - PPP (có thể dưới hình thức BT); hoặc các chính sách ưu đãi đầu tư; đẩy mạnh quá trình tham gia và giám sát của người dân và cộng đồng dân cư tại địa bàn nơi có thực hiện dự án cải tạo; khuyến khích người dân chủ động góp đất, tài sản trên đất và lựa chọn nhà đầu tư trong cải tạo chung cư cũ...

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Thanh Lân (2018), Các công cụ thu hồi giá trị đất gia tăng trong quá trình phát triển kết cấu hạ tầng đô thị ở một số quốc gia trên thế giới, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 17, Tháng 6/2018, trang 58-61;

2. Nguyễn Ngọc Hiếu (2016), Quy hoạch & quản lý phát triển đất đô thị trong quá trình đô thị hóa, Tạp chí Kiến trúc Việt Nam, số 05 + 06/2016, trang 22-27;

3. Adair, A., Berry, J., & McGreal, S. (2003), Financing property's contribution to regeneration. Urban Studies, 40(5-6), 1065-1080;

4. McGreal, S., Berry, J., Lloyd, G., & McCarthy, J. (2002), Tax-based mechanisms in urban regeneration: Dublin and Chicago models. Urban Studies, 39(10), 1819-1831.